近日,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),是我國(guó)數(shù)據(jù)要素化邁出的關(guān)鍵、堅(jiān)實(shí)一步,具有重大的里程碑意義。
發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),核心就是在萬物數(shù)字化、數(shù)據(jù)化的基礎(chǔ)上,充分挖掘釋放蘊(yùn)藏在數(shù)據(jù)中的價(jià)值。數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用能力已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家、地區(qū)或組織綜合競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵指標(biāo)。數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮依賴于多源(元)數(shù)據(jù)的融合碰撞和數(shù)據(jù)的共享流通,數(shù)據(jù)只有動(dòng)起來、用起來才能產(chǎn)生價(jià)值、發(fā)揮作用。而數(shù)據(jù)在其全生命周期的每個(gè)環(huán)節(jié)上又涉及眾多利益相關(guān)者,只有充分發(fā)揮各環(huán)節(jié)利益相關(guān)者的積極性、全面保障各環(huán)節(jié)利益相關(guān)者的權(quán)益,方能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化,形成健康的數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)。
當(dāng)前,數(shù)據(jù)要素化是一個(gè)國(guó)際性難題,尚處探索階段。一方面,數(shù)據(jù)相比傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素,具有獨(dú)有的特征,如獲得的非競(jìng)爭(zhēng)性、使用的非排他性(或非獨(dú)占性)、價(jià)值的非耗竭性、源頭的非稀缺性等。由于這些特殊性質(zhì),數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素在涉及產(chǎn)權(quán)、流通、共享、定價(jià)、使用、獲益、安全和隱私保護(hù)等方面,不僅存在制度障礙,還缺少有效技術(shù)支撐。
另一方面,數(shù)據(jù)要素化是將數(shù)據(jù)確立為重要生產(chǎn)要素,并通過各類手段讓其參與社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過程,又可分為遞進(jìn)的三個(gè)層次:一是資源化,即認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)的資源屬性,這是數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的前提。當(dāng)前,數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性資源已得到廣泛共識(shí);二是資產(chǎn)化,即在法律上確立數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性,這是要素價(jià)值得以保障的根本。作為資產(chǎn),必然涉及產(chǎn)權(quán),然而,數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)及其確權(quán)正是當(dāng)前爭(zhēng)議較大的議題,傳統(tǒng)要素產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體性、產(chǎn)權(quán)可分離性和流動(dòng)獨(dú)立性,對(duì)數(shù)據(jù)要素而言并不完全適用,由于參與主體多,權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜,在現(xiàn)有法律體系框架下難以有效解決數(shù)據(jù)的確權(quán)問題;三是資本化,即實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的資本屬性,這是要素價(jià)值得以釋放并創(chuàng)造新價(jià)值的途徑。當(dāng)前,數(shù)據(jù)的流通共享障礙重重,數(shù)據(jù)的定價(jià)和收益分配無章可循,數(shù)據(jù)平臺(tái)的虹吸效應(yīng)、壟斷行為帶來稅收侵蝕、收益失序等問題,有礙于數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)的形成。顯然,數(shù)據(jù)要素化不能因循既有制度體系,既需要理論創(chuàng)新,也需要實(shí)踐探索。
在我國(guó),實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,建設(shè)數(shù)字中國(guó),發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為國(guó)家戰(zhàn)略選擇。黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》首次將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素,國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出強(qiáng)化高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素供給、加快數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化流通、創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用機(jī)制等重點(diǎn)任務(wù)舉措,《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》指出要“打造統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng),加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng),建立健全數(shù)據(jù)安全、權(quán)利保護(hù)、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認(rèn)證等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。
近日印發(fā)的《意見》更是系統(tǒng)地、有針對(duì)性地為我國(guó)今后一段時(shí)期內(nèi)數(shù)據(jù)要素化明晰了制度指引,指明了前進(jìn)方向,對(duì)于充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值、加快培育壯大數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)無疑具有更加重大的指導(dǎo)意義。
《意見》從數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度構(gòu)建視角,以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理四個(gè)方面為重點(diǎn),給出了及時(shí)的、關(guān)鍵的指導(dǎo)意見?!兑庖姟诽岢觯⒈U蠙?quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度,涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置制度,公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人信息數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)機(jī)制,以及數(shù)據(jù)要素各參與方的合法權(quán)益保護(hù)機(jī)制等;建立合規(guī)高效、場(chǎng)內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度,涉及數(shù)據(jù)的全流程合規(guī)和監(jiān)管規(guī)則體系,規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所,數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài),數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序的跨境流動(dòng)機(jī)制等;建立體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度,包括由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制和政府對(duì)數(shù)據(jù)要素收益分配的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用;建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度,涉及政府的數(shù)據(jù)治理機(jī)制,企業(yè)的數(shù)據(jù)治理責(zé)任,以及社會(huì)力量多方參與的協(xié)同治理等?!兑庖姟窂亩鄠€(gè)層次、多個(gè)維度給出了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的路徑機(jī)制,綜合統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)據(jù)安全保障、制度優(yōu)勢(shì)下的頂層規(guī)劃和市場(chǎng)機(jī)制的配置調(diào)節(jié)、頂層框架基本規(guī)范和足夠的創(chuàng)新探索空間等,為推動(dòng)數(shù)據(jù)要素高效有序流通與公平競(jìng)爭(zhēng),建設(shè)統(tǒng)一有序開放的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng),構(gòu)建安全發(fā)展共生繁榮的數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)打下了良好基礎(chǔ)。
《意見》具有三個(gè)重要特色:
凸顯了發(fā)展導(dǎo)向。《意見》以“做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)”為基調(diào),以“堅(jiān)持共享共用、釋放價(jià)值紅利”“強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)供給、促進(jìn)合規(guī)流通”“深化開放合作、實(shí)現(xiàn)互利共贏”為原則,明確了促進(jìn)發(fā)展的鮮明主導(dǎo)向。如,探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度,淡化了數(shù)據(jù)的“所有權(quán)”,更多強(qiáng)調(diào)“持有權(quán)、加工使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”等,這對(duì)在當(dāng)前缺乏共識(shí)情況下,擱置爭(zhēng)議,構(gòu)建有效高效的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制,明晰在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方的合法權(quán)利,最大化數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放,提供了可行途徑和方案。在流通交易方面,強(qiáng)調(diào)“在使用中流通、場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外相結(jié)合”“有序發(fā)展跨境流通和交易”,探索“公共數(shù)據(jù)有償使用政府指導(dǎo)定價(jià)”和“企業(yè)、個(gè)人數(shù)據(jù)市場(chǎng)自主定價(jià)”結(jié)合的價(jià)格機(jī)制。在收益分配方面,明確要“擴(kuò)大數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置范圍和按價(jià)值貢獻(xiàn)參與分配渠道,完善數(shù)據(jù)要素收益的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制”,有利于在保障基本權(quán)益前提下,鼓勵(lì)發(fā)揮各參與方積極性,并盡可能最大化各參與方收益。
有利于可操作性?!兑庖姟冯m然定位于宏觀指導(dǎo),但是在不少方面已具備實(shí)際可操作性。如,數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置框架和不同類別數(shù)據(jù)的分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度,個(gè)人授權(quán)前提下的數(shù)據(jù)采集、持有、托管和使用,數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所的構(gòu)建規(guī)范等。
留足了創(chuàng)新空間。《意見》給出了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的頂層框架設(shè)計(jì),同時(shí),對(duì)一些當(dāng)前未決問題也留下了進(jìn)一步創(chuàng)新探索的空間,如“探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表新模式”“探索建立數(shù)據(jù)跨境分類分級(jí)管理機(jī)制與合作新途徑”等。此外,《意見》也明確要“積極鼓勵(lì)試驗(yàn)探索”“堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索結(jié)合”,鼓勵(lì)支持先行先試,引導(dǎo)推動(dòng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用創(chuàng)新,并建立創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制。
總體看,《意見》的出臺(tái),為我國(guó)促進(jìn)數(shù)據(jù)要素化的相關(guān)制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ),發(fā)出了動(dòng)員令。后續(xù)需要各部門、地方政府、行業(yè)聯(lián)盟、企事業(yè)機(jī)構(gòu)等在《意見》給出的指導(dǎo)和框架下,加大實(shí)踐、創(chuàng)新和探索,為制度的建立健全添磚加瓦、貢獻(xiàn)智慧、經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥两逃?xùn)。數(shù)據(jù)制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,尚在起步探索期,仍有較長(zhǎng)的路要走。制度體系構(gòu)建需要做好頂層設(shè)計(jì),更需要留足創(chuàng)新探索空間。