自古以來(lái)，縣城在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理體系中就扮演著重要角色，“郡縣治，天下安，郡縣富，天下足”是自秦代推行郡縣制2000多年來(lái)流傳至今的古訓(xùn)。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型新的歷史征程中，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)有著悠久農(nóng)業(yè)文明史的大國(guó)來(lái)說(shuō)，處理好城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展始終是重中之重。作為“城尾鄉(xiāng)頭”，縣城在統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中具有天然的支撐作用和顯著優(yōu)勢(shì)。今年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義；推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。這是新時(shí)代黨和國(guó)家對(duì)縣城在我國(guó)城鎮(zhèn)體系中的地位和作用的新的定位。

新時(shí)代以縣城為重要載體，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，需著重解決兩方面問(wèn)題：一是促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和融合發(fā)展，為縣城建設(shè)和鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)支撐；二是破除長(zhǎng)期以來(lái)制約縣城和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)瓶頸，著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

一

當(dāng)前，我國(guó)大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正從房地產(chǎn)、低端制造業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向資本技術(shù)密集型的總部經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，就業(yè)創(chuàng)造能力相對(duì)下降，面向農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)機(jī)會(huì)不足，越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力尋求在縣城實(shí)現(xiàn)“城市夢(mèng)”，這是縣城發(fā)展的重大契機(jī)。把握這一發(fā)展機(jī)遇，使縣城成為新時(shí)代城鎮(zhèn)化的新引擎，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，必須尊重縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，重塑縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育發(fā)展連城帶鄉(xiāng)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一是踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)的生命線，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須嚴(yán)格落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線，促進(jìn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)深度融合，大力發(fā)展休閑觀光、生態(tài)旅游等新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)保護(hù)向“點(diǎn)綠成金”轉(zhuǎn)變。

二是立足本地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，因地制宜，分類引導(dǎo)，積極培育先進(jìn)制造、商貿(mào)流通等專業(yè)功能縣城?？梢允且灾圃鞓I(yè)為主的產(chǎn)業(yè)型城鎮(zhèn)，如蘇浙皖發(fā)展了大量專注于細(xì)分市場(chǎng)、創(chuàng)新能力強(qiáng)、市場(chǎng)占有率高、掌握關(guān)鍵核心技術(shù)、質(zhì)量效益優(yōu)的專精特新中小企業(yè)；也可以是以商業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的特色專業(yè)城鎮(zhèn)，積極發(fā)展農(nóng)村電商、“內(nèi)容短視頻+供應(yīng)鏈”等經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，如浙江義烏極具特色的縣域電子商務(wù)經(jīng)濟(jì)。

三是進(jìn)一步推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)通過(guò)開(kāi)放合作實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，積極融入新發(fā)展格局?？h域經(jīng)濟(jì)應(yīng)與大城市總部經(jīng)濟(jì)有機(jī)銜接，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈分工協(xié)作，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；通過(guò)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建“飛地經(jīng)濟(jì)”等方式，促進(jìn)東中西部資源互補(bǔ)、互利共贏，持續(xù)深化區(qū)域合作共享，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)深度融入全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

四是基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要，縣域產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)牢牢把控農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、重視農(nóng)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供支撐?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)可以成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必然衍生出對(duì)農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、倉(cāng)儲(chǔ)物流、銷(xiāo)售等一系列關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的需求，推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)造大量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。

二

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是城市人口承載力與吸引力的重要支撐。以縣城為重要載體協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須破解長(zhǎng)期制約縣城和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)瓶頸，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，進(jìn)一步縮小縣城與大城市在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等方面的差距，提高縣城的人口吸引力。基于協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的考慮，提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力，應(yīng)著力增強(qiáng)其包容性和共享性，在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、一體化。同時(shí)，盡快實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，推進(jìn)縣城保障性住房建設(shè)，加快縣域內(nèi)的進(jìn)城農(nóng)民市民化。

縣城的人口主要來(lái)自農(nóng)村，提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平及其共享性，能大大提升縣城對(duì)農(nóng)村人口的吸引力，克服縣城人口流失困境，從而有力支撐縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)鄉(xiāng)村而言，這有利于破解農(nóng)村土地細(xì)碎化難題。農(nóng)民工進(jìn)入大城市工作，由于在住房、社保、教育等方面缺乏保障，大部分進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法在城市扎根，仍然要依賴土地，一旦在城市遇到困難往往會(huì)選擇回到農(nóng)村。這種離村不離土的現(xiàn)象，使得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化問(wèn)題無(wú)法得到有效解決，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有效適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育緩慢，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不起來(lái)。破解這一難題的關(guān)鍵，是加快推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民的市民化，將現(xiàn)在不穩(wěn)定的“準(zhǔn)城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定的城鎮(zhèn)化，促使更多農(nóng)民離村也離土。提升縣城公共服務(wù)水平，是提高進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障水平，讓更多進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化的有效途徑。

三

以縣城為重要載體，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興，需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，向深化改革要紅利。首先必須破除不利于縣城建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的資源分配體制機(jī)制，為縣城發(fā)展和鄉(xiāng)村振興注入足夠資源。無(wú)論是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，還是改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、加快農(nóng)民市民化，都要解決“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。自分稅制改革后，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下移，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，特別是中西部地區(qū)的縣城難以承擔(dān)縣城建設(shè)所需要的大量投資。為此，應(yīng)加大中央和省市財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)的支持力度，切實(shí)改變過(guò)去偏重大城市的資源分配機(jī)制。一是科學(xué)劃分中央和省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府在縣城建設(shè)和鄉(xiāng)村振興中的財(cái)權(quán)和事權(quán)。二是進(jìn)一步完善干部考核機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的績(jī)效考核。三是堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作與對(duì)口支援機(jī)制，大力支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)發(fā)展，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與共同富裕。四是創(chuàng)新縣城建設(shè)的投融資體制，吸引社會(huì)資本，多方面、多渠道籌集建設(shè)資金。

在破解資源約束的同時(shí)，還必須科學(xué)施策，確保以縣城為重要載體協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)舉措落到實(shí)處，不變形不走樣。一是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府有機(jī)結(jié)合。政府的主要職責(zé)是提供服務(wù)，加強(qiáng)規(guī)劃；市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目規(guī)劃要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，尊重市場(chǎng)規(guī)律。持續(xù)優(yōu)化縣域營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力扶持中小微企業(yè)。二是綜合考慮本地實(shí)際情況，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政承受能力，不能脫離實(shí)際，好高騖遠(yuǎn)。縣城的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)可在條件允許的情況下適度超前，但要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、形成財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，有序、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。三是必須克服短期行為，用接續(xù)的中長(zhǎng)期規(guī)劃有效銜接新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（作者：李萍 田世野，分別系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、全國(guó)中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授、講師）