當前，我國經(jīng)濟面臨“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期減弱”三重壓力，外部發(fā)展環(huán)境日趨復雜嚴峻，社會各界都十分關(guān)注未來如何優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局選擇，以進一步挖掘內(nèi)循環(huán)增長潛力。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確表示，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，對建設(shè)統(tǒng)一的國內(nèi)大市場、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義?！兑庖姟愤€提出，要堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，因地制宜補齊縣城短板弱項，為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。

縣城是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要空間載體

縣城是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的中堅力量，是城鎮(zhèn)化體系的重要組成部分。習近平總書記多次強調(diào)，“縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎(chǔ)”“眼睛不要只盯在大城市，中國更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)”。一方面，我國已進入城鎮(zhèn)化中后期發(fā)展階段，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有堅實基礎(chǔ)。截至2021年底，我國1472個縣的縣城常住人口高達1.6億，394個縣級市的城區(qū)常住人口高達0.9億，兩者共占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。另一方面，“城市病”制約著大城市進一步擴張，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。此外，縣城是城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟聯(lián)系的關(guān)鍵樞紐，其高質(zhì)量發(fā)展能夠有效推動城市資金、技術(shù)、人才、產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于加快農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升農(nóng)村地區(qū)收入水平，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和人民共同富裕，助力發(fā)展成果普惠共享。

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需堅持因地制宜

我國區(qū)縣數(shù)量眾多、類型豐富，所處發(fā)展階段不同，經(jīng)濟發(fā)展水平也有較大差異，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要“因地制宜”，結(jié)合縣城交通區(qū)位、人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面條件，充分發(fā)揮縣城經(jīng)濟比較優(yōu)勢。

毗鄰大城市的縣城需不斷優(yōu)化營商環(huán)境，積極承接大城市功能疏解，共同發(fā)展“都市區(qū)經(jīng)濟”“都市圈經(jīng)濟”，實現(xiàn)“1+1>2”的要素整合效應(yīng)。諸多毗鄰中心城市的縣城積極承接中心城市的功能溢出，成為中心城市的“功能區(qū)”，并在城鎮(zhèn)化空間形態(tài)上與中心城市組成了都市區(qū)、都市圈。比如上海大都市圈的浙江省嘉興市的嘉善縣，很早就創(chuàng)造了與上海的“13579”獨特現(xiàn)象：10％的嘉善人在上海學習、工作、生活，30％以上的工業(yè)品為上海產(chǎn)業(yè)配套或通過上海進入其他地區(qū)，50％的農(nóng)產(chǎn)品銷往上海，70％的游客來自上海，90％的外資、縣外內(nèi)資與上海相關(guān)。此類縣城的未來發(fā)展需協(xié)同拉長大城市長板，補齊大城市短板，著力優(yōu)化營商環(huán)境、居住環(huán)境，強化與中心城市的交通連接水平，充分利用其龐大的技術(shù)能力、開放平臺、市場資源，通過區(qū)域合作的方式加強地區(qū)間的橫向關(guān)聯(lián)。同時，進一步推動中心城市功能疏解，以規(guī)劃放權(quán)給予周邊縣城更多發(fā)展機會，通過“功能—產(chǎn)業(yè)—交通—公共服務(wù)—生態(tài)”五位一體空間發(fā)展戰(zhàn)略，推動中心城市周邊縣城融入都市區(qū)、都市圈發(fā)展。

人口收縮型縣城需謹慎制定適應(yīng)性、約束性、精明型發(fā)展規(guī)劃，重點盤活存量資源，避免增量資源盲目投入。過去一段時間，我國經(jīng)歷了人類歷史上罕見的快速城鎮(zhèn)化進程，取得了顯著成就，但也面臨一些突出問題。基于“為增長而規(guī)劃”的建設(shè)邏輯，一些縣城違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，在人口吸引力不足的情況下盲目擴張、無效投資，造成大量土地閑置和資源空間錯配，個別縣城甚至出現(xiàn)“空城”。根據(jù)第七次人口普查與第六次人口普查數(shù)據(jù)，剔除行政區(qū)劃調(diào)整的樣本后，全國1628個縣域中有1108個存在人口流失現(xiàn)象。加之全國范圍人口老齡化、人口增長緩慢，縣城人口減少造成經(jīng)濟增長動力不足的問題不容忽視。但針對這一類縣域的發(fā)展，仍需審慎對待。一方面，縣域流失的人口大多為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，即由快速城鎮(zhèn)化進程帶來的農(nóng)村人口流失現(xiàn)象，而多數(shù)縣域中心鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)人口并未發(fā)生明顯流失，因此這類縣域并不能稱為嚴格意義上的人口收縮型縣域。另一方面，縣域流失農(nóng)村人口在一定程度上提升了農(nóng)村生產(chǎn)資料的人均占有水平，有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，且這部分群體在外地的財富積累也為后續(xù)可能的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展積累了資本。縣城未來發(fā)展亟須利用大數(shù)據(jù)手段科學預(yù)測人口發(fā)展動態(tài)，實現(xiàn)資源按需投入，避免陷入土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的土地財政發(fā)展模式，通過控增量、挖存量，集約高效利用土地，實現(xiàn)空間布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)功能調(diào)整升級，并更加注重縣城空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

在國內(nèi)大循環(huán)和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)背景下，打通“區(qū)塊”“省域”“城市”和“城鄉(xiāng)”等不同區(qū)域空間尺度之間的經(jīng)濟循環(huán)，需要充分認識省際毗鄰縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要作用和未來方向。

省際毗鄰縣城的發(fā)展是當前統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重點和難點。根據(jù)統(tǒng)計，中國陸路邊界線共有66條，長度約為5.2萬公里，在這些邊界區(qū)域里分布著849個縣（縣級市），占全國縣（縣級市）數(shù)量的比重超過三分之一，總面積約占國土面積的六分之一，超過一半的國家扶貧工作重點縣分布在此。省際邊界縣域通常位于各級經(jīng)濟圈的交匯地和空白處，交通條件差，信息相對閉塞，距省會城市遠，存在地方保護主義，通常屬于“三不管”地帶。這些因素長期存在，導致省際毗鄰縣城與其他地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距越來越大，甚至超過沿海與內(nèi)地、東中西地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的差距。省際毗鄰縣域的城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅關(guān)乎區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的落實，同時也是鞏固脫貧成果，實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略要求。

省際毗鄰縣城的發(fā)展要在建立跨省合作區(qū)上尋找突破。從目前區(qū)域合作的新動向上看，長三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等區(qū)域發(fā)展重大國家戰(zhàn)略已日趨成熟，為構(gòu)建小尺度、跨區(qū)域、相對精準的省際毗鄰合作奠定了基礎(chǔ)，也為省際邊界縣城深度融入國內(nèi)循環(huán)，挖掘增長動能指明了重要方向。當前，晉陜冀黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)方興未艾。未來可借鑒長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，在省際毗鄰區(qū)域特別是東部、中部、西部兩兩交界，南方、北方相連的區(qū)域，選擇一批具有良好區(qū)位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的縣城布局一批示范區(qū)、試驗區(qū)、先行區(qū)，開展經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革試驗，在行政邊界不變的情況下通過經(jīng)濟邊界合作推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為推動跨省域一體化發(fā)展探索新路徑。

堅持高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的理念

《意見》提出，要選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點發(fā)展。據(jù)此，可按高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的“四高”理念打造一批縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展新典范。

高水平開放是推進縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心路徑。在構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，縣城高水平開放既強調(diào)對外開放，也須加強對內(nèi)開放，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局。堅持采取“兩條腿走路”的策略，依托區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展實現(xiàn)內(nèi)循環(huán)，同時通過“走出去”和“引進來”進一步擴大縣城外循環(huán)發(fā)展的廣度和深度。一方面，推動縣城不斷探索和完善“蛙跳式”、新型“飛地經(jīng)濟”、“托管式”等合作模式，構(gòu)建縣城融入國內(nèi)大循環(huán)發(fā)展的制度優(yōu)勢。另一方面，不斷打造法治化、便利化的縣城營商環(huán)境，在引進更多高質(zhì)量國內(nèi)外企業(yè)入駐的同時，鼓勵企業(yè)走出去投資，構(gòu)建縣城融入?yún)^(qū)域聯(lián)動發(fā)展的微觀機制。縣城在高水平開放中要特別注意融入所在區(qū)域發(fā)展，善于發(fā)現(xiàn)并貢獻所在縣域的長板，同時，科學甄別并補齊縣域所在區(qū)域的共同短板，在國內(nèi)大循環(huán)中力爭成為發(fā)展的節(jié)點與樞紐。

高質(zhì)量發(fā)展是推進縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要目的。高質(zhì)量發(fā)展強調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性，即經(jīng)濟增長方式從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長。在生態(tài)保護的前提下，縣城經(jīng)濟社會發(fā)展要從“有沒有”“有多少”轉(zhuǎn)向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”。一方面，加快編制縣城“產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)資源圖”“產(chǎn)業(yè)鏈斷鏈風險圖”和“合作清單”“建議清單”“揭榜清單”，力爭摸清縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展底數(shù)，厘清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展脈絡(luò)，為把握產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展方向、精準化提質(zhì)增效打好基礎(chǔ)。另一方面，加快推動縣城構(gòu)建產(chǎn)學研政協(xié)同創(chuàng)新體系，努力實現(xiàn)跨區(qū)域省屬高校、市級以上研發(fā)平臺、科研院所等在重大科研基礎(chǔ)設(shè)施、大型科研儀器、科技文獻和數(shù)據(jù)等資源上對縣城開放共享，構(gòu)建“總部在中心城市，制造在縣城；研發(fā)在中心城市，轉(zhuǎn)化在縣城”的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。

高品質(zhì)生活成為推進縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的價值取向?？h城發(fā)展要堅持以人民為中心，聚焦民眾關(guān)心的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托育等痛點，不斷完善公共服務(wù)體系，提升人民群眾的獲得感、幸福感、滿意度。將關(guān)乎百姓福祉的生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等上升到與經(jīng)濟增長同等的高度，轉(zhuǎn)變過去由產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引人才，再打造高品質(zhì)生活的發(fā)展思路，探索以完善基礎(chǔ)公共服務(wù)、優(yōu)化人居環(huán)境吸引人才再引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的縣城發(fā)展新路徑。一方面，深化縣域教育領(lǐng)域綜合改革，在縣城建設(shè)基礎(chǔ)教育示范園區(qū)，發(fā)展一批縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要的獨立學院，推進產(chǎn)教融合、校企合作。另一方面，深化醫(yī)療保障制度改革，加強縣城與所在地級市、周邊中心城市三甲醫(yī)院的線上合作，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”新模式，以完善的公共服務(wù)體系提升縣城品質(zhì)。

高效能治理是推進縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。高效能治理強調(diào)以完善的體制機制展現(xiàn)現(xiàn)代治理能力、以數(shù)字化手段顯示強大治理活力、以基層高效治理產(chǎn)生積極效應(yīng)、以跨區(qū)聯(lián)動構(gòu)建新型治理模式，縣城要創(chuàng)新性地探索形成以城鎮(zhèn)國有公共政策導向型企業(yè)為主體的社會治理新模式，推進公共服務(wù)領(lǐng)域的漸進式市場化進程，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面。一方面，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺在現(xiàn)代化治理中的關(guān)鍵作用，打造“縣城治理智慧大腦”，推行縣城運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”和政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”。另一方面，創(chuàng)新“市場+政府”治理模式，推動縣城與大型治理公司合作，布局物業(yè)管理服務(wù)走進基層，在縣城市容市貌輔助管理、保潔監(jiān)管、五小行業(yè)監(jiān)管、治安輔助管理等日常服務(wù)方面探索市場化新型社會治理模式。

（作者：楊羊、張學良，分別系上海財經(jīng)大學長三角與長江經(jīng)濟帶發(fā)展研究院助理研究員、教授）