【摘要】新基建是以智慧經(jīng)濟(jì)新發(fā)展理念為基礎(chǔ)，吸收新科技成果為支撐，構(gòu)成城市經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。新基建實(shí)現(xiàn)了城市之間的互聯(lián)互通，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展帶來更多的合作可能，也為城市發(fā)展拓展了更大空間。當(dāng)前，城市群高質(zhì)量發(fā)展中新基建面臨技術(shù)難度大、應(yīng)用場景不足、建設(shè)管理模式亟待轉(zhuǎn)型等問題。因此，要加強(qiáng)因地制宜推動(dòng)新基建的集約共建，推動(dòng)城市群新基建的科學(xué)布局，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，支持新基建商業(yè)模式和應(yīng)用場景探索，積極探索新基建投融資模式，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全建設(shè)，提升城市治理能力的重要載體。
【關(guān)鍵詞】新型基礎(chǔ)設(shè)施 城市群 高質(zhì)量發(fā)展
【中圖分類號(hào)】F283 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.22.008
【作者簡介】方虹，北京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)閲H經(jīng)濟(jì)理論與政策、能源經(jīng)濟(jì)與管理。主要著作有《國際貿(mào)易中雙邊貿(mào)易成本的測度研究——基于改進(jìn)的引力模型》、《新能源汽車推廣政策對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的影響研究——基于PSM-DID方法》（論文）、《馬克·梅利茨對異質(zhì)性企業(yè)貿(mào)易理論的貢獻(xiàn)》（論文）等。
從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。高質(zhì)量發(fā)展離不開高質(zhì)量的空間載體，城市群是城市發(fā)展到一定階段的重要組織形式。作為人口和經(jīng)濟(jì)要素集聚的重要承載地，城市群已成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)效率整體提升和高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源。人類發(fā)展史表明，每一輪城市變革必然會(huì)孕育新的基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)的變革，并推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施改造升級(jí)。在第四次工業(yè)革命快速興起的今天，5G、特高壓、高鐵、新能源、大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新基建正在成為新一輪科技革命和城市產(chǎn)業(yè)變革的關(guān)鍵技術(shù)與物質(zhì)保障。新型基礎(chǔ)設(shè)施作為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基石，是新形勢下穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手，是城市群高質(zhì)量發(fā)展的重要決定性因素。
新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)涵與特征
新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)涵。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，簡稱新基建，是相對于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（鐵路、公路、軌道交通等）而言的。2018年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出新基建的概念，隨后中央出臺(tái)多項(xiàng)政策，發(fā)揮新基建帶動(dòng)城市發(fā)展的作用，地方也相繼出臺(tái)相關(guān)措施。新基建概念提出的時(shí)間雖并不長，卻有著新的技術(shù)內(nèi)涵和新的要求。對此，在過去的一段時(shí)間里，學(xué)界和相關(guān)領(lǐng)域提出了多種認(rèn)識(shí)和解讀。
一是新基建的七領(lǐng)域說是指5G基站建設(shè)、特高壓、新能源、城際高鐵和城市軌道交通、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等。二是新技術(shù)賦能說是指新基建以適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革為導(dǎo)向和驅(qū)動(dòng)，新基建是拉動(dòng)投資增長、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤的新動(dòng)能。以數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素為牽引，以數(shù)字要素、數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主線，通過新基建深度植入和應(yīng)用可賦能千行百業(yè)，催生大量的產(chǎn)業(yè)新型業(yè)態(tài)和創(chuàng)新應(yīng)用場景，發(fā)揮數(shù)字要素對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的放大、疊加和倍增作用。三是2020年國家發(fā)改委明確新基建的內(nèi)涵，“以新發(fā)展理念為前提、以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)、以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展的需要，打造產(chǎn)業(yè)的升級(jí)、融合、創(chuàng)新的基礎(chǔ)設(shè)施體系”。[1]新基建的主要框架體系是由信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施三方面內(nèi)容構(gòu)成。
綜合上述對新基建的解讀，筆者認(rèn)為，新基建是以新一代城市技術(shù)驅(qū)動(dòng)的，以信息網(wǎng)絡(luò)、融合、創(chuàng)新為基礎(chǔ)，以數(shù)智化為根基，瞄準(zhǔn)高質(zhì)量發(fā)展需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施和運(yùn)行管理的全過程。這里有三個(gè)層面的內(nèi)容，首先，新基建是由新一代城市技術(shù)驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施，包括人工智能、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈，以及生物信息技術(shù)、可持續(xù)發(fā)展技術(shù)，強(qiáng)調(diào)以信息網(wǎng)絡(luò)、協(xié)同、創(chuàng)新為基礎(chǔ)與面向高質(zhì)量發(fā)展需要；其次，數(shù)智化是新基建的關(guān)鍵，因?yàn)樾禄夹g(shù)的迭代，本質(zhì)是數(shù)字化技術(shù)開發(fā)、數(shù)字價(jià)值提煉、應(yīng)用賦能，這一過程也就是數(shù)字智慧化與智慧數(shù)字化的合成過程；最后，新基建不僅有建造過程，還包括建成之后的運(yùn)行、管理、維護(hù)的全流程。
新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特征。不同于傳統(tǒng)基建，新基建不僅具有傳統(tǒng)基建所共有的先行性、基礎(chǔ)性、準(zhǔn)公共物品性等特征，同時(shí)還具有技術(shù)含量高、快速迭代、泛在支撐、應(yīng)用賦能強(qiáng)、折舊速度快、融合創(chuàng)新、智能引領(lǐng)等特點(diǎn)（見表1）。
由于新基建具有獨(dú)特的發(fā)展規(guī)律，其特征表現(xiàn)為：首先，高水準(zhǔn)的技術(shù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新。新基建是新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革交匯融合、交叉創(chuàng)新的產(chǎn)物，帶有鮮明的技術(shù)性、創(chuàng)新性。由于新基建的技術(shù)快速迭代、技術(shù)形態(tài)不斷演進(jìn)，存續(xù)周期短。受摩爾定律驅(qū)動(dòng)，技術(shù)性能增長快，關(guān)鍵設(shè)備的技術(shù)代際短，更新淘汰速度很快。新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，開始取代原有技術(shù)的位置，對原有技術(shù)及技術(shù)體系開始重新建構(gòu)并形成了挑戰(zhàn)。例如，以人工智能為代表的新一代數(shù)字技術(shù)大規(guī)模擴(kuò)散，其影響的范圍將超越人們的預(yù)期。麥肯錫預(yù)言，到2030年機(jī)器人將取代全球8億人工作崗位。因此，以5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)作為支撐的新基建，隨著技術(shù)的不斷創(chuàng)新，新基建的發(fā)展也將呈現(xiàn)高水準(zhǔn)技術(shù)的整體需求越來越大和迭代升級(jí)速度越來越快的趨勢。
其次，產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)的外部性與發(fā)揮效能的機(jī)制更加復(fù)雜。一般傳統(tǒng)基建都具有“投資帶動(dòng)效應(yīng)”、大條線布局的特征，一個(gè)投資項(xiàng)目的規(guī)?？蛇_(dá)數(shù)百億元，能夠快速帶動(dòng)與整合上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)GDP增速提升。整體來說，新基建是全社會(huì)數(shù)字化改造升級(jí)的過程，必須推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈齊心協(xié)力建立良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。新基建的投資帶動(dòng)弱、創(chuàng)新鏈條長，其作用是精細(xì)化創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在“創(chuàng)新賦能效應(yīng)”上，投資項(xiàng)目主要屬于技術(shù)密集型和知識(shí)密集型行業(yè)，帶動(dòng)的投資效應(yīng)、就業(yè)作用有限。在城市體系中新基建真正發(fā)揮創(chuàng)新賦能作用，取決于產(chǎn)業(yè)上下游的深度融合創(chuàng)新，創(chuàng)新要素的高效配置以及創(chuàng)新應(yīng)用場景的成熟，以及基建設(shè)施供給與業(yè)務(wù)創(chuàng)新同步發(fā)力。例如，新基建技術(shù)創(chuàng)新將加快與傳統(tǒng)交通、能源基建深度融合，補(bǔ)齊智慧交通、智慧能源等領(lǐng)域短板，深度驅(qū)動(dòng)智能與數(shù)字交通和能源產(chǎn)業(yè)化高質(zhì)量發(fā)展，為城市群發(fā)展提供智能賦能。
最后，應(yīng)用驅(qū)動(dòng)的協(xié)同性與需求彈性擴(kuò)展能力強(qiáng)。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施具有建設(shè)周期較長、設(shè)施不可分割性較強(qiáng)的特點(diǎn)，這決定了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施必須整體規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)。而新基建的可分解性較強(qiáng)，是線上與線下、網(wǎng)絡(luò)化（互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)）、數(shù)字化、智能化、智慧化協(xié)同融合的產(chǎn)物，通過應(yīng)用新一代信息技術(shù)，支撐傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)。例如，隨著5G基建的發(fā)展，大規(guī)模商業(yè)用途成熟，需求彈性進(jìn)一步放大，不僅可優(yōu)先在小范圍的熱點(diǎn)需求區(qū)域建設(shè)，也可根據(jù)數(shù)據(jù)中心的需要分階段投入運(yùn)營，有很多的方案能滿足需求。與5G相似的其他新基建項(xiàng)目，同樣具備較強(qiáng)的需求彈性擴(kuò)展能力，有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變得更具彈性和競爭力。因此，新基建具備應(yīng)用驅(qū)動(dòng)的融合性，快速滿足業(yè)務(wù)需求的彈性擴(kuò)展能力，可更加精準(zhǔn)靈活、隨需應(yīng)變地開展建設(shè)。
新基建技術(shù)與城市技術(shù)的協(xié)同演化機(jī)理。眾所周知，工業(yè)革命按不同時(shí)間劃分，經(jīng)歷了工業(yè)1.0蒸汽機(jī)時(shí)代、2.0電氣化時(shí)代、3.0信息化時(shí)代、4.0智能化時(shí)代。我們正處于進(jìn)入第四次工業(yè)革命時(shí)期，在新材料、基因工程、人工智能、量子科學(xué)、核聚變等領(lǐng)域最有可能引領(lǐng)技術(shù)變革，其中指向速度的交通、指向動(dòng)力的能源與指向合成的通信是現(xiàn)代科技進(jìn)步的基石，新基建就對應(yīng)著通信、交通、能源。5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)帶動(dòng)了信息通訊技術(shù)變革，通信成為數(shù)字化革命根基；高鐵和軌道交通、新能源汽車帶動(dòng)了交通方式變革；特高壓、充電樁與智能電網(wǎng)帶動(dòng)了新的能源系統(tǒng)變革。新基建也遵循工業(yè)革命的技術(shù)演進(jìn)規(guī)律：新技術(shù)出現(xiàn)并受到大力追逐—原有技術(shù)會(huì)被放棄或替代—新技術(shù)應(yīng)用落地—技術(shù)不斷迭代演化、螺旋上升。
技術(shù)革新是推動(dòng)城市空間發(fā)展的重要條件，深刻影響著城市空間的利用方式、運(yùn)行模式與人們生活方式。隨著科技的不斷進(jìn)步，城市技術(shù)也在不斷嵌入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，改變社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面，城市技術(shù)以漸進(jìn)—躍遷的方式發(fā)展。城市技術(shù)在嵌入—演進(jìn)中不斷迭代，其核心動(dòng)力源于人的需求。人類對美好生活的向往與追求為技術(shù)創(chuàng)新提供了需求，呈現(xiàn)新技術(shù)對舊技術(shù)的持續(xù)廣泛的替代過程。實(shí)際上這一過程包含兩個(gè)環(huán)節(jié)，即新技術(shù)的發(fā)明和應(yīng)用的過程。技術(shù)的應(yīng)用改變了人類的生活方式、城市空間形態(tài)。隨著技術(shù)發(fā)展的不斷迭代，城市空間的變化也為基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)帶來了更新迭代。在每一輪技術(shù)浪潮的沖擊下，新基建的新技術(shù)和新型的城市空間形態(tài)相伴而生、不斷涌現(xiàn)。
在全面提升城市品質(zhì)的背景下，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市等要求被提出。盡管當(dāng)前人、技術(shù)與城市空間三者之間的關(guān)系變得越來越復(fù)雜，但人是新技術(shù)創(chuàng)新與城市技術(shù)更替迭代的根本出發(fā)點(diǎn)，隨著城市建設(shè)的升級(jí)，其中涉及的智能基礎(chǔ)設(shè)施，不僅由建設(shè)者來決定，還需要人們的反饋，如此才能真正打造出高品質(zhì)的城市生活。“城市大腦”的出現(xiàn)，是在新基建建設(shè)中伴隨著互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)的城市人工智能中樞（云計(jì)算）構(gòu)建過程，逐步形成的城市的感覺神經(jīng)（物聯(lián)網(wǎng)）、運(yùn)動(dòng)神經(jīng)（工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)）、神經(jīng)末梢發(fā)育（邊緣計(jì)算）、智慧城市（大數(shù)據(jù)與人工智能）、城市神經(jīng)纖維（5G、光纖、衛(wèi)星等通訊技術(shù)），城市大腦的關(guān)鍵要素分別是連接人與物的類腦神經(jīng)元系統(tǒng)，以及能夠解決城市各種問題、各種需求的云反射弧。以人為核心進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和提升城市品質(zhì)，并將需求和關(guān)切映射到城市空間的利用方式和運(yùn)營模式等方面。因此，不斷迭代升級(jí)的新基建技術(shù)是保障人類的更高需求和城市高質(zhì)量發(fā)展得以實(shí)現(xiàn)的必要條件（見圖1）。
新基建助推城市群高質(zhì)量發(fā)展
中國城市群正處于快速成長階段。城市群成為中國經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手，城市群發(fā)展帶動(dòng)新基建投資空間。新基建是以智慧經(jīng)濟(jì)新發(fā)展理念為基礎(chǔ)，吸收新科技成果為支撐，構(gòu)成城市經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了城市之間的互聯(lián)互通，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展帶來更多的合作可能，也為城市發(fā)展拓展了更大空間。新基建的力量正在匯聚，城市群格局也迎來深刻變革，跨區(qū)域新基建設(shè)施價(jià)值逐步顯現(xiàn)，產(chǎn)生了許多新基建助推城市群高質(zhì)量發(fā)展的典型案例。
新基建是先進(jìn)物質(zhì)基礎(chǔ)。從城市發(fā)展的視角來看，1988年中國第一條高速公路滬嘉高速公路通車、1994年三峽大壩開工、2000年西氣東輸工程開工、2001年西電東送開工、2002年南水北調(diào)工程開工、2008年中國第一條高鐵京津城際鐵路開通、2011年世界首條商業(yè)運(yùn)營特高壓交流輸電工程投入使用、2017年“四縱四橫”客運(yùn)專線全部建成，這些重大基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)了城市科學(xué)合理布局和空間高效利用。2020年新基建在中國各地加速發(fā)展，梳理當(dāng)下的京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江中游城市群、成渝雙城等城市群，新基建技術(shù)已成為這些城市群高質(zhì)量運(yùn)行先進(jìn)物質(zhì)基礎(chǔ)。特別是以智能制造、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、遠(yuǎn)程辦公、網(wǎng)上購物、無人配送等為代表的數(shù)字經(jīng)濟(jì)形態(tài)，保證了國內(nèi)消費(fèi)市場高效循環(huán)。這些新基建工程成為城市群運(yùn)行的必要與先進(jìn)物質(zhì)基礎(chǔ)，成為我國城市群的增長極，將成為我國城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎。
新基建是城市群高質(zhì)量發(fā)展的支撐和重要驅(qū)動(dòng)力。新基建工程是面向數(shù)字物理空間開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為例，2020年，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過6000億元，預(yù)計(jì)到2023年底將超過萬億元，預(yù)計(jì)到2025年，我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破3萬億元（見圖2）。
當(dāng)今社會(huì)，數(shù)據(jù)已成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心要素，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的血液，算法和算力是加工數(shù)據(jù)的生產(chǎn)工具。黨的十八大以來，我國部署實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國等發(fā)展戰(zhàn)略。目前，我國的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模全球領(lǐng)先，已建成全球規(guī)模最大的光纖網(wǎng)絡(luò)和4G網(wǎng)絡(luò)，截至2021年底，光纜線路總長度達(dá)5481萬公里；4G基站占比由2014年的24.2%提升到59.2%；5G基站比重達(dá)14.3%，數(shù)量占全球60%以上，已覆蓋全國所有地級(jí)市城區(qū)。[2]此外，以交通、水利、能源、市政等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型為代表的融合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)加速發(fā)展，使城市的感知能力和思考水平實(shí)現(xiàn)了飛躍。眾所周知，數(shù)據(jù)具有“采、傳、存、算、易、用”等環(huán)節(jié)，新基建可將數(shù)據(jù)的各個(gè)環(huán)節(jié)形成完整產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)設(shè)施。新基建已在如物聯(lián)網(wǎng)的“采”、東數(shù)西算的“傳”、分布式數(shù)據(jù)中心的“存”等方面開展了如火如荼的建設(shè)，還在算法庫的“算”、數(shù)據(jù)交易所的“易”、行業(yè)數(shù)據(jù)平臺(tái)的“用”等方面進(jìn)行了大量嘗試。新基建在面向這六個(gè)環(huán)節(jié)建立起新型應(yīng)用場景，激活數(shù)據(jù)要素潛能，加速數(shù)據(jù)要素的資產(chǎn)化、資本化。
新基建提升城市群一體化水平。近年來，我國“八縱八橫”高速鐵路主通道、“71118”國家高速公路網(wǎng)主線、世界級(jí)機(jī)場群加速發(fā)展，綜合交通網(wǎng)絡(luò)總里程突破600萬公里。高速鐵路、公路對20萬以上人口城市的覆蓋率超過95%。實(shí)現(xiàn)1000公里以內(nèi)城市間從5小時(shí)通達(dá)到2～3小時(shí)通達(dá)，“一張網(wǎng)”打通出行“最后一公里”。京津冀、上海大都市圈、珠江三角洲、南京都市圈、武漢都市圈均是“軌道上的城市群”的典型案例。隨著新一輪科技革命，新基建憑借其通用技術(shù)特征，已成為推動(dòng)城市群交通一體化發(fā)展的重要力量。各城市加快構(gòu)建與推進(jìn)多層級(jí)軌道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加大對區(qū)域性交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的投入力度，推進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展、銜接互補(bǔ)，暢通城市群內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)，提升城市群內(nèi)部之間的通達(dá)水平，筑牢城市群一體化發(fā)展支撐。從《中國城市群一體化報(bào)告》可知，我國12個(gè)大型城市群的一體化水平都得到了提高，ACEP指數(shù)[3]平均增長了70%左右。
城市群一體化已成為高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。新基建的公共產(chǎn)品屬性，具有跨區(qū)域空間溢出效應(yīng)，不僅包括交通、通訊、能源、水利、安全等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，也包括新一代通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施，對城市群發(fā)展具有重要影響，需要跨行政區(qū)、跨部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。新基建能夠降低城市群內(nèi)部與外部的交易成本，提升效率，促進(jìn)城市之間的交流合作，擴(kuò)大市場規(guī)模和促進(jìn)專業(yè)分工，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)而有利于縮小城市邊界，特別是促進(jìn)城市群、中心城市與周邊同城化發(fā)展，使生產(chǎn)要素自由流動(dòng)成為城市群發(fā)展的核心要義，提高整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)一體化水平。
新基建推進(jìn)智慧城市的可持續(xù)發(fā)展。智慧城市是在生態(tài)文明建設(shè)背景下推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。智慧可持續(xù)是新一輪技術(shù)革命的突出特征，是引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的重要抓手。新基建可以推動(dòng)城市智能升級(jí)從而引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)國際機(jī)器人聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年我國工業(yè)機(jī)器人市場快速增長，安裝量達(dá)24.33萬臺(tái)，同比增長44%，創(chuàng)歷史新高。在長三角、珠三角城市群，通過新基建培育壯大人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、網(wǎng)絡(luò)安全等新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)智能制造和綠色制造工程，制造業(yè)出現(xiàn)高端化、智能化、綠色化趨勢。關(guān)于智慧城市群的建設(shè)，國家及地方均有政策鼓勵(lì)，涌現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)智慧城市群，陜西關(guān)中智慧城市群，珠三角智慧城市群、長三角和京津冀智慧城市群等，其物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)性領(lǐng)域的快速發(fā)展，移動(dòng)通信技術(shù)的部署提速，推進(jìn)城市智慧化轉(zhuǎn)型發(fā)展。城市群是新基建最廣闊的應(yīng)用場景，通過新基建更好地利用智能技術(shù)支撐相應(yīng)的空間規(guī)劃目標(biāo)和空間治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是智慧城市群構(gòu)建的重要手段。通過新基建向高速泛在、天地一體加速演進(jìn)，加快集成互聯(lián)、安全高效，增強(qiáng)數(shù)據(jù)感知、傳輸、存儲(chǔ)和運(yùn)算能力，可以助力智慧城市建設(shè)。
新基建加速城市群產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與結(jié)構(gòu)重塑。當(dāng)前，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝、內(nèi)蒙古、貴州、甘肅、寧夏等地新基建提速，啟動(dòng)建設(shè)國家算力樞紐節(jié)點(diǎn)，規(guī)劃了10個(gè)國家數(shù)據(jù)中心集群，賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。城市群以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各城市之間要素的自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同與功能互補(bǔ)為目標(biāo)，城市群高質(zhì)量發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的支撐，提高資源要素配置效率。新基建為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)集群提供強(qiáng)勁動(dòng)力，新基建能夠推動(dòng)各地資源要素結(jié)構(gòu)的升級(jí)和空間集聚，助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)與結(jié)構(gòu)重塑，推動(dòng)城市群產(chǎn)業(yè)向智能化、高端化邁進(jìn)，進(jìn)而增強(qiáng)城市的綜合競爭力和承載力。研究證明，長三角和珠三角城市群內(nèi)工業(yè)與服務(wù)業(yè)的共聚與區(qū)位熵水平不斷提高，產(chǎn)業(yè)集聚不僅是投入產(chǎn)出的垂直關(guān)聯(lián)作用，還存在知識(shí)與技術(shù)的溢出效應(yīng)。顯然，新基建以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)，高效建立起各資源要素之間的廣泛聯(lián)系，高效配置資源，加快城市新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化進(jìn)程，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，打造城市發(fā)展新生態(tài)，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展，加速城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與產(chǎn)業(yè)重塑，成為新一輪城市群高質(zhì)量競爭的發(fā)力點(diǎn)。
城市群高質(zhì)量發(fā)展中新基建面臨的問題與挑戰(zhàn)
目前，新基建已經(jīng)成為城市群高度關(guān)注的投資熱點(diǎn)，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城、長江中游城市群已經(jīng)出臺(tái)新基建行動(dòng)方案，相關(guān)企業(yè)已經(jīng)開始了新基建的建設(shè)布局。然而，由于對新基建的發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)把握不足，出現(xiàn)了一些潛在的發(fā)展問題與挑戰(zhàn)。
技術(shù)難度大，水平與質(zhì)量仍需進(jìn)一步提高。由于新基建發(fā)展的本地化屬性，地方政府成為規(guī)劃的主體和投資建設(shè)的重要參與者，都希望通過新基建加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，重慶市從2020年到2022年圍繞新基建，提出了按照“成熟一批、開工一批、儲(chǔ)備一批”原則，重點(diǎn)推進(jìn)7大板塊、21個(gè)專項(xiàng)、375個(gè)項(xiàng)目，總投資3983億元；河北、山東、廣東的新基建項(xiàng)目數(shù)量占比較高，分別達(dá)到了43.5%、35.0%及34.1%。[4]
相較于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，新基建具有技術(shù)密集性強(qiáng)、技術(shù)含量高、難度大等特點(diǎn)，在新基建的芯片、傳感器、服務(wù)器、操作系統(tǒng)等領(lǐng)域，還存在較大的短板和不足。新基建具有技術(shù)更新快的特點(diǎn)，在建設(shè)初期需要考慮技術(shù)擴(kuò)容升級(jí)空間。新基建具有“硬件﹢軟件”的特點(diǎn)，在一些傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型升級(jí)的過程中，由于技術(shù)含量高帶來了較高的技術(shù)壁壘，在新基建相關(guān)項(xiàng)目規(guī)劃上盲目沖動(dòng)，偏離實(shí)際發(fā)展的需求，還可能擠壓其他領(lǐng)域投資，造成投資水平與質(zhì)量低，最終使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于投入。與此同時(shí)，普通用戶不懂新技術(shù)及其成果，還需要專業(yè)技術(shù)人才指導(dǎo)用戶使用。
重建設(shè)輕運(yùn)營，協(xié)同發(fā)展機(jī)制尚未建立。城市群頂層設(shè)計(jì)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚未形成科學(xué)與系統(tǒng)的方法，缺少統(tǒng)一規(guī)劃。城市群長效運(yùn)營機(jī)制建設(shè)滯后、數(shù)據(jù)融通共享和協(xié)同聯(lián)動(dòng)不足，重建設(shè)輕運(yùn)營現(xiàn)象比較突出。當(dāng)前，新基建的布局尚未適應(yīng)城市群發(fā)展，明顯滯后于城市群協(xié)調(diào)發(fā)展需求。例如，城市數(shù)據(jù)中心布局存在結(jié)構(gòu)性失衡的問題，北上廣等一線城市人口及互聯(lián)網(wǎng)用戶密度高，云計(jì)算、科技創(chuàng)新類企業(yè)和政企用戶數(shù)量大，對數(shù)據(jù)中心的業(yè)務(wù)需求旺盛，數(shù)據(jù)中心大量集聚。部分二、三線城市和中西部地區(qū)因?yàn)閿?shù)據(jù)中心大幅擴(kuò)張出現(xiàn)供過于求，設(shè)備機(jī)房閑置的情況是常態(tài)。在城市群快速發(fā)展的背景下，數(shù)據(jù)中心新建和擴(kuò)容步伐會(huì)加快，可能會(huì)繼續(xù)拉大差距，造成更多數(shù)據(jù)中心資源浪費(fèi)。在城市群內(nèi)部重大基礎(chǔ)設(shè)施缺乏一體化布局，鄰避效應(yīng)突出，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、集約化利用、規(guī)劃建設(shè)一體化機(jī)制尚未建立。
應(yīng)用場景不足，建設(shè)管理模式亟待轉(zhuǎn)型。目前，新基建項(xiàng)目應(yīng)用場景仍然不多，項(xiàng)目盈利模式和投資回報(bào)周期不確定。新基建的應(yīng)用場景與高技術(shù)緊密相關(guān)。5G網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用場景較少，與5G適配的物聯(lián)網(wǎng)、AR、VR、全息投影、人工智能、無人駕駛等相關(guān)應(yīng)用仍然較少，導(dǎo)致5G網(wǎng)絡(luò)的需求尚未被充分釋放。為防止建設(shè)后缺少應(yīng)用市場，新基建應(yīng)根據(jù)市場需求來進(jìn)行建設(shè)。發(fā)揮新基建的效用、持續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行應(yīng)用場景的落地，拓寬應(yīng)用場景，需要技術(shù)的突破和商業(yè)模式。如何將不同城市、不同領(lǐng)域的新基建由一個(gè)個(gè)“點(diǎn)”聯(lián)接成一個(gè)成體系的“網(wǎng)絡(luò)”，需要高屋建瓴，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，充分考慮到各類新型基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施相互作用影響的機(jī)制、不同城市的地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的多重優(yōu)化，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供重要?jiǎng)恿?。由于缺乏跨區(qū)域、跨部門多規(guī)合一機(jī)制，行政壁壘造成新基建規(guī)劃建設(shè)管理各環(huán)節(jié)難以統(tǒng)籌，對其帶來的空間效應(yīng)缺乏有效引導(dǎo)，政策法規(guī)體系、智能化治理手段等滯后于實(shí)際需求。
對策建議
新基建的“新”就是建設(shè)的“難點(diǎn)”，在城市群新基建項(xiàng)目中要重視規(guī)劃、技術(shù)、應(yīng)用場景、資金、安全、協(xié)同治理等問題，不斷探索完善新基建中的各項(xiàng)措施，實(shí)現(xiàn)其對城市群經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的放大、疊加、倍增效果。
加強(qiáng)因地制宜推動(dòng)新基建的集約共建。新基建對城市群高質(zhì)量發(fā)展具有關(guān)鍵性支撐作用，是提升城市晉級(jí)和城市品質(zhì)的優(yōu)選項(xiàng)，在規(guī)劃投資以及參與建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，加強(qiáng)新基建重點(diǎn)領(lǐng)域的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，要針對重點(diǎn)領(lǐng)域編制專項(xiàng)規(guī)劃。新基建不是一窩蜂，而應(yīng)該以整體優(yōu)化、協(xié)同融合為導(dǎo)向，有重點(diǎn)、有先后的規(guī)劃建設(shè)。各城市、各行業(yè)應(yīng)該針對各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域，做到精準(zhǔn)施策，對實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤評估和動(dòng)態(tài)調(diào)整。根據(jù)自身實(shí)際情況，因地制宜，尋找新基建的重點(diǎn)突破口。同時(shí)，新基建是建立在新技術(shù)基礎(chǔ)上的，長期規(guī)劃要與短期建設(shè)相結(jié)合。需要作好的工作包括：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌集約開展新基建建設(shè)；突出需求牽引，適度超前建設(shè)；注重挖掘特色，打造因地制宜新基建工程；加強(qiáng)新基建的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，讓市場主體參與規(guī)劃編制，提高規(guī)劃的落地性；強(qiáng)化長效運(yùn)營，發(fā)揮新基建的數(shù)據(jù)賦能作用。
推動(dòng)城市群新基建科學(xué)布局，加強(qiáng)項(xiàng)目管理。城市新基建經(jīng)歷了從有到優(yōu)的過程，但在城市推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的過程中新基建是一場沒有石頭可摸的“過河”之旅，一些城市探尋以“補(bǔ)短板、樹優(yōu)勢、適度超前”為導(dǎo)向，嘗試走出這種混沌的狀態(tài)。只有助推行業(yè)形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和共識(shí)，才能加快推動(dòng)新基建布局。新基建發(fā)展主要體現(xiàn)在從條塊到系統(tǒng)、從政府到市場、從傳統(tǒng)到新型、從單一環(huán)節(jié)向全生命周期過渡。為此，要建立新基建項(xiàng)目庫和監(jiān)管平臺(tái)。設(shè)定門檻與標(biāo)準(zhǔn)，確保優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目入庫，圍繞項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)形成管理合力，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)提升管理效能，實(shí)施全生命周期的高質(zhì)量項(xiàng)目管理。
構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，支持新基建商業(yè)模式和應(yīng)用場景探索。統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新基建建設(shè)，打造現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。一要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，優(yōu)化布局，切實(shí)加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測預(yù)警能力，準(zhǔn)備有效的應(yīng)對預(yù)案及可行的操作措施。二要以綠色發(fā)展理念為遵循，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、樹立問題導(dǎo)向，明確權(quán)責(zé)劃分，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。首先，政府和企業(yè)需要加強(qiáng)宣傳推廣，使公眾對新基建及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場前景有更加全面的認(rèn)識(shí)和了解。其次，企業(yè)開發(fā)符合新基建特點(diǎn)的商業(yè)模式，帶動(dòng)新基建相關(guān)技術(shù)在更大范圍內(nèi)應(yīng)用落地，把創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用到產(chǎn)品中，不僅滿足企業(yè)用戶的實(shí)際需求，還要滿足社會(huì)公眾生活需求，提高社會(huì)公眾對新基建項(xiàng)目的關(guān)注度。最后，在項(xiàng)目中優(yōu)先應(yīng)用新基建的關(guān)鍵技術(shù)，加速實(shí)施項(xiàng)目落地并對社會(huì)產(chǎn)生積極的示范作用。
積極探索新基建投融資模式。新基建項(xiàng)目面臨較大的資本投入壓力，單純依靠企業(yè)自有資金，無法滿足發(fā)展的要求。與此同時(shí)，政府投資的引導(dǎo)和杠桿作用不明顯，社會(huì)資本進(jìn)入渠道有限。目前新基建項(xiàng)目融資方式單一，直接融資主體少，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式應(yīng)用不足，融資模式尚不健全，民間投資活力不足，整體融資能力受限。眾所周知，新基建會(huì)不斷催生一系列新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，應(yīng)用場景豐富，對城市群的帶動(dòng)潛力巨大。由此，需要建立多元化的投融資模式，充分調(diào)動(dòng)金融資本和挖掘社會(huì)資本參與，支持發(fā)行數(shù)字基建專項(xiàng)債券；鼓勵(lì)企業(yè)合作共建；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和強(qiáng)化服務(wù)，創(chuàng)新抵押質(zhì)押擔(dān)保方式；充分利用資本市場，鼓勵(lì)和支持地方產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，投資新基建的數(shù)字產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目；鼓勵(lì)城市數(shù)據(jù)中心充分利用國家新基建領(lǐng)域的不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)政策，創(chuàng)新投融資機(jī)制，有效盤活存量資產(chǎn)和增量資產(chǎn)。
加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全建設(shè)，提升城市治理能力的重要載體。新基建布局需要以網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全為前提。網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全的建設(shè)至關(guān)重要。加強(qiáng)科學(xué)研判，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)新基建過程中的新問題，特別是網(wǎng)絡(luò)安全的復(fù)雜性和多樣性；正確處理網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)與業(yè)態(tài)發(fā)展之間的關(guān)系，大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)，打造網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)生態(tài)，重視數(shù)據(jù)共享和安全保護(hù)，健全數(shù)據(jù)治理相關(guān)規(guī)則與規(guī)范。建立新基建應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)安全管理制度和運(yùn)行規(guī)范，建立健全安全風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評估機(jī)制，明確新基建環(huán)境下數(shù)據(jù)安全合規(guī)的要求，確保數(shù)據(jù)有序流通和安全。
加強(qiáng)新基建網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全建設(shè)，不僅有利于改善城市治理體系，而且能深度賦能城市社會(huì)治理能力與治理方式，提高行政治理能力，優(yōu)化城市群的智慧治理。提升城市群治理能力的重要載體，形成有效的城市群協(xié)調(diào)機(jī)制。其具體措施是：推進(jìn)城市群新基建體系化建設(shè)，增強(qiáng)城市安全韌性能力；推動(dòng)新基建的共建共享，促進(jìn)形成跨區(qū)域、跨行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；完善城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系，推動(dòng)城市綠色低碳發(fā)展；加快城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城市智慧化轉(zhuǎn)型發(fā)展。
（本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“推動(dòng)我國裝備、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)走出去相關(guān)戰(zhàn)略研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：17JZD023）
注釋
[1]《國家發(fā)展改革委舉行4月份新聞發(fā)布會(huì)介紹宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況并回應(yīng)熱點(diǎn)問題》，2020年4月20日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/202004/t20200420_1226031.html。
[2]《跨越式發(fā)展！我國建成全球規(guī)模最大光纖網(wǎng)絡(luò)和4G、5G網(wǎng)絡(luò)》，2022年9月22日，https://news.hbtv.com.cn/p/2280337.html。
[3]在城市一體化ACEP模型中，A是反映經(jīng)濟(jì)區(qū)域的聚集度，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)所占的份額和區(qū)域密度的乘積，C是區(qū)域連接性，E是區(qū)域經(jīng)濟(jì)均等化水平，P是反映區(qū)域的政策和制度協(xié)同。而在《中國城市群一體化報(bào)告》中，利用 ACEP 指數(shù)，發(fā)現(xiàn)我國 12 個(gè)城市群地區(qū)的一體化水平在考察期間均有顯著的提升，這反映出城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。ACEP指數(shù)的分值是0～1，為了使數(shù)字顯見，我們將整個(gè)指數(shù)乘以100，這樣每個(gè)區(qū)域的一體化水平可以用0～100之間的分值表示，分值越高，表明一體化水平越高。
[4]《重慶計(jì)劃到2022年累計(jì)投入 近4000億元布局“新基建”》，2020年6月28日，http://www.chuangze.cn/xinxi/1780.html。
New Infrastructure Boosts High-Quality Development of China's Urban Agglomerations
Fang Hong
Abstract: New infrastructure is a basic network based on the new development concept of smart economy and supported by the absorption of new scientific and technological achievements, which constitutes the new dynamics of urban economy. The new infrastructure enables the interconnection between cities, brings more cooperation possibilities for the collaborative development of industries, and expands the space for urban development. Currently, the new infrastructure in the high-quality development of urban agglomerations faces problems such as technical difficulties, insufficient application scenarios and urgent need to transform their construction and management patterns. Therefore, it is necessary to promote the intensive and common construction of new infrastructure based on local conditions, facilitate the scientific layout of new infrastructure in urban agglomerations, build a modern infrastructure system, support the exploration of new infrastructure business models and application scenarios, actively explore new infrastructure investment and financing models, strengthen network and data security, and enhance urban governance capacity.
Keywords: new infrastructure, urban agglomerations, high-quality development
責(zé) 編／肖晗題
