【摘要】城市風險的“超轄區(qū)化”特征導致我國屬地管理為主的風險防控模式可能陷入失靈困境，建立城市跨域風險協(xié)同治理是回應這一挑戰(zhàn)的必然選擇。為此，需要完善關于城市跨域風險協(xié)同治理的頂層設計，探索“綜合協(xié)調、協(xié)同共治、屬地管理”的治理體制，設立“綜合性協(xié)調機構”為主導的組織體系，理順各類機構的職能關系，構建“發(fā)生地為主、波及地為輔”的責任框架。在此基礎上，還需要構建完善的協(xié)同機制、溝通機制、評估機制、利益機制和信任機制，以促進城市跨域風險協(xié)同治理更加規(guī)范、持久地運轉。

【關鍵詞】城市  跨域風險  協(xié)同治理   

【中圖分類號】D63    【文獻標識碼】A

城市跨域風險協(xié)同治理的必要性

城市風險的本質特征為“超轄區(qū)化”。城市風險并不總是內嵌于城市行政單元，它的發(fā)生地點、影響范圍并不局限在固定區(qū)域，還可能超越特定的行政邊界，向其他城市溢出。城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有很強的傳染性，在密集的城市人流中，病原體迅速傳播會加劇風險蔓延和擴散的可能性。各類自然災害潛藏著次生性災害威脅，容易觸發(fā)更大范圍的災情，如暴雨災害，一旦上游河流決堤，很容易引起中下游城市的洪災。事故災難和社會安全事件，雖發(fā)生地點和影響范圍相對集中，但不妥善的處理同樣也可能對其他城市造成不良影響。城市發(fā)展中涌現的新興風險，特別是技術風險、網絡安全風險等，具有很強的復合性、聯動性和疊加性，更可能產生超越空間范圍的顛覆性影響。

我國城市風險防控模式具有典型的“轄區(qū)性”特征。我國采取屬地管理模式應對城市風險。例如，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。”又如，《中華人民共和國傳染病防治法》指出：“疾病預防控制機構、醫(yī)療機構和采供血機構及其執(zhí)行職務的人員發(fā)現本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時，應當遵循疫情報告屬地管理原則。”基本法和單行法都強調了突發(fā)事件的本地負責、本地化解特征。

在面對“超轄區(qū)化”的城市風險挑戰(zhàn)時，“轄區(qū)化”的屬地管理防控模式難免會陷入失靈困境。一方面，它固化地引導行政人員遵循應急管理的屬地思維，忽略了跨域風險防控中的權責配置與相互協(xié)作。當出現跨域風險和危機時，地方政府往往會在轄區(qū)利益最大化的理性驅動下“自掃門前雪”，片面強調本地的風險處置責任，忽視甚至擱置“共同責任區(qū)”風險問題，繼而可能導致跨域風險問題的防控呈現出分散化、碎片化狀態(tài)，并最終延誤風險的最佳處置時機。另一方面，地方政府的資源與能力難以適應跨域風險防控要求。地方政府基本形成了與屬地管理模式相匹配的信息收集、報送程序以及資源調集、分配機制。當風險出現后，地方政府能夠按照固定規(guī)范的流程迅速啟動應急響應。而城市跨域風險超越了單一行政區(qū)域范圍，發(fā)展演變趨勢不確定，表現形態(tài)多變復雜，更重要的是，它突破了地方政府的風險治理權限，涉及到不同應急力量的博弈與權衡，僅僅依靠某一城市的屬地管理模式顯然很難產生成效。

基于此，進行城市跨域風險協(xié)同治理極為必要?？缬?，顧名思義是跨越地域界限。由于地域具有明確的區(qū)劃邊界性，因此，跨域實際指向的是跨越不同的行政區(qū)劃；而行政區(qū)劃又有各自的法定治理權限，這意味著跨域更深層的是對單一治理權的突破。當風險的潛在致災因子、可能承災對象超出了城市的行政區(qū)劃，城市跨域風險就產生了。城市跨域風險協(xié)同治理有三種典型情境：一是潛在致災因子超出特定行政區(qū)劃范圍，涉及兩個甚至多個城市轄區(qū)，如河流水位暴漲會波及流經的中下游城市。二是潛在致災因子發(fā)生在某一城市范圍內，而可能的承災對象分布廣泛，如火山噴發(fā)后的火山灰順著風向飄至其他城市。三是潛在致災因子與可能承災對象分別分布在不同城市區(qū)劃。這三種情況都超出了單個城市的治理權限和治理能力，需要采取跨域風險協(xié)同治理模式。

城市跨域風險協(xié)同治理是城市跨域風險治理的重要類別和突破。協(xié)同治理是對原有治理范式的超越和發(fā)展，它強調在盡可能滿足利益相關者需求的同時，通過協(xié)力合作、共同行動的方式，最大可能地維護整體利益。城市跨域風險協(xié)同治理過程中，不同城市主體代表著多元利益，它們需要通過博弈協(xié)商、相互協(xié)作的方式，化解區(qū)域風險問題，實現區(qū)域利益和地方利益的最大化。因此，跨域風險的協(xié)同治理，是在一般性跨域風險治理的基礎上，對治理的目標、過程和結果的更高層次追求。根據現有跨域治理模式分類，結合跨域風險治理的現實情況，可將城市跨域風險協(xié)同治理劃分出兩種類型：上級政府主導型和平行區(qū)域自發(fā)型。第一種類型強調中央政府或者共同上級政府的權威性，他們是跨域風險協(xié)同治理的發(fā)起方，掌握著治理過程中的決策權和指揮權。第二種類型則出于城市主體的自發(fā)性，不同城市特別是毗鄰城市，出于各自城市發(fā)展的需要和維護城市安全的利益需求而主動形成的治理模式。結合實踐看，平行區(qū)域自發(fā)型的城市跨域風險協(xié)同治理運用更為廣泛?？傊?，突破地理空間整合應急力量進行合作應對的城市跨域風險協(xié)同治理模式，將越來越成為一種重要趨勢。

城市跨域風險協(xié)同治理的模式建構

城市跨域風險協(xié)同治理，核心是通過總體頂層設計建構一套行之有效的模式和體制。它囊括了中央政府對城市跨域風險協(xié)同治理的總體布局，同時還包括各城市共同體基于區(qū)域實踐構建的治理體制、組織體系以及與之相適應的職能配置和責任關系。它深刻體現了在服從中央政府關于跨域風險協(xié)同治理最高指揮、協(xié)調權的前提下，充分發(fā)揮跨域城市共同體的自主權與核心地位的模式特征。

第一，完善中央政府對城市跨域風險協(xié)同治理的頂層設計和總體布局。我國城市種類繁多，行政結構復雜。從城市規(guī)?？矗ǔ蟪鞘?、特大城市、大城市、中等城市、小城市。從行政結構看，分為直轄市、副省級城市、省會城市、地級市、縣級市等。這些城市在人口規(guī)模、經濟實力、政治話語權上存在較大差異，完全依靠自組織、自我協(xié)調的方式，可能會陷入組織無序、協(xié)調不通、效率低下的困境。因此，中央從頂層設計層面進行總體布局、設定規(guī)范就極為重要。近年來，中央政府高度重視、統(tǒng)籌布局并積極推進城市跨域協(xié)同治理，打造了一套完善的規(guī)劃體系、規(guī)則體系和組織體系，為城市群地方政府進行跨域風險協(xié)同治理提供了有效的指導、協(xié)調和監(jiān)督示范。中央政府在強調區(qū)域合作、融合互動、資源共通、服務共享等區(qū)域發(fā)展的同時，還兼顧了風險、災害、危機的安全統(tǒng)籌。

第二，探索“綜合協(xié)調、協(xié)同共治、屬地管理”的城市跨域風險協(xié)同治理體制。黨的十九屆四中全會指出“構建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制”，厘清了應急管理實踐中的政府上下級關系，為風險治理工作提供了強有力的組織制度保障。然而，現有的治理體制高度聚焦特定行政區(qū)劃內的突發(fā)事件，一定程度上忽略了跨域風險這一重要類別?；诖耍斜匾⒚嫦蚩缬蝻L險的新體制，以進一步規(guī)范城市跨域風險協(xié)同治理實踐中的權責關系，特別是不同城市領導權、指揮權的配置問題。具體地，應形成“綜合協(xié)調、協(xié)同共治、屬地管理”的跨域風險協(xié)同治理體制。綜合協(xié)調是指不同城市政府應急領導力量組成的綜合性協(xié)調機構享有跨域風險治理的協(xié)調權，履行綜合協(xié)調、信息匯總、應急值守的職能，發(fā)揮跨域風險治理的運轉樞紐作用。協(xié)同共治是指風險的發(fā)生地城市、波及地城市政府協(xié)同參與、共同治理跨域風險問題，以談判、商議的方式達成跨域風險治理的最優(yōu)行動方案。屬地管理是在堅持綜合性協(xié)調機構協(xié)調作用和跨域治理共同體協(xié)同作用的基礎上，延續(xù)片區(qū)責任制，轄區(qū)政府仍然是本區(qū)劃范圍內風險事件的第一責任人和最先響應人，負責向綜合性協(xié)調機構和其他城市傳輸信息，在配合跨域治理共同體風險處置方針的同時，負責應急處置本區(qū)域的風險事項。

第三，設立“綜合性協(xié)調機構”為主導的跨域風險協(xié)同治理組織體系。健全的組織體系是確?？缬蝻L險協(xié)同治理工作成效的關鍵力量。進行城市跨域風險協(xié)同治理組織體系的設計，既要兼顧中央政府在工作協(xié)調方面的權威性優(yōu)勢，還要尊重跨域城市政府的自主權與核心地位，并妥善適應多元風險類別的外部情境。基于此，城市跨域風險協(xié)同治理的組織體系要特別注重三項內容：一是構建中央層面的跨域風險協(xié)調辦公室，規(guī)劃全國范圍內的城市跨域風險治理工作，必要時還可以由相關部門參與到城市跨域的機構體系中。二是設立綜合性協(xié)調組織機構。毗鄰城市要主動打破行政區(qū)劃界限，由各地政府、應急管理相關部門主要領導人組建綜合性協(xié)調組織機構，將其作為跨域風險協(xié)同治理的常設機構，發(fā)揮指導、協(xié)調的核心作用，保障跨域風險治理工作的常態(tài)化、規(guī)范化運行。例如，2012年，為了應對突發(fā)性跨界水污染事故，長三角二省一市成立應急聯合委員會、預警應急指揮辦公室和應急專項工作組等機構，制定跨域治污的行動方案并負責領導和組織落實工作。三是設立具體風險導向的跨域協(xié)同治理辦公室。在綜合性協(xié)調機構內，下設自然災害、公共衛(wèi)生、事故災難、社會安全等主要類別的城市跨域風險協(xié)同治理辦公室，專門對接各自領域的日常風險管理和應急處置工作，確?？缬蝻L險協(xié)同治理的專業(yè)性。

第四，理順各類機構的城市跨域風險協(xié)同治理職能配置。城市跨域風險治理過程中，綜合協(xié)調工作普遍面臨著雙重困境。一是風險的不確定性催生了城市政府差別化的風險回應態(tài)度。風險是一種未然狀態(tài)，具有發(fā)生的不確定性。部分存在僥幸心理的城市管理者，往往會選擇采取消極、懈怠的態(tài)度回應跨域風險事項和合作治理活動，這可能會影響到城市跨域風險協(xié)同治理活動的實際進展和整體成效。二是城市主體分布在不同行政區(qū)，它們各自有著獨立的治理權和多樣的利益需求，跨域合作需要統(tǒng)籌的因素多，協(xié)調的難度也更大。為了克服雙重困境，有必要進一步明晰協(xié)同組織機構的職能，加強機構的權威性和規(guī)范性。對此，特別需要賦予綜合性協(xié)調機構以必要的實質性權力，發(fā)揮該機構的權威作用，確立該機構的跨域風險常態(tài)化預防與治理職責：負責起草跨域風險治理協(xié)議，編制風險防控預案，研究制定風險協(xié)作的重要政策、年度計劃與合作事項，并負責組織召開跨域協(xié)調會議。同時，還要明確該機構在風險識別、風險分析與評估、風險處置、風險監(jiān)控、風險溝通各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一領導、指揮、協(xié)調、調度職能。當出現重特大跨域風險，超出綜合性協(xié)調機構的應對處置范圍和能力時，中央相關機構應及時干預，對風險應對處置工作進行統(tǒng)一領導。

第五，構建“發(fā)生地為主、波及地為輔”的城市跨域風險協(xié)同治理責任框架。清晰的權力責任體系是城市跨域風險協(xié)同治理工作有序開展的重要保障。城市跨域協(xié)同風險的突出問題之一就是地方政府的權責關系不明晰，“誰主責、誰擔責”的問題有時處于模糊狀態(tài)。責任關系不明晰，即便促成了跨域協(xié)同治理活動，城市主體由于缺乏剛性約束，很容易在風險的治理參與、評估溝通、響應處置過程中產生僥幸、懈怠心理。對于愿意承擔責任積極作為的主體而言，也難免會存在定位不明、把握不清的困惑。因此，城市跨域風險協(xié)同治理應當妥善配置權責關系，構建“發(fā)生地為主、波及地為輔”的責任框架。一要建立城市跨域風險治理責任體系，建立跨域風險治理的責任清單，明晰各主體單位在跨域合作、聯合治理中的權責范圍，實現重大跨域風險治理發(fā)生地牽頭、波及地配合的組織模式。例如，《京津冀協(xié)同應對事故災難工作綱要》將建立協(xié)同應急責任體系列為五大工作內容之一，指出要“以區(qū)域應急聯動綜合預案為指導，研究確定京津冀協(xié)同應對事故工作中各級政府、相關部門和單位、應急隊伍的工作責任，聯合編制區(qū)域協(xié)同應急責任清單”。二是明確城市主體在跨域風險治理中的責任追究制度。以制定法律或者簽訂協(xié)議的方式，明確責任追究的主體、程序和方式。對信息上報不及時、不完全，甚至刻意隱瞞和虛報風險信息，以及不積極參與跨域聯合協(xié)作，響應不及時，應急處置不配合等行為，給予嚴厲的責任追究和處罰。

城市跨域風險協(xié)同治理的運行機制

城市跨域風險協(xié)同治理的總體頂層設計和模式體制，需要通過完善的運行機制設計來保障落實。當出現跨域風險時，沒有任何一個城市能夠獨善其身，也沒有哪個城市能夠擔負起單獨應對風險的防控責任和能力。為此，需要通過各種制度或非制度性約束，鼓勵各城市采取聯合行動，維持穩(wěn)定、持續(xù)和正式的合作關系。這需要重點處理好城市間三個方面的協(xié)同：一是目標協(xié)同。不同城市在經濟發(fā)展水平、主政官員治理理念上存在著差異，這決定了他們參與跨域風險協(xié)同治理的目標偏好可能會不太一致，對跨域風險治理的效果也存在著差別化的需求。相比于風險波及地城市，風險發(fā)生地往往有著更高的目標追求。而目標的不同又會帶來城市主體行為選擇的差異。因此，需要對主體目標進行調和，盡可能達成趨同狀態(tài)，兼顧各城市切實需求的同時，保證目標的可操作性。二是過程協(xié)同。風險治理一頭連接著常態(tài)，一頭連接著應急態(tài)。因此，風險治理除了要銜接好跨區(qū)域的風險排查、聯合指揮、跨域救援等全流程防控和資源供應、信息溝通等全方位保障的協(xié)同外，還要妥善處理常態(tài)與風險態(tài)轉換時的協(xié)同關系。一方面，保證日常演練、風險監(jiān)測、預防與風險識別、處置的高效銜接，確?？缬蝻L險出現后，城市政府能第一時間從常態(tài)管理轉換到風險處置狀態(tài)，迅速調配資源進行響應。另一方面，還需關注風險應對與應急處置的協(xié)同，做好跨域應急管理的準備，以在重特大跨域風險轉變?yōu)榭缬驗暮笥谐浞值膭訂T力、處置力。三是資源協(xié)同。主要是推進不同城市間應急物資、應急裝備的協(xié)同，保證跨域資源供應體系完整、規(guī)范，在應急狀態(tài)下能夠迅速調配。

具體來說，城市跨域風險協(xié)同治理的運行機制設計，包括溝通機制、評估機制、利益機制、信任機制等方面。

首先，建立有效的溝通機制。在風險識別、風險分析與評估、風險處理以及風險監(jiān)控這四個步驟中，自始至終都需要進行風險溝通。只有將風險的相關情況，包括風險來源、范圍、特性、演變趨勢等，傳達給相關的人，包括導致風險的人、面臨風險的人、需要進行風險治理的人，風險治理活動才有價值可言?？缬蝻L險波及面廣，涉及因素復雜，加上不同城市間的地理區(qū)位阻隔，信息的分布極為分散，各城市主體往往只掌握著本行政轄區(qū)范圍內的風險狀況，對整體風險情況缺乏判斷，這會很大程度上限制風險治理后續(xù)活動的開展。因此，建立高效的溝通機制，是保障城市跨域風險治理良性運行的重要前提。一方面，依托統(tǒng)一信息平臺，實現預警信息的常態(tài)化溝通。借助大數據、物聯網、云計算、5G等新興技術手段，搭建現代化跨域風險信息平臺，實時監(jiān)測、追蹤并實時共享自然災害、安全生產、事故災難、社會安全等傳統(tǒng)風險和新興技術風險領域的風險源信息，保證跨域治理共同體能夠在完整的信息鏈條下對風險的整體態(tài)勢和演變情況進行科學的研判、評估，并提醒可能涉及的毗鄰城市做好風險的預警預防和應對處置工作。另一方面，完善風險治理過程中的基礎信息共享，實現城市基礎信息的互聯互通。風險是突發(fā)事件的萌芽狀態(tài)，風險治理是應急管理活動的起點。各城市的跨域風險治理活動，除了做好一般性的風險處置活動，還要共同應對重特大跨域風險轉變?yōu)榭缬蛲话l(fā)事件甚至跨域危機后的管理活動。因此，城市之間還需要就應急基礎信息達成充分溝通，如及時共享城市人口總量與空間分布、應急物資儲備、應急隊伍規(guī)模、應急技術配備等情況，以便充分識別各城市的資源儲備情況，明晰區(qū)域整體的應急儲備短板，以更好地進行跨域風險的協(xié)同治理。

其次，構建合理的評估機制。跨域風險協(xié)同治理是一項長期工程，具有時間周期上的持續(xù)性和持久性，它不是一朝一夕就能完成的，也不是某一次風險治理活動就能終結的。因此，及時地發(fā)現問題，針對性地改進問題，為之后的城市跨域風險治理積累有益經驗就極為重要。這需要依托合理的評估機制，對治理過程中的表現、治理績效等進行評估。在評估主體上，需要綜合性協(xié)調機構、跨域城市共同體、第三方機構共同參與，形成以學術機構、專業(yè)團隊等第三方機構階段性評估為主，綜合性協(xié)調機構與跨域城市共同體定期自評為輔的評估體系。在評估內容上，一是針對風險治理活動的評估。還原風險治理情境，就應急預案、治理協(xié)議的有效程度，風險預防、評估、處置工作的及時程度，資源準備、信息交流的充分程度，風險應對效率情況等主要內容進行評估和改正，更新和完善風險治理模式與工作機制，推動城市風險治理工作更加有序地開展。二是面向各參與治理主體的評估。確定綜合性協(xié)調機構在跨域風險治理中領導、指揮、協(xié)調行為的有效性情況，掌握不同城市在風險協(xié)同治理各個環(huán)節(jié)的相互配合情況，了解各城市主體參與跨域風險防控中的成本投入、工作成效和責任履行情況。在評估結果的運用上，要實施明確的獎懲結合方式，加大有效經驗推廣力度。

再次，建立清晰的利益機制。對于參與跨域風險治理的不同城市政府主體而言，首先需要調和、平衡的就是政府利益關系。建立利益機制是保障參與主體充分享受利益，實現利益分配最優(yōu)化的重要渠道，它包括利益共享和利益補償兩個部分。其中，利益共享是跨域風險治理的前提，有效的利益共享有利于維系跨域風險治理活動的穩(wěn)定性、持續(xù)性。但現實中，不同城市政府參與跨域風險治理的收益是不均等的。當跨域風險被成功化解，它很大程度上避免了風險轉變?yōu)橥话l(fā)事件后的社會經濟損失，這一潛在收益對風險發(fā)生城市體現的尤為直接和明顯。而對于風險波及地城市而言，不僅獲利十分受限，還不可避免地存在成本投入損耗問題，這種成本與收益之間的失衡很可能會破壞城市政府參與的積極性。利益補償機制旨在化解這一問題，它通過調和參與者之間的利益沖突，保障主體間的利益關系，幫助跨域協(xié)同治理維系長遠發(fā)展。然而，具體到城市跨域風險治理領域，相關的利益協(xié)調機制和資源補償機制尚未成型。未來可嘗試結合區(qū)域間共補和第三方激勵兩種渠道，豐富專項基金、資金補償、專業(yè)人才培訓、應急平臺搭建等補償方式，鼓勵跨域城市共同體就跨域風險協(xié)同治理中的利益關系達成共識，努力實現區(qū)域共同利益的最大化。

最后，構建穩(wěn)定的信任機制。在跨域風險協(xié)同治理過程中，各城市主體擁有平等且獨立的治理權，缺乏來自治理體系和整體性治理理念對跨域協(xié)同的制度硬約束。基于此，尋求一種有效的、促進合作的軟約束顯得極為重要。信任機制是軟約束體系的重要內容。信任的本質是承諾被兌現的程度，高水平的信任不僅能促進合作的生成，同時還能保持合作的靈活性與持續(xù)性，并降低合作成本。維系主體間的相互信任是達成城市區(qū)域內外安全合作的必要基礎。為此，一方面，要積極打造跨域城市共同體自身的政府信譽，結成地區(qū)性信任聯盟。大多數的城市政府在跨域風險協(xié)同治理中都面臨著信息不對稱和契約不完備難題，這增加了它們資源投入的風險以及跨域合作的監(jiān)督成本。通過鼓勵政府主動守信，并在跨域合作中結成信任聯盟的方式，塑造城市良好的信譽形象，營造跨域間的互信文化。另一方面，要構建與信任機制相匹配的監(jiān)督機制，縱向上強化綜合性協(xié)調機構對跨域城市共同體守信情況的監(jiān)督，橫向上實現各城市主體相互之間的聯合監(jiān)督。在此基礎上，增加城市政府違約失信的成本和代價，以幫助增強城市跨域風險治理共同體的守信意識和信念，促進信任關系的建立和維系。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）應急管理教研部（中歐應急管理學院）教授、博導；中共中央黨校（國家行政學院）應急管理教研部（中歐應急管理學院）博士研究生張欣對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重大項目“統(tǒng)籌發(fā)展和安全理念下建設‘更高水平的平安中國’測評的理論、方法與指標體系研究”（項目編號：21ZDA112）階段性成果】

【參考文獻】

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責編/于洪清    美編/楊玲玲

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