【摘要】中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。法治在構(gòu)建和完善生態(tài)文明中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性和保障性的作用，中國式現(xiàn)代化視域中的生態(tài)法治建設(shè)應(yīng)著重于配套綠色法治供給，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型；堅(jiān)持生態(tài)多方共治，深入推進(jìn)環(huán)境污染防治、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性；完善生態(tài)法治體系化，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和；積極參與國際法治建設(shè)與全球治理，推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)法治  綠色發(fā)展  人與自然和諧共生    

【中圖分類號(hào)】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來我國生態(tài)法治進(jìn)程

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，生態(tài)法治建設(shè)也達(dá)到了新的高度。黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”的總體布局中。同年，《中國共產(chǎn)黨章程》修訂，生態(tài)文明建設(shè)在我黨歷史上首次以一個(gè)自然段的篇幅進(jìn)行闡述。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，搭建起生態(tài)文明制度建設(shè)的總體框架。黨的十八屆五中全會(huì)將“綠色發(fā)展理念”上升為“五大發(fā)展理念”之一，標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)被提高到了前所未有的高度。

近年來，我國進(jìn)行了一系列的立法、修法工作，生態(tài)法治體系不斷完善和嚴(yán)密。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，在其立法宗旨中同樣彰顯“生態(tài)文明”，且由于“按日計(jì)罰”“公益訴訟”和查封扣押等懲罰方式被稱為“史上最嚴(yán)格”的環(huán)境保護(hù)法，成為打擊浪費(fèi)資源、環(huán)境污染的有力法律武器。2016年通過并于2018年正式實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》是黨的十八屆三中全會(huì)提出“落實(shí)稅收法定原則”要求后，全國人大常委會(huì)審議通過的第一部單行稅法，也是我國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法。2018年3月，《中華人民共和國憲法修正案（五）》將“生態(tài)文明”“和諧美麗”“新發(fā)展理念”等納入憲法序言。“生態(tài)文明”的相關(guān)內(nèi)容與《中華人民共和國憲法》總綱中有關(guān)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的既有條文共同構(gòu)成環(huán)境法治在憲法中的核心內(nèi)容，自此我國的環(huán)境法治開啟了憲法化的新征程。2018年我國集中修訂了包括《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等多部環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，并頒布了《中華人民共和國土壤污染防治法》，進(jìn)一步加大了對(duì)土壤污染違法行為的處罰力度，也意味著生態(tài)環(huán)境中大氣、水、土壤三大環(huán)境領(lǐng)域的污染防治法已全部齊備。

2020年《中華人民共和國民法典》頒布實(shí)施，首次將“綠色原則”和生態(tài)保護(hù)的相關(guān)條款進(jìn)行編撰，成為以民法為起點(diǎn)的法律體系生態(tài)化的開端。法律體系生態(tài)化，是將生態(tài)文明理念完整準(zhǔn)確全面貫徹到我國現(xiàn)有的法律體系中，在法律制定、法律實(shí)施、法律適用和法律遵守等法律實(shí)踐中予以體現(xiàn)。2020年頒布的《中華人民共和國長江保護(hù)法》引領(lǐng)了我國生態(tài)文明立法的變革，自此我國生態(tài)文明立法已從單一的環(huán)境保護(hù)部門法，發(fā)散到整體部門法體系，我國生態(tài)文明法治保障體系在立法上實(shí)現(xiàn)了巨大跨越。至今，我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境方面的法律、行政法規(guī)、司法解釋等已百余部，已經(jīng)形成了以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為核心，覆蓋污染控制、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展及生態(tài)環(huán)境責(zé)任的比較完善的環(huán)境法律體系，為進(jìn)一步完善生態(tài)法治奠定了基礎(chǔ)。地方性立法也極大地豐富了我國生態(tài)環(huán)境法律制度，為我國各地方環(huán)境生態(tài)保護(hù)提供了良好的法律保障。

在國際生態(tài)法治上，我國多次承辦聯(lián)合國締約方大會(huì)并推動(dòng)制定《鄂爾多斯宣言》（2017）、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》（2019）、《昆明宣言》（2021）等國際協(xié)定，并堅(jiān)決擁護(hù)《巴黎協(xié)定》的治理成果，于2018年同諸多國家進(jìn)一步完善了具體細(xì)則，為推動(dòng)構(gòu)建美麗地球家園、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體提供了中國主張、中國方案、中國智慧、中國力量。

在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中加強(qiáng)生態(tài)法治建設(shè)，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生

中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。黨的二十大報(bào)告指出：“我們要推進(jìn)美麗中國建設(shè)，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。”協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，既需要完善的制度安排，也需要良好的制度保障。因此，促進(jìn)人與自然和諧共生的生態(tài)法治建設(shè)應(yīng)著重于以下幾方面制度安排：

第一，配套綠色法治供給，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型實(shí)際上是如何處理好發(fā)展與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益關(guān)系的問題。國家或社會(huì)要擺脫貧困，就必須謀求發(fā)展，但同時(shí)也會(huì)付出環(huán)境代價(jià)。發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型不僅僅是環(huán)保本身的問題，也涉及到國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公共利益以及公民權(quán)利保障。發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型需要綠色法治來引導(dǎo)與保障，但是，綠色法治的供給不應(yīng)僅僅局限于環(huán)境法的范疇，還應(yīng)配套以綠色財(cái)稅法律制度、綠色消費(fèi)法律制度、綠色企業(yè)法律制度和綠色信貸法律制度等，這些領(lǐng)域依然是綠色法治供給方面的短板。

以綠色財(cái)稅法律制度建設(shè)為例，如果只依靠市場機(jī)制引導(dǎo)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型過程的環(huán)境污染負(fù)外部性問題，會(huì)導(dǎo)致低效率和不公平，因此財(cái)稅法律制度作為一種有效的調(diào)控手段以及激勵(lì)約束手段，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型所不可或缺的。近年來，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》的實(shí)施，成品油、涂料、鉛蓄電池的消費(fèi)稅改革，資源稅從價(jià)計(jì)征改革及水資源稅的開征等，都是綠色理念對(duì)我國的財(cái)稅體制改革影響的縮影，從綠色財(cái)稅法治方面突出了我國提高資源利用效率、保護(hù)環(huán)境的目的。但是，由于我國綠色財(cái)稅法治起步較晚，尚未建立起綠色財(cái)政稅收的政策體制和法律環(huán)境，財(cái)稅政策實(shí)施缺乏一套完整的政策法規(guī)體系，直接導(dǎo)致參與綠色發(fā)展的政府與企業(yè)對(duì)自身權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的不明，行動(dòng)無法得到規(guī)范性指引。此外，發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型涉及到各行各業(yè)，然而我國所出臺(tái)的絕大部分的稅收政策覆蓋面往往只集中于某個(gè)特定產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，稅收政策的門檻較高或公開程度不高，導(dǎo)致一些中小微企業(yè)難以申請(qǐng)到相關(guān)財(cái)稅政策扶持，不利于綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

此外，綠色發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型主要是從生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)環(huán)節(jié)入手的，但現(xiàn)階段我國涉及推動(dòng)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的制度供給主要體現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，例如《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)法》等。缺乏針對(duì)流動(dòng)、分配和消費(fèi)環(huán)節(jié)的制度供給。例如，目前我國現(xiàn)行的消費(fèi)稅采用列舉式稅目，征稅覆蓋面較小，對(duì)于一些污染嚴(yán)重的產(chǎn)品（例如電池、白熾燈、農(nóng)藥、不可降解的一次性物品等）征稅較少，更沒有按照污染程度設(shè)置稅額或稅率，不能體現(xiàn)稅收對(duì)保護(hù)環(huán)境、降低污染所帶來的積極影響。再如，我國目前消費(fèi)稅屬于價(jià)內(nèi)稅，消費(fèi)者無法得知其支付價(jià)款中所承擔(dān)的消費(fèi)稅額，也就無法發(fā)揮綠色稅制對(duì)消費(fèi)行為的引導(dǎo)作用。

發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型需要的不僅僅是環(huán)境法視角下的生態(tài)法治，而是涉及生態(tài)保護(hù)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面的制度安排。綠色法治供給必須綜合布局，統(tǒng)籌兼顧各部門、各方面的利益。因此，按照中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求，不僅要持續(xù)完善與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的法律制度，同時(shí)也要充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)與激勵(lì)作用，全面建立健全綠色財(cái)稅、綠色消費(fèi)、綠色企業(yè)、綠色信貸等有利于綠色發(fā)展的市場引導(dǎo)法制體系，以法治作為保障發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的持續(xù)驅(qū)動(dòng)力。

第二，堅(jiān)持生態(tài)多方共治，深入推進(jìn)環(huán)境污染防治、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。生態(tài)環(huán)境是由多重環(huán)境要素構(gòu)成的廣泛而復(fù)雜的系統(tǒng)，現(xiàn)實(shí)中許多存在生態(tài)環(huán)境問題的區(qū)域往往突破行政區(qū)域界限，形成生態(tài)環(huán)境問題區(qū)域與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域非重合的現(xiàn)象。因此，生態(tài)治理應(yīng)超越行政區(qū)域的封閉性和職權(quán)范圍的機(jī)械性，以多方協(xié)同共治的思維和方式適應(yīng)生態(tài)問題的公共性要求。近年來，我國在京津冀、汾渭平原、長三角、粵港澳大灣區(qū)等熱點(diǎn)區(qū)域?qū)Νh(huán)境協(xié)同多方共治展開了諸多探索。在制度層面，推進(jìn)多方共治最為典型的是《中華人民共和國長江保護(hù)法》的實(shí)施以及環(huán)境公益訴訟制度的不斷完善。《中華人民共和國長江保護(hù)法》制定的突出特點(diǎn)即是從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，注重協(xié)同聯(lián)動(dòng)。該法在多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了法律供給的創(chuàng)新，尤其是整合多重流域，打破了困擾多年的長江流域“條塊分割”傳統(tǒng)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“條塊結(jié)合”“條抓塊統(tǒng)”的新型管理體制。例如建立統(tǒng)一的長江流域標(biāo)準(zhǔn)體系、建立長江流域自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、劃定河湖岸線保護(hù)范圍、制定河湖岸線保護(hù)規(guī)劃與修復(fù)規(guī)范等事項(xiàng)等，基本形成了全流域水岸協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌、社會(huì)共治的綜合協(xié)調(diào)管理體系。在環(huán)境公益訴訟方面，通過司法介入的方式一定程度上緩解了個(gè)別基層政府的行政執(zhí)法行為越位或者缺位而損害公共權(quán)益的局面。檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法部門在生態(tài)環(huán)境治理中“守土盡責(zé)”，而且填補(bǔ)了公共利益保護(hù)主體的空白，環(huán)境公益訴訟已成為維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益的司法制度創(chuàng)新。

但是，實(shí)踐中的環(huán)境多元共治仍存在包括現(xiàn)行環(huán)境治理權(quán)力配置不盡科學(xué)合理、跨部門治理主體間信息共享與協(xié)同性較差、政府在環(huán)境監(jiān)管中的權(quán)威性與有效性不足、企業(yè)在環(huán)境治理中的主體性作用發(fā)揮不夠、社會(huì)力量參與的有效性和有序化程度偏低等挑戰(zhàn)。例如我國地方政府所承擔(dān)的環(huán)保事權(quán)種類繁多，中央與地方之間在環(huán)保事權(quán)配置的“頭重腳輕”與財(cái)權(quán)配置的“競爭性博弈”相互結(jié)合，使得一些地方政府在解決生態(tài)環(huán)境難點(diǎn)問題向上相互推諉或“有心無力”，直接影響到生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，針對(duì)環(huán)境污染防治與提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，要貫徹落實(shí)多方共治理念，以科學(xué)分工為準(zhǔn)則厘清多元治理主體的職責(zé)定位、以激勵(lì)相容為導(dǎo)向創(chuàng)新環(huán)境治理的多元投入機(jī)制、以靈活高效為目標(biāo)優(yōu)化環(huán)境治理的協(xié)同合作機(jī)制、以效能提升為宗旨夯實(shí)和強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管制度安排、以有序有效為原則引導(dǎo)社會(huì)組織和公眾的協(xié)同參與。

第三，完善生態(tài)法治體系化，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。“雙碳”目標(biāo)的戰(zhàn)略部署，彰顯了我國的環(huán)境與氣候治理已從被動(dòng)的國際參與邁向國內(nèi)自主制度安排，是重大的戰(zhàn)略決策。為高效推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)，2021年，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，國務(wù)院印發(fā)了《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，成為我國碳達(dá)峰碳中和行動(dòng)的政策指南與實(shí)踐路徑。當(dāng)前，國內(nèi)與碳達(dá)峰碳中和直接相關(guān)的政策法規(guī)包括《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》、《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》、《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》。2021年3月，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》公開征集意見。2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等17部門聯(lián)合印發(fā)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，統(tǒng)籌謀劃與部署了對(duì)我國當(dāng)前至2035年適應(yīng)氣候變化工作。2022年9月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《省級(jí)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案編制指南》，指導(dǎo)和規(guī)范省級(jí)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案編制工作，強(qiáng)化省級(jí)行政區(qū)域適應(yīng)氣候變化行動(dòng)力度。

我國雙碳相關(guān)法律法規(guī)主要由生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)，法律位階較低，所涉及事項(xiàng)主要針對(duì)碳排放權(quán)交易管理，并未涉及碳捕獲、碳封存等，內(nèi)容涉及事項(xiàng)范圍較小，從全國“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)角度來看，其發(fā)揮的作用較為有限。要秉持整體系統(tǒng)觀，從整體性的立法維度統(tǒng)合“雙碳”領(lǐng)域的法治化建設(shè)，為“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)順利達(dá)成提供堅(jiān)實(shí)保障。首先，要以系統(tǒng)觀念為指導(dǎo)，由全國人大常委會(huì)循序漸進(jìn)制定出臺(tái)“雙碳”專門法律。“雙碳”戰(zhàn)略是一個(gè)非常宏觀的發(fā)展目標(biāo)，既覆蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，又涉及社會(huì)生活觀念，其法治保障是一項(xiàng)全方位、系統(tǒng)性工程，不可能通過一部立法一蹴而就。因此，要循序漸進(jìn)，優(yōu)先選擇比較成熟、緊迫性強(qiáng)、可操作的專門行業(yè)領(lǐng)域著手，率先設(shè)立專門法律法規(guī)，例如參考英國《氣候變化法案》，制定分階段的碳強(qiáng)度減排指標(biāo)，將碳減排長期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合。在完善國家層面立法的同時(shí)，也可同時(shí)在地方進(jìn)行試點(diǎn)，優(yōu)先建立地方性法規(guī)，既體現(xiàn)地方特色，又為國家整體立法積累經(jīng)驗(yàn)。其次，在“雙碳”管理體制機(jī)制上，應(yīng)樹立大氣環(huán)境治理系統(tǒng)思維與整體觀念，結(jié)合生態(tài)綜合治理理念，以多學(xué)科和交叉學(xué)科的治理模式推動(dòng)解決碳排放管理問題，探索建立綜合碳排放管理系統(tǒng)。

第四，積極參與國際法治建設(shè)與全球治理，推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展。20世紀(jì)下半葉以來，環(huán)境問題在國際舞臺(tái)上與國際關(guān)系中的份量與地位越來越重要，許多重大問題的產(chǎn)生對(duì)原有的國際環(huán)境法提出了新的挑戰(zhàn)，也為國際環(huán)境法的發(fā)展提供了新的契機(jī)。首先，國際環(huán)境法立法過程的參與者越來越廣泛和平等化，發(fā)展中國家在國際環(huán)境法的立法中的影響力越來越大，非政府組織也在國際環(huán)境法領(lǐng)域扮演著相當(dāng)重要的角色，這為我國積極參與國際法治建設(shè)與全球治理提供了契機(jī)。要積極培育自己的國際組織，發(fā)揮非政府組織的靈活性、專業(yè)性、民間性、公益性等特點(diǎn)，積極代表我國參與國際合作，推動(dòng)國際條約的達(dá)成，在國際環(huán)境治理上發(fā)揮作用。其次，軟法為國際社會(huì)和現(xiàn)代國際法提供了新的立法方式和形式，“軟法不軟”已成為共識(shí)。在國際環(huán)境法這樣發(fā)展迅速、變化快，但“硬法”難以達(dá)成的情況下，軟法已經(jīng)成為對(duì)條約及其他規(guī)則解釋的重要工具和手段。要重視軟法的作用，通過軟法間接的對(duì)國際條約、國際習(xí)慣法做出影響，提升我國在國際環(huán)境法治上的話語權(quán)。再次，國際環(huán)境法中的新概念、新原則、新理念的創(chuàng)設(shè)，都會(huì)對(duì)國際環(huán)境法的發(fā)展以及全球環(huán)境治理的格局產(chǎn)生影響。例如“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的達(dá)成則會(huì)將發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家作出發(fā)展程度和能力上的區(qū)分，在此基礎(chǔ)上給予發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家不同待遇。因此，要積極推動(dòng)新理念、新思路，積極參加國際環(huán)境法活動(dòng)，為國際環(huán)境法治提供中國方案。最后，要重視國內(nèi)法治與國際法治的接軌。目前，要在公民環(huán)境權(quán)入憲以及環(huán)境法典的制定兩個(gè)維度推進(jìn)國內(nèi)法與國際法的接軌，積極秉持人類共同體的理念，切實(shí)履行自己在全球環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)。在全球環(huán)境治理問題上，要堅(jiān)持發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，積極參與國際法治建設(shè)與全球治理，推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①李曉瑜：《構(gòu)建完善的生態(tài)文明法治保障體系》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2021年第1期。

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③何勤華、蔣羽：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國生態(tài)法治之路考略》，《荊楚法學(xué)》，2022年第3期。

責(zé)編/李一丹    美編/楊玲玲

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