“扎實推動共同富裕”系列專家解讀之十六
作者：中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授、博導(dǎo)、創(chuàng)新工程首席專家 丁元竹
黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，“為了保障和改善民生，黨按照堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期的思路，在收入分配、就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面推出一系列重大舉措，注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，推進基本公共服務(wù)均等化。”黨在不同歷史時期一貫結(jié)合當時的具體情況，把基本公共服務(wù)體系建設(shè)的重點落腳在區(qū)域、城鄉(xiāng)和不同群體關(guān)系的協(xié)調(diào)上，通過基本公共服務(wù)兜底基本民生，保障人民群眾發(fā)展的機會，將基本公共服務(wù)作為實現(xiàn)全體人民群眾富裕的重要手段。通過基本公共服務(wù)托底滿足人民群眾最直接最現(xiàn)實最迫切的公共服務(wù)需求，努力解決好發(fā)展中的不平衡不充分問題。可見，基本公共服務(wù)均等化既是黨堅持底線思維保障和改善民生、處理好發(fā)展不平衡不充分問題的重要舉措，也是黨實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略思想的基本內(nèi)容。我們要不斷完善基本公共服務(wù)均等化相關(guān)機制，推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。
做好基本公共服務(wù)均等化的制度安排
一是黨領(lǐng)導(dǎo)推進基本公共服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗表明，必須作好基本公共服務(wù)均等化的制度安排。首先，均等化是個復(fù)雜體系，包含著豐富的內(nèi)容。尤其在中國這樣一個擁有14億多人口、960萬平方公里國土面積的大國，人群之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間存在很大差異，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化面臨著錯綜復(fù)雜的局面，因此實現(xiàn)均等化的目標和手段不能是單一的。與實現(xiàn)均等化目標相關(guān)的法律法規(guī)和政策至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：均等化權(quán)利的法律界定、國家基本公共服務(wù)均等化發(fā)展規(guī)劃、財政政策與轉(zhuǎn)移支付體制、提供主體、評估制度及其實施、問責制度等。要從人的全面發(fā)展的本質(zhì)要求出發(fā)，以社會公平正義為準則，深化政府行政體制改革，明晰政府的職責，把促進社會事業(yè)發(fā)展作為社會建設(shè)的主線，不斷提高基本公共服務(wù)供給能力，完善公平保障機制，逐步縮小群體差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距。在經(jīng)濟不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，適度提高基本公共服務(wù)的標準，適度擴大基本公共服務(wù)的內(nèi)容，提高基本公共服務(wù)均等化的質(zhì)量和水平。換言之，現(xiàn)階段促進基本公共服務(wù)均等化的基本原則是：要在戰(zhàn)略上為消除地區(qū)、城鄉(xiāng)、貧富之間差距過大創(chuàng)造條件，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源雙向流動，推動全國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，在空間上合理布局公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)備和人才，下好人口合理布局這盤棋。
二是根據(jù)基本公共服務(wù)均等化的目標和實現(xiàn)時間節(jié)點，明確政府各層級、各部門基本公共服務(wù)供給責任，評估基本公共服務(wù)均等化的地區(qū)財力需求和財政支付能力，提高地方政府提供基本公共服務(wù)均等化所需要的財政能力。隨著我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域各項制度的不斷規(guī)范化，基本公共服務(wù)均等化的政府財政責任應(yīng)逐步走向更為規(guī)范化的地方政府主導(dǎo)、中央政府通過轉(zhuǎn)移支付促進均等化的責任分擔模式。從供給方式和供給便利性著眼，大多數(shù)基本公共服務(wù)本質(zhì)上是地方性公共產(chǎn)品，地方政府應(yīng)當承擔起供給責任，中央財政在全國范圍內(nèi)進行收入分配調(diào)節(jié)，完善轉(zhuǎn)移支付體制。
三是科學劃分基本公共服務(wù)供給體制中中央政府與地方政府的責任，要遵循實踐和理論兩項基本原則。第一，在有利于中央對地方有效調(diào)控的原則下，最大限度調(diào)動地方政府提供公共服務(wù)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，探索運用基本公共服務(wù)均等化作為社會發(fā)展宏觀調(diào)控的基本手段，發(fā)揮其在國家實現(xiàn)共同富裕目標中的宏觀調(diào)控作用。第二，依據(jù)公共需要與公共產(chǎn)品的特點，明確界定各級政府對基本公共服務(wù)的支出責任和制度安排責任，充分發(fā)揮市場主體和社會主體的作用。要堅持以社會需求為導(dǎo)向，制定并實施社會公共設(shè)施配置標準和規(guī)劃，在不斷完善基本公共服務(wù)均等化體制機制基礎(chǔ)上，布局好非基本公共服務(wù)和生活性服務(wù)，強化重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和邊遠區(qū)域的發(fā)展，擴大教育、衛(wèi)生、文化等優(yōu)質(zhì)資源的供給能力。
緊緊圍繞消除體制分隔和建設(shè)美麗中國推進基本公共服務(wù)均等化
一是通過促進基本公共服務(wù)均等化疏導(dǎo)人口流動，實現(xiàn)勞動力和人口合理布局。通過相應(yīng)的土地、住宅、勞動等政策的實施，吸引城鄉(xiāng)發(fā)展需要的人才有序流動。實現(xiàn)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障、社會救助、社會治理、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域的體制機制接軌。城市化的關(guān)鍵是為農(nóng)民進城就業(yè)創(chuàng)造更多的機會和提供更多的基本公共服務(wù)，使進入城市的人口有長期穩(wěn)定的生存發(fā)展手段。只有這樣，城鎮(zhèn)化水平才可能扎實提高，才能實現(xiàn)高質(zhì)量的城市發(fā)展。鄉(xiāng)村振興需要為鄉(xiāng)村居民和進入鄉(xiāng)村的人才提供更多、更高質(zhì)量的基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)和生活性服務(wù)。改革現(xiàn)有土地制度，通過土地承包權(quán)市場化，使農(nóng)民在放棄土地后能得到按市場價格計算的補償，為進入城市的鄉(xiāng)村居民創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。不斷完善土地經(jīng)營規(guī)?？刂普摺?chuàng)造條件使城市資本、人才進入鄉(xiāng)村地區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的雙向流動。
二是以就業(yè)為導(dǎo)向，加快職業(yè)教育發(fā)展。加強制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)技能型人才培養(yǎng)培訓，擴大高素質(zhì)勞動者和實用性人才供給。加快教育體制改革，推廣訂單式培養(yǎng)模式，推動連鎖辦學，提高職業(yè)學校的專業(yè)化水平。促進職業(yè)教育資源向優(yōu)勢學校集中，扶持高水平高等和中等職業(yè)學校健康發(fā)展。加大對鄉(xiāng)村職業(yè)學校支持力度。
三是完善公共服務(wù)社區(qū)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，滿足居民的基本公共服務(wù)需求。依托社區(qū)組織和社會服務(wù)機構(gòu)，通過支持社區(qū)中心服務(wù)設(shè)施和信息服務(wù)平臺建設(shè)，整合政府和社會各方面的投入，建立統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范，建立居民自主選擇和積極參與的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，帶動各類社區(qū)服務(wù)業(yè)尤其是非基本公共服務(wù)和生活性服務(wù)的健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)居民生活的便利性、舒適性和溫馨性，提高城鄉(xiāng)社會生活品質(zhì)。城市規(guī)劃應(yīng)該考慮外來人口的居住空間、公共設(shè)施，加速促進農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｔ谥攸c發(fā)展中心城市的同時，提高其對周邊地區(qū)的輻射能力，特別是對鄉(xiāng)村的反哺，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
推進基本公共服務(wù)均等化要分步進行
根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，到2035年我國基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。推進國家基本公共服務(wù)均等化需分步進行。
一是要在提高地方財政能力，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)體制分隔，加快欠發(fā)達地區(qū)、邊疆地區(qū)發(fā)展上下功夫，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)不受行政、空間、時間限制的人人可及。
二是實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機統(tǒng)一，不搞“單打一”政策。在經(jīng)濟進入穩(wěn)步增長階段后，城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力會回歸平穩(wěn)狀態(tài)，所以城市高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興是一體化的建設(shè)過程。城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃都要考慮住房建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)治理等問題，考慮滿足城鎮(zhèn)就業(yè)和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的需要。
三是堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，在鄉(xiāng)村振興進程中為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，在建立全國統(tǒng)一市場過程中更加關(guān)注統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場體制機制的完善，完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。深化村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展改革和調(diào)整，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，積極拓展農(nóng)村就業(yè)空間。
四是對欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、邊疆地區(qū)的公共財政支出要大于其他地區(qū)，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度。通過綜合協(xié)調(diào)和政策引導(dǎo)，平衡政府資源投入和引導(dǎo)社會資源的合理流向，促進基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療網(wǎng)點、大型群眾性文體活動中心等基礎(chǔ)性社會事業(yè)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平的提高，實現(xiàn)西部、農(nóng)村與發(fā)達地區(qū)之間的相對平衡，在空間上合理布局高質(zhì)量基本公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)備和人才。
五是要以農(nóng)村教育為重點，推動城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，全面普及九年義務(wù)教育。鞏固“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，增強財政困難縣義務(wù)教育經(jīng)費保障能力。調(diào)整城鄉(xiāng)中小學布局結(jié)構(gòu)，在適度集中教育機構(gòu)的同時，處理好學校教育與家庭教育的關(guān)系，確保實現(xiàn)青少年的身心全面發(fā)展。
六是不論是在基本公共服務(wù)項目上，還是分區(qū)域、分群體的公共服務(wù)項目上，基本公共服務(wù)體系應(yīng)當實現(xiàn)全面的、多層次的綜合銜接和全面的機會均等，并通過基本公共服務(wù)供給確保人口、資源、信息的自由流動，為實現(xiàn)共同富裕奠定基礎(chǔ)。
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