構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)資源要素配置方式、結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整。從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律看，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體邁入中高收入階段后，全要素生產(chǎn)率會(huì)逐漸成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉。當(dāng)前，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、工農(nóng)關(guān)系不完善，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)向更高層次、更高質(zhì)量、更高水平躍升形成重要挑戰(zhàn)。究其根源，在于城鄉(xiāng)要素存在結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，帶來(lái)全要素生產(chǎn)率損失，進(jìn)而成為城鄉(xiāng)差距難以根本縮小的關(guān)鍵原因之一。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)打造統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng)中第一位要統(tǒng)一的就是健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)。此前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》也提出要暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)，促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村集聚。從要素配置角度來(lái)認(rèn)識(shí)和求解城鄉(xiāng)發(fā)展平衡性問(wèn)題，觸及了城鄉(xiāng)關(guān)系的根本和底層邏輯，不僅是保供固安全、振興暢循環(huán)的本質(zhì)要義，也必將為暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)、構(gòu)建新發(fā)展格局提供基礎(chǔ)支撐。

把握城鄉(xiāng)要素循環(huán)的三個(gè)關(guān)鍵詞

城鄉(xiāng)要素循環(huán)，基本表現(xiàn)是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)發(fā)展空間的雙向自主有序流動(dòng)和平等交換，并通過(guò)要素鏈的循環(huán)暢通，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈的重構(gòu)與升級(jí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)耦合、供需適配和利益均衡分配，最終形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮格局。

“雙向”，即城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不是單向度的，或者說(shuō)不存在長(zhǎng)期單向流動(dòng)。當(dāng)然，對(duì)不同區(qū)域、不同發(fā)展階段，要素雙向流動(dòng)的內(nèi)涵會(huì)有所差別。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村要素長(zhǎng)期凈流出，即單向由鄉(xiāng)到城，導(dǎo)致城市繁榮而農(nóng)村發(fā)展相對(duì)遲緩。近年來(lái)，為了支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展，構(gòu)建了系統(tǒng)性、針對(duì)性和實(shí)效性更強(qiáng)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策支持體系，積極引導(dǎo)要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，過(guò)去要素單向流出局面已經(jīng)有了很大改善，但難言根本扭轉(zhuǎn)。這表明，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，政策調(diào)整優(yōu)化是不可或缺的，但不是必然的。一般而言，生產(chǎn)要素為實(shí)現(xiàn)其最高邊際報(bào)酬率而流動(dòng)。只有城鄉(xiāng)各自不可替代的功能能夠有效實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村價(jià)值能夠充分挖掘，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和交換才能更加充分。

“自主”，即城鄉(xiāng)要素流動(dòng)是自由的，不存在市場(chǎng)壟斷阻礙和不合理的行政限制，可以自由進(jìn)入市場(chǎng)。這要求必須首先具備比較順暢的通道或場(chǎng)域，也就是說(shuō)要素市場(chǎng)是相對(duì)健全的；同時(shí)，市場(chǎng)也是有效的，要素的供求行為都是充分競(jìng)爭(zhēng)的，要素價(jià)格主要由市場(chǎng)來(lái)決定，可以真實(shí)靈活地反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度，進(jìn)而引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

“有序”，即推進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)是有時(shí)序和一定節(jié)奏的，安全可控是基本前提。我國(guó)的基本國(guó)情農(nóng)情是“大國(guó)小農(nóng)”，不同地區(qū)具備的條件不同，不同要素的屬性和市場(chǎng)化程度也存在差異，特別是農(nóng)村土地要素，一定程度上還承載著就業(yè)和社會(huì)保障功能，這就決定了實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)必然是“有序”的，而非一蹴而就。另外，有序還體現(xiàn)為不同要素市場(chǎng)化配置改革具有整體性和協(xié)同性，從而實(shí)現(xiàn)更高的組合配置效率。

暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)的三個(gè)維度

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)，必然是政府引導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制有效結(jié)合的結(jié)果。從充分發(fā)揮市場(chǎng)在要素配置中的決定性作用看，暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)，可以從三個(gè)維度來(lái)把握。

首先，城鄉(xiāng)要素能否高效循環(huán)，關(guān)鍵要看市場(chǎng)體系的健全程度與運(yùn)行效率。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)發(fā)育存在要素滯后于商品、農(nóng)村滯后于城市的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)。具體地看，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)、土地市場(chǎng)等尚未真正形成，資本要素、技術(shù)要素、數(shù)據(jù)要素等市場(chǎng)發(fā)育則更為遲緩，產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等市場(chǎng)基礎(chǔ)制度也存在短板，市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的局面還沒(méi)有完全形成。市場(chǎng)體系不健全，整體運(yùn)行效率不高，影響了要素的流動(dòng)性和配置效率。

其次，城鄉(xiāng)要素能否高效循環(huán)，也要看產(chǎn)業(yè)成熟度和回報(bào)率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要素總是向生產(chǎn)率高、回報(bào)率高的地區(qū)、部門(mén)和企業(yè)流動(dòng)。暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)，促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村集聚，除了政府的合理引導(dǎo)外，很大程度上取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和收益率能不能得到有效提升。目前看，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，至少存在兩個(gè)比較突出的制約因素。一方面，農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)不快。我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條偏短，多功能性開(kāi)發(fā)不充分，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收益率很難明顯提高。另一方面，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不夠順暢。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是要素跨區(qū)域流動(dòng)的載體。隨著城市市場(chǎng)擁擠效應(yīng)和要素成本上漲，部分產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移是可能的，但由于縣域作為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同載體的承載能力不強(qiáng)、農(nóng)業(yè)營(yíng)商環(huán)境不優(yōu)，導(dǎo)致要素向農(nóng)村流動(dòng)集聚受到阻滯。

最后，城鄉(xiāng)要素能否高效循環(huán)，還要看消費(fèi)市場(chǎng)和生產(chǎn)主體能否良性互動(dòng)。暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重要目標(biāo)在于推動(dòng)供需在更高水平實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。目前，城鄉(xiāng)生產(chǎn)與消費(fèi)對(duì)接還不夠暢通，影響到要素跨城鄉(xiāng)、跨業(yè)態(tài)組合配置。這既表現(xiàn)為農(nóng)村產(chǎn)品和服務(wù)供給與城市居民消費(fèi)需求匹配性不強(qiáng)。城市居民對(duì)安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，以及回歸自然、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、休閑度假的需求日益增長(zhǎng)，但綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給能力不足，品質(zhì)化、精細(xì)化的休閑旅游產(chǎn)品供給也不充分；同時(shí)，還表現(xiàn)為城市產(chǎn)品和服務(wù)供給與農(nóng)村居民消費(fèi)需求匹配性不高。收入水平逐步提高后，農(nóng)村居民對(duì)工業(yè)品質(zhì)量和市場(chǎng)服務(wù)有了更高要求，但面向農(nóng)村市場(chǎng)、適合農(nóng)村居民消費(fèi)升級(jí)需要的產(chǎn)品和服務(wù)開(kāi)發(fā)不足。

促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村集聚

暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)，難點(diǎn)和關(guān)鍵在于促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村集聚，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。為此，要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)，健全要素市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，分類(lèi)推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，提高要素組合配置效率。

勞動(dòng)力要素需著力促進(jìn)城鄉(xiāng)人力資源雙向流動(dòng)。針對(duì)城市下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人才，健全人才入鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制和城鄉(xiāng)人才合作交流機(jī)制，保障其合法權(quán)益，讓下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人才“留得住、有保障、干得好”，真正歸心農(nóng)村、扎根農(nóng)村。針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，完善“人地錢(qián)掛鉤”政策，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，特別是健全“三權(quán)”市場(chǎng)化退出機(jī)制和配套政策，讓人口流動(dòng)與土地權(quán)益流轉(zhuǎn)匹配起來(lái)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，讓有意愿有能力的轉(zhuǎn)移人口真正“融入城市、安居城市”。

土地要素需著力優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)對(duì)提高土地資源配置效率至關(guān)重要，盡管其復(fù)雜性、敏感性強(qiáng)，但必須進(jìn)一步創(chuàng)新突破。要積極做好存量建設(shè)用地盤(pán)活文章，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并建立公平合理的增值收益分配制度，把分配做好、激勵(lì)搞對(duì)。適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要求，圍繞解決“用地難”問(wèn)題，加快探索適合農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)特點(diǎn)的供地方式，建立高效的產(chǎn)業(yè)用地供給制度，促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)村電商等規(guī)范健康發(fā)展。

資本要素需著力拓展鄉(xiāng)村建設(shè)資金來(lái)源渠道。圍繞增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)的可得性、便利性和有效性，進(jìn)一步完善縣域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的激勵(lì)約束機(jī)制，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，積極發(fā)展農(nóng)村數(shù)字普惠金融，提高金融服務(wù)覆蓋寬度和深度。同時(shí)，建立完善社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引目錄制度，改善鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境，更多利用市場(chǎng)化手段，引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。這一過(guò)程中，注重引導(dǎo)社會(huì)資本與村集體、農(nóng)民建立更加緊密的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，并構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

縣域經(jīng)濟(jì)連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村，是城鄉(xiāng)要素跨域流動(dòng)、跨界配置的重要載體?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，對(duì)城鄉(xiāng)資源要素配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展具有重要意義。應(yīng)將以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化與推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)銜接起來(lái)，建立分類(lèi)推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持引導(dǎo)機(jī)制，賦予縣級(jí)更多資源整合使用權(quán)，加快縣城公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等補(bǔ)短板，增強(qiáng)縣城綜合承載功能和服務(wù)能力，推進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)和資源統(tǒng)籌配置，輻射帶動(dòng)農(nóng)民就近就業(yè)增收和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)和服務(wù)城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費(fèi)。