【摘要】保障糧食安全一直是我國治國理政的頭等大事。進(jìn)入新發(fā)展階段，應(yīng)把保障糧食安全作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的底線要求。為此，應(yīng)高度重視影響我國糧食安全的新趨勢新問題。新趨勢主要有主要糧食產(chǎn)區(qū)北移且向主產(chǎn)區(qū)集中化步伐加快，糧食生產(chǎn)能力區(qū)域分化加劇，糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的空間分離程度明顯擴(kuò)大，糧食消費(fèi)需求日益呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)化、專用化、綠色化、品牌化、體驗化趨勢。新問題主要有我國糧食生產(chǎn)成本和機(jī)會成本迅速提高、比較利益下降問題凸顯，危及糧食安全的風(fēng)險和不確定因素明顯增多。提高我國糧食安全保障能力亟待創(chuàng)新政策和宏觀調(diào)控。要注意堅持系統(tǒng)思維和產(chǎn)業(yè)鏈思維，健全糧食安全制度體系；優(yōu)化糧食市場調(diào)控，更加重視彈性思維、區(qū)間思維和跨周期調(diào)節(jié)。

【關(guān)鍵詞】糧食安全 糧食生產(chǎn) 糧食消費(fèi) 宏觀調(diào)控

【中圖分類號】 F326.11 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.04.009

【作者簡介】姜長云，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副所長、研究員，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博導(dǎo)。研究方向為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。主要著作有《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：理論、政策和規(guī)劃研究》（合著）、《服務(wù)業(yè)大趨勢》（合著）等。

國以民為本，民以食為天。作為世界上人口最多的國家，保障糧食安全一直是我國治國理政的頭等大事。改革開放以來，我國順利實現(xiàn)了從爭取溫飽到穩(wěn)定解決溫飽問題再到全面建成小康社會的階段性跨越，糧食安全保障能力明顯加強(qiáng)。2004年以來，尤其是黨的十八大以來，我國糧食綜合生產(chǎn)能力和人均糧食占有量穩(wěn)步提高，對支撐經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要的“壓艙石”作用，也作為“定盤星”有效抵御了國內(nèi)外各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，用當(dāng)年糧食產(chǎn)量除以年末人口數(shù)分別計算相關(guān)年份全國和各?。ㄊ?、自治區(qū)）人均糧食產(chǎn)量數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)，2000年、2010年、2020年我國人均糧食產(chǎn)量分別為364.66公斤、416.97公斤和474.22公斤，2011～2020年（以2010年為基期，下同）人均糧食產(chǎn)量增加57.25公斤，比2001～2010年人均糧食產(chǎn)量增加量（52.31公斤）高約9.4%。在全國糧食總產(chǎn)量連續(xù)6年跨越65000萬噸臺階的基礎(chǔ)上，2021年我國糧食總產(chǎn)量又較上年增加2.0%。[1]以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視實施糧食安全戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要牢牢把住糧食安全主動權(quán)。[2]進(jìn)入新發(fā)展階段，在全面建成小康社會基礎(chǔ)上向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家邁進(jìn)，要求我們立足新發(fā)展階段、堅持新發(fā)展理念，按照構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展要求，筑牢保障糧食安全這個全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的底線，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

近年來我國糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的若干新趨勢

主要糧食產(chǎn)區(qū)北移且向主產(chǎn)區(qū)集中化步伐加快。糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量比重超過5%的省份，按占比由高到低的順序，2000年依次為河南、山東、四川、江蘇、湖南、河北、黑龍江、安徽8省，合計占53.6%；2020年依次為黑龍江、河南、山東、安徽、吉林、河北、江蘇、內(nèi)蒙古、四川9省（自治區(qū)），合計占63.3%。2001～2020年的20年間，糧食增產(chǎn)量占全國糧食增產(chǎn)總量比重超過5%的?。ㄗ灾螀^(qū)）共有8個，按占比從高到低的順序依次是：黑龍江（24.1%）[3]、河南（13.1%）、內(nèi)蒙古（11.7%）、吉林（10.4%）、山東（7.8%）、安徽（7.5%）、河北（6.0%）、遼寧（5.8%），合計占全國糧食增產(chǎn)總量的86.4%，僅黑龍江、河南、內(nèi)蒙古、吉林4?。ㄗ灾螀^(qū)）就占全國糧食增產(chǎn)總量的59.3%。分品種看，主要糧食產(chǎn)區(qū)北移，尤以當(dāng)前作為我國第一大糧食作物的玉米為甚，稻谷次之，小麥變化不大。稻谷生產(chǎn)位居全國前3強(qiáng)的省份，2000年分別是湖南（12.7%）、江蘇（9.6%）、四川（8.7%），2019年轉(zhuǎn)變?yōu)楹邶埥?2.7%）、湖南（12.5%）和江西（9.8%）；小麥產(chǎn)量位居全國前3強(qiáng)的省份，2000年為河南（22.4%）、山東（18.7%）、河北（12.1%），2019年為河南（28.0%）、山東（19.1%）、安徽（12.4%）；玉米產(chǎn)量位居全國前3強(qiáng)的?。ㄗ灾螀^(qū)），2000年為山東（13.8%）、河南（10.1%）、河北（9.4%），2019年轉(zhuǎn)變?yōu)楹邶埥?5.1%）、吉林（11.7%）、內(nèi)蒙古（10.4%）。相較于2000年，2019年我國稻谷、小麥、玉米三大品種產(chǎn)量位居前3強(qiáng)的省占全國比重均有幾個百分點(diǎn)的提高。2001～2019年的19年間，黑龍江省稻谷、玉米增產(chǎn)量分別占全國稻谷、玉米增產(chǎn)總量的74.7%和20.3%。

糧食生產(chǎn)能力區(qū)域分化加劇。遼寧、河北、山東、吉林、內(nèi)蒙古、江西、湖南、四川、河南、湖北、江蘇、安徽、黑龍江13個糧食主產(chǎn)區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)），2000年糧食產(chǎn)量共32607.43萬噸，2020年增加到52597萬噸，占全國比重由2000年的70.6%增加到2020年的78.6%。北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和海南7個糧食主銷區(qū)省市，2000年糧食產(chǎn)量共4474.34萬噸，2020年減少到2871萬噸，占全國比重由2000年的9.7%下降到2020年的4.3%。同期，11個產(chǎn)銷平衡區(qū)省份的糧食總產(chǎn)量增加了2345.25萬噸，增長了25.7%，但占全國糧食總產(chǎn)量的比重卻由2000年的19.8%下降到2020年的17.2%。在13個糧食主產(chǎn)區(qū)省份中，2000年只有遼寧省人均糧食產(chǎn)量低于全國平均水平，2020年共有四川、江蘇、湖南、湖北4省人均糧食產(chǎn)量低于全國平均水平，分別低于全國平均水平11.1%、7.2%、3.9%和0.4%。在全國31個省（市、自治區(qū)）中，人均糧食產(chǎn)量低于全國平均水平的省份數(shù)，2000年為15個，2020年增加到19個，其中14個省份低于全國平均水平的幅度明顯擴(kuò)大。2020年人均糧食產(chǎn)量最高的黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古三?。ㄗ灾螀^(qū)）人均糧食產(chǎn)量分別為2367.6公斤、1580.1公斤和1523.5公斤，分別相當(dāng)于全國人均糧食產(chǎn)量的4.99倍、3.33倍和3.21倍。同年，人均糧食產(chǎn)量最低的北京市、上海市和浙江省，人均糧食產(chǎn)量分別僅為13.93公斤、36.75公斤和93.81公斤，分別僅及各自2000年水平的13.2%、34.0%和36.1%。從2000年到2019年，河南省小麥產(chǎn)量占全國小麥總產(chǎn)量的比重從22.4%提高到28.0%；2001～2019年間，河南省小麥增產(chǎn)量是同期全國小麥增產(chǎn)總量的44.3%。同期，河南、山東兩省小麥增產(chǎn)量占全國小麥增產(chǎn)總量的比重合計達(dá)59.5%。

糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的空間分離程度明顯擴(kuò)大。我們之前的研究已經(jīng)顯示，近年來我國糧食及其主要品種生產(chǎn)、消費(fèi)的空間分離拉大，其影響值得高度重視。[4]近年來，在我國主要糧食產(chǎn)區(qū)北移的同時，人口分布略有南移。人口數(shù)占全國比重超過5%的省份，按占比由高到低的順序，2000年依次是河南、山東、廣東、四川、江蘇、河北和湖南7省，其人口數(shù)合計占全國的44.2%，其糧食產(chǎn)量合計占全國的46.5%；2020年人口數(shù)占全國比重超過5%的省份依次是廣東、山東、河南、江蘇、四川、河北6省，其人口數(shù)合計占全國的40.4%，其糧食產(chǎn)量合計占全國的36.7%。如果用31個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）糧食產(chǎn)量占全國比重與其人口數(shù)占全國比重之差，作為對應(yīng)省份糧食產(chǎn)量占比與人口數(shù)占比的偏離度，而且占比均用百分?jǐn)?shù)表示，那么，31個省份這種偏離度的標(biāo)準(zhǔn)差在2000年為1.0，2020年擴(kuò)大到2.6。2020年，黑龍江省人口占全國的2.3%，糧食產(chǎn)量占全國的11.3%；同年，廣東省人口占全國的8.9%，其糧食產(chǎn)量僅占全國的1.9%。

在我國主要糧食品種中，稻谷和小麥主要用作口糧；玉米主要用作畜牧業(yè)的飼料糧，少量用于加工，用作口糧消費(fèi)的比重則更低。2000年，肉類產(chǎn)量占全國比重超過5%的省份依次是山東、四川、河南、湖南、河北、江蘇和廣東7省，合計占全國肉類總產(chǎn)量的51.9%，其玉米產(chǎn)量合計占全國玉米總產(chǎn)量的42.7%。2019年肉類產(chǎn)量占全國比重超過5%的省份依次是山東、河南、四川、湖南、河北、廣東、云南和安徽8省，合計占全國肉類總產(chǎn)量的50.8%，其玉米產(chǎn)量合計占全國玉米總產(chǎn)量的37.1%。按玉米產(chǎn)量由高到低的順序，玉米產(chǎn)量超過全國5%的?。ㄗ灾螀^(qū)），2000年依次是山東、河南、河北、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧和四川，其玉米產(chǎn)量合計占全國玉米總產(chǎn)量的66.5%；2019年依次是黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、山東、河南、河北、遼寧等?。ㄗ灾螀^(qū)），合計占全國玉米總產(chǎn)量的70.4%。肉類產(chǎn)量的空間布局雖然變化不大，但仍呈現(xiàn)明顯的偏南分布格局。這與玉米主產(chǎn)區(qū)嚴(yán)重的偏北分布形成明顯反差。

消費(fèi)需求日益呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)化、專用化、綠色化、品牌化、體驗化趨勢。溫飽問題解決后，隨著城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平的提高，以及消費(fèi)者食品安全意識的增強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民的糧食消費(fèi)需求日益由追求“吃飽”轉(zhuǎn)向追求“吃好”、由追求數(shù)量增長轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量提升，糧食消費(fèi)需求的個性化、多樣化進(jìn)程加快，優(yōu)質(zhì)、專用、綠色、品牌化糧食，如許多地方形形色色的有機(jī)大米、綠色糧食等，日益受到消費(fèi)者的青睞，成為糧食消費(fèi)需求的重要增長點(diǎn)。黑龍江“五常大米”、吉林“梅河口大米”、山西沁縣“有機(jī)黃小米”等區(qū)域糧食公共品牌的影響力不斷提升。居民消費(fèi)對食品營養(yǎng)、風(fēng)味、口感、體驗等要求的提高，帶動專用化糧食種植迅速擴(kuò)張。如河南等小麥主產(chǎn)區(qū)根據(jù)加工企業(yè)的不同需求，分別專門種植適用于制作面包、拉面、餃子的優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥和適用于制作餅干糕點(diǎn)的優(yōu)質(zhì)弱筋小麥。人口老齡化的推進(jìn)和居民康養(yǎng)保健意識的提升，帶動“富有”或“定向含有”特定營養(yǎng)物質(zhì)、專門用于功能性食品原料生產(chǎn)的糧食種植迅速崛起，如“富硒大米”。許多地方糧食全產(chǎn)業(yè)鏈可追溯體系的發(fā)展，在很大程度上正是順應(yīng)了城鄉(xiāng)居民對糧食消費(fèi)不斷增長的優(yōu)質(zhì)化、綠色化消費(fèi)需求。國家實施優(yōu)質(zhì)糧食工程，推動品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)；許多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)踴躍參與各種名優(yōu)特糧食品種的打造，并取得良好的經(jīng)濟(jì)效益甚至社會效益、生態(tài)效益，也與糧食消費(fèi)需求優(yōu)質(zhì)化、專用化、綠色化、品牌化發(fā)展密切相關(guān)。近年來，許多地方結(jié)合發(fā)展優(yōu)質(zhì)、專用、特色糧食種植，推動涉糧農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，如發(fā)展稻鄉(xiāng)游、開發(fā)稻田畫、組織稻田認(rèn)種等活動，順應(yīng)了城鄉(xiāng)居民對生態(tài)、文化、體驗等不斷提升的消費(fèi)需求。

保障糧食安全值得重視的若干新問題

糧食生產(chǎn)成本迅速提高、效益和比較利益下降問題加劇。觀察2010～2019年我國糧食生產(chǎn)成本收益關(guān)系的變動，大致可將其分為兩個時期。2010～2013年為每畝總成本迅速增加期，2014～2019年為每畝總成本緩慢增加期。[5]以三種糧食平均[6]為例，2010～2013年每畝總成本增加425.78元，年均遞增14.3%；2014～2019年每畝總成本增加82.70元，年均遞增1.3%。進(jìn)一步剖析每畝總成本增加的主要原因，可見在2010～2013年的總成本迅速增加期，每畝物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用、人工成本和土地成本的增量分別為117.72元、241.32元和66.74元，分別占總成本增量的27.6%、56.7%和15.7%。在2014～2019年的成本緩慢增加期，每畝物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用、土地成本分別增加47.12元和51.89元，分別占每畝總成本增量的57.0%和62.7%，每畝人工成本不增反減（16.31元），占每畝總成本增量的-19.7%。每畝用工數(shù)量減少和勞動日工價增長放緩，共同推動每畝用工成本的減少。

在現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品成本收益統(tǒng)計中，每畝現(xiàn)金收益即產(chǎn)品產(chǎn)值減去為生產(chǎn)該產(chǎn)品而發(fā)生的全部現(xiàn)金和實物支出后的余額，反映生產(chǎn)者通過農(nóng)產(chǎn)品種植每畝實際的收入狀況。我國三種糧食平均、稻谷、小麥、玉米生產(chǎn)每畝現(xiàn)金收益，2009年分別為466.71元、545.50元、392.44元和462.11元，2013年分別增到625.34元、734.74元、460.64元和680.69元，2019年則分別變化為540.89元、610.58元、525.29元和486.79元。與2010～2013年的成本迅速增加期相比，在2014～2019年的成本緩慢增加期，每50公斤主產(chǎn)品平均出售價格由上升轉(zhuǎn)為下降，導(dǎo)致雖然每畝總成本增長放緩，但除小麥每畝現(xiàn)金收益有所提高外，三種糧食平均、稻谷、玉米每畝現(xiàn)金收益不僅沒有增加，反而呈現(xiàn)較大幅度下降。而從2010年到2019年，我國外出農(nóng)民工月均收入由1690元增加到4427元，增加了162.0%；2020年又比上年增加了2.7%，達(dá)4549元。換句話說，農(nóng)民外出務(wù)工一個月的收入，相當(dāng)于在一個生產(chǎn)季節(jié)種植8～10畝地糧食的收入。近年來部分地區(qū)農(nóng)村耕地撂荒問題加重，固然有多種原因，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低影響農(nóng)民種糧積極性，往往是其中較為重要的原因。

危及糧食安全的風(fēng)險和不確定因素明顯增多。近年來，我國糧食安全保障能力明顯增強(qiáng)，“谷物基本自給，口糧絕對安全”穩(wěn)定實現(xiàn)。但就總體而言，影響糧食安全的風(fēng)險和不確定因素仍然較多，并且還在不斷增多加重，需要引起高度重視。從傳統(tǒng)因素來看，許多糧食主產(chǎn)區(qū)長期片面追求糧食增產(chǎn)，加劇地下水位下降、水土流失、面源污染、土壤有機(jī)質(zhì)減少和生態(tài)環(huán)境破壞等嚴(yán)重問題，容易推高糧食生產(chǎn)成本、影響糧食品質(zhì)的提高，甚至嚴(yán)重侵蝕穩(wěn)定或增加糧食生產(chǎn)能力的可持續(xù)性。部分糧食主產(chǎn)區(qū)，特別是近年來對我國糧食增產(chǎn)作出重要貢獻(xiàn)的華北平原，因追求糧食增產(chǎn)等原因?qū)е聡?yán)重的地下水漏斗問題；在近年來對我國糧食增產(chǎn)作出突出貢獻(xiàn)的東北地區(qū)，許多地方為了追求糧食增產(chǎn)，過度施用化肥、農(nóng)藥并對耕地進(jìn)行掠奪性開發(fā)，導(dǎo)致土壤有機(jī)質(zhì)大量流失、蓄水保墑能力下降，尤其是坡耕地黑土層變淺。這些正在形成對其實現(xiàn)糧食增產(chǎn)提質(zhì)可持續(xù)性的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。許多糧食主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入不足、標(biāo)準(zhǔn)等級低，抵御重大洪澇災(zāi)害的能力差，不僅容易增加糧食生產(chǎn)成本，影響農(nóng)機(jī)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的可得性，還容易阻礙糧食品質(zhì)的提高，打擊農(nóng)民的種糧積極性。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和城鄉(xiāng)居民食品安全意識的增強(qiáng)，土壤污染、糧食產(chǎn)品重金屬殘留超標(biāo)等食品安全風(fēng)險，對農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)運(yùn)行甚至區(qū)域農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)的影響正在迅速凸顯。近年來，國際投資和貿(mào)易環(huán)境的不穩(wěn)定性不確定性空前增加，尤其是中美之間貿(mào)易沖突升級，成為影響世界糧食安全新的風(fēng)險和不確定因素，也為我國通過參與國際市場拓展維護(hù)國內(nèi)糧食安全的回旋空間增加了新的障礙和不確定性。

近年來，國內(nèi)外重大動植物疫情和極端天氣災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，且往往呈現(xiàn)突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大、影響深遠(yuǎn)等特點(diǎn)。從國內(nèi)來看，這不僅容易導(dǎo)致糧食生產(chǎn)微觀主體的成本增加、收入減少，還會加大維護(hù)國內(nèi)糧食安全的宏觀成本（如各級政府的抗旱排澇和救災(zāi)投入）和優(yōu)化宏觀調(diào)控的難度，甚至容易形成對糧食生產(chǎn)、加工、流通和倉儲能力的嚴(yán)重破壞。例如，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部資料，到2021年7月29日，河南暴雨洪澇災(zāi)害導(dǎo)致全省農(nóng)作物受災(zāi)1450萬畝，其中成災(zāi)940萬畝、絕收550萬畝。[7]河南省常年小麥、玉米產(chǎn)量分別在全國的28%和8%上下。此次暴雨洪災(zāi)發(fā)生在7月底，小麥已經(jīng)收獲，但部分地區(qū)暴雨洪水浸泡倉儲中的小麥，仍然影響小麥?zhǔn)袌龉?yīng)和小麥及其加工品品質(zhì)，甚至?xí)砑Z食加工、倉儲能力的局部嚴(yán)重破壞。2020年8月底前后3次歷史罕見的強(qiáng)臺風(fēng)在半個月內(nèi)接連襲擊東北部分地區(qū)，2021年7月底南方臺風(fēng)“煙花”登陸，都給相關(guān)地區(qū)帶來了嚴(yán)重內(nèi)澇，給相關(guān)地區(qū)的糧食生產(chǎn)帶來較大損失。從國際來看，全球氣候變暖導(dǎo)致極端天氣災(zāi)害頻發(fā)重發(fā)，容易形成影響國際糧食市場供給和價格波動的“黑天鵝”“灰犀牛”事件，給我國通過參與國際糧食市場調(diào)劑余缺、優(yōu)化糧食市場宏觀調(diào)控增加新的變數(shù)。如2021年6月以來，美國、加拿大兩個全球重要的小麥出口國，其小麥生產(chǎn)特別是高質(zhì)量小麥生產(chǎn)都因極端炎熱和干燥天氣遭遇重創(chuàng)。同年7月，德國西部和比利時連日暴雨引發(fā)洪災(zāi)泛濫，甚至淹沒道路，對部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成毀滅性破壞。而且，從以往經(jīng)驗來看，面對重大疫情和國際糧食市場供應(yīng)的緊張局面，許多糧食出口國往往傾向于減少糧食出口以求自保，這就會加劇國際糧食市場供給和價格動蕩。

提高糧食安全保障能力亟待政策創(chuàng)新和宏觀調(diào)控

堅持系統(tǒng)思維和產(chǎn)業(yè)鏈思維，健全糧食安全制度體系。基于前文分析，在當(dāng)前進(jìn)入新發(fā)展階段、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的背景下，提高糧食安全保障能力應(yīng)該注意推進(jìn)以下轉(zhuǎn)變。

一是將鼓勵主產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力可持續(xù)發(fā)展機(jī)制建設(shè)，同落實主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)維護(hù)國家糧食安全的政治責(zé)任結(jié)合起來。結(jié)合加強(qiáng)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，通過啟動和升級新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、加大力度支持發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、鼓勵提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備水平等措施，在落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略和推動“藏糧于主產(chǎn)區(qū)、種糧農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性”的同時，鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)加強(qiáng)合作，協(xié)同打造增進(jìn)國家糧食安全的“命運(yùn)共同體”。要在落實糧食安全黨政同責(zé)的前提下，綜合考慮糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的人口數(shù)量和畜牧業(yè)規(guī)模，分類確定并適當(dāng)強(qiáng)化對糧食自給率的底線要求。

二是將加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)與加強(qiáng)糧食綜合流通能力建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。供給是生產(chǎn)和流通有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，實現(xiàn)糧食安全追求的不是糧食生產(chǎn)與需求的平衡，而是糧食供給與需求的平衡。因此，加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)固然重要，加強(qiáng)糧食綜合流通能力建設(shè)同樣關(guān)鍵。在當(dāng)前糧食生產(chǎn)和消費(fèi)空間分離程度擴(kuò)大的背景下，情況更是如此。加工一頭連著生產(chǎn)，一頭連著流通，對糧食供給和需求都有深刻影響。要按照暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的要求，統(tǒng)籌加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力、綜合加工能力、綜合流通能力建設(shè)，優(yōu)化糧食綜合生產(chǎn)能力、加工和流通能力（包括倉儲物流能力）布局，促進(jìn)其有機(jī)銜接、動態(tài)協(xié)調(diào)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也要注意順應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的需求，將統(tǒng)籌加強(qiáng)糧食生產(chǎn)、加工、流通能力建設(shè)，作為提升糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平的重要抓手，著力打造具有更強(qiáng)創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

三是增強(qiáng)糧食安全相關(guān)政策的底線思維和系統(tǒng)觀念。例如，從中長期角度看，我國生物能源發(fā)展不能走以糧食為原料的路線，今后即便糧食出現(xiàn)短期的階段性嚴(yán)重過剩，也不能放松對利用糧食生產(chǎn)燃料乙醇的限制。近兩年來，玉米燃料乙醇轉(zhuǎn)化能力擴(kuò)張過快，是拉動玉米價格快速上漲的重要原因。糧食市場調(diào)控，要注意生產(chǎn)、加工、儲備、進(jìn)出口、需求引導(dǎo)甚至農(nóng)資供應(yīng)或社會化服務(wù)等措施協(xié)同發(fā)力。出臺加強(qiáng)糧食安全保障能力建設(shè)的政策舉措，要注意增強(qiáng)其同加強(qiáng)重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力建設(shè)的協(xié)同性和聯(lián)動性。比如，在一定時期內(nèi)，棉花、油料單產(chǎn)水平的提高，部分意味著糧食綜合生產(chǎn)能力的增強(qiáng)，因為社會有條件拿出更多的耕地種植糧食。增強(qiáng)糧食安全保障能力，應(yīng)同完善農(nóng)產(chǎn)品市場需求引導(dǎo)和宏觀調(diào)控機(jī)制結(jié)合起來，推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全。借此，更好地平抑糧食產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行過程中的波動，減少資源投入，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展和競爭力提升；也有利于減少糧食產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行和糧食消費(fèi)過程中的浪費(fèi)。從系統(tǒng)觀念出發(fā)，糧食相關(guān)政策的出臺和糧食市場調(diào)控，還應(yīng)更加重視全球經(jīng)濟(jì)形勢的影響。如當(dāng)前應(yīng)重視國際航運(yùn)價格飆升、全球流動性過剩，甚至主要國家財政、金融政策走勢的影響。

優(yōu)化糧食市場調(diào)控應(yīng)更加重視彈性思維、區(qū)間思維和逆周期調(diào)節(jié)、跨周期設(shè)計。當(dāng)前，世界面臨百年未有之大變局，國內(nèi)發(fā)展的體制性、周期性、結(jié)構(gòu)性矛盾相互交織，加之新冠肺炎疫情影響的復(fù)雜性和出現(xiàn)不定期反復(fù)的可能性，增加了國內(nèi)外糧食市場調(diào)控的難度。前述我國糧食生產(chǎn)、消費(fèi)的新趨勢和保障糧食安全值得重視的新問題，也給優(yōu)化糧食市場調(diào)控增加了新的難題和復(fù)雜性，要求糧食市場調(diào)控更加注重前瞻性、精準(zhǔn)性和有效性，防止矯枉過正、調(diào)控過猛影響市場機(jī)制的正常作用，引發(fā)市場供求和價格信號失真或紊亂，進(jìn)而對糧食市場供求和價格波動推波助瀾，或為未來糧食市場供求和價格出現(xiàn)更大幅度的反向波動埋下伏筆；更要加強(qiáng)糧食市場調(diào)控政策的逆周期調(diào)節(jié)和跨周期設(shè)計，防止調(diào)控政策對市場供求和價格波動反映滯后形成順周期調(diào)節(jié)的問題，甚至使此輪調(diào)控引發(fā)的問題成為需要啟動下輪調(diào)控的原因。[8]2015年以來我國為調(diào)控玉米倉儲積壓和產(chǎn)能過剩問題、2018年以來我國為解決生豬供給短缺問題采取的調(diào)控措施，在總體上取得了良好成效，對此值得高度肯定。但其中是否也存在若干超出預(yù)期的情況。例如，2020年下半年以來在較長時間內(nèi)出現(xiàn)玉米市場供給短缺、價格漲幅較大甚至被迫大量進(jìn)口的局面；2021年10月生豬價格為13.07元／公斤，較2020年10月下降18.33元／公斤，[9]跌幅較大。有關(guān)部門對于這些情況，是否多少也有些始料不及？對此進(jìn)行深入研究、冷靜觀察，不是為了求全責(zé)備，但可以“吃一塹長一智”，有利于在今后糧食市場宏觀調(diào)控中少走彎路。要加強(qiáng)對改革開放以來特別是21世紀(jì)以來糧食市場調(diào)控經(jīng)驗教訓(xùn)的研究和比較分析，防止“今天的你我又在重復(fù)昨天的失誤”，甚至將糧食市場供求、價格波動的周期性、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險轉(zhuǎn)化為體制性風(fēng)險，形成周期性風(fēng)險、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險和體制性風(fēng)險的疊加效應(yīng)。

具體來說，在對糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供求失衡現(xiàn)象的調(diào)控中，要“多用文火，少下猛藥”，多些有的放矢、前瞻分析，少些盲目應(yīng)對、被動招架。對糧食市場供求和價格關(guān)系的變化，既要保持必要的前瞻性和敏銳性，注意下好先手棋，又要注意冷靜觀察、沉著應(yīng)對，切忌因政策“急轉(zhuǎn)彎”“猛扎堆”而加大市場主體要素投入和政府資源配置的浪費(fèi)，甚至讓市場主體無所適從。在審視出臺調(diào)控政策后，寧愿“讓子彈飛一會”——對新調(diào)控政策作用生效的過程保持必要耐心和定力；也不要倉促應(yīng)對、盲目出招，更不要推動政府各部門將某些單獨(dú)實施起來可能精準(zhǔn)有效但客觀上需要一個滯后生效過程的政策疊加出臺，甚至“一個接著一個”出臺，導(dǎo)致調(diào)控措施反應(yīng)過度過猛，形成“政府替代市場”“政策操控市場”的問題，更要防止政府政策的波動成為加劇市場供求或價格波動的重要原因。換句話說，當(dāng)糧食市場供求和價格變化超過一定“閾值”后，出臺調(diào)控措施要及時果斷，切忌延誤時機(jī)。但調(diào)控的閾值不宜定得過小，要通過調(diào)控閾值的科學(xué)確定，對糧食市場供求和價格變化賦予較以往更大的容忍空間和容忍彈性。只要不超過調(diào)控閾值之下對應(yīng)的區(qū)間，政府對市場供求和價格變化不必敏感，更不必出臺應(yīng)對措施。尤其是對糧食市場價格的恢復(fù)性增長，只要勢頭不是太猛，政府就不宜頻繁出手，以免加劇市場恐慌、誤導(dǎo)市場主體預(yù)期。實踐表明，宏觀調(diào)控越是過度緊盯糧食市場供求和價格的微小變化，并采取加大財政金融投入、擴(kuò)大進(jìn)出口等措施急于應(yīng)對，甚至不惜下任務(wù)、定指標(biāo)、強(qiáng)考核，越容易因政策“急剎車或猛給油”，將之前的供給短缺、價格上漲，轉(zhuǎn)化為隨之而來的供給過剩、價格下跌，形成產(chǎn)能破壞和資源浪費(fèi)，影響糧食安全保障機(jī)制和糧食產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的成長。反之亦反。美國學(xué)者格雷格·伊普認(rèn)為，“當(dāng)我們過度追求安全時，常常會將自身推向更危險的境地，而適度的風(fēng)險卻能讓我們更安全”。[10]有些時候，越安全的決策往往越危險。在糧食或農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控中，也要注意防止此類情況發(fā)生。

（本文系文化名家暨“四個一批”人才自主選題資助項目“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大問題和跟蹤研究”的階段性成果）

注釋

[1]本文數(shù)據(jù)凡未注明出處者，均據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》或國家統(tǒng)計局網(wǎng)站“數(shù)據(jù)查詢”欄目數(shù)據(jù)整理。

[2]新華時評：《牢牢把住糧食安全主動權(quán)》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/30/content_5575013.htm，2021年12月1日訪問。

[3]除特別說明外，本文括弧內(nèi)的數(shù)據(jù)均為相關(guān)省份糧食或特定糧食品種產(chǎn)量占全國比重。

[4]姜長云、王一杰：《新中國成立70年來我國推進(jìn)糧食安全的成就、經(jīng)驗與思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2019年第10期。

[5]本部分?jǐn)?shù)據(jù)根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會價格司編、中國統(tǒng)計出版社出版的《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

[6]“三種糧食平均”指稻谷、小麥、玉米平均。在《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》中，“三種糧食平均”是一個特定概念。三種糧食平均成本收益情況與稻谷、小麥、玉米成本收益情況并行發(fā)布。

[7]《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就當(dāng)前農(nóng)業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)情況舉行新聞發(fā)布會》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www.moa.gov.cn/hd/zbft_news/dqnykzjzqk，2021年7月30日訪問。

[8]姜長云、曾偉：《農(nóng)產(chǎn)品價格若干問題辨析》，《價格理論與實踐》，2017年第3期。

[9]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《農(nóng)產(chǎn)品供需形勢分析月報》，2020年10月［大宗］、2021年10月［大宗］，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www.moa.gov.cn/ztzl/nybrl/rlxx/202111/P020211122542500301926.pdf，2022年1月18日訪問。

[10]［美］格雷格·伊普：《源風(fēng)險：為什么越安全的決策越危險》，譚浩譯，廣州：廣東人民出版社，2018年。

New Trends and Problems Affecting China's Food Security

Jiang Changyun

Abstract: Ensuring food security has always been the top priority of China's governance. Entering a new stage of development, this article argues that China should take ensuring food security as the bottom-line requirement for comprehensively promoting rural revitalization. Therefore, China should attach great importance to the new trends and problems affecting China's food security. The new trends mainly include the northward movement of major grain production areas and the accelerated pace of centralization of them, the intensified regional differentiation of grain production capacity, the obvious expansion of the spatial separation of grain production and consumption, and the growing trend of high-quality, specialized, green, branded and experience-valued grain consumption behaviors. The new problems include the rapid increase in China's food production costs and opportunity costs, the prominent reduction in the comparative interests, and the mounting risks and factors endangering China's food security. To guarantee China's food security, there is an urgent need for innovative policies and macro-control. China should adhere to systematic thinking and industrial chain thinking and improve the food security system; and optimize the regulation of the grain market and pay more attention to flexible thinking, "interval" thinking and cross-cycle regulation.

Keywords: food security, food production, food consumption, macro-control

責(zé) 編／馬冰瑩