摘 要:黨的十八大以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)取得重要進(jìn)展，應(yīng)急管理效能顯著提升。在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系上，將安全作為發(fā)展的前提置于優(yōu)先位置，凸顯了“安全優(yōu)先”的價(jià)值目標(biāo)。在組織體系上，強(qiáng)化了各級(jí)黨委對(duì)應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急管理“一體多元”的組織體系得到完善。在運(yùn)行機(jī)制上，應(yīng)急管理既改進(jìn)了計(jì)劃性，也提升了適應(yīng)性。在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，人民的安全感成為評(píng)價(jià)應(yīng)急管理效能的最終標(biāo)準(zhǔn)，人民獲得感、幸福感、安全感不斷提升。
關(guān)鍵詞:應(yīng)急管理體系 風(fēng)險(xiǎn)防控 安全優(yōu)先 人民至上
【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)取得新進(jìn)展，經(jīng)受住了來(lái)自各方面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)考驗(yàn)，應(yīng)急管理效能顯著提升。黨的二十大在應(yīng)急管理方面提出完善國(guó)家應(yīng)急管理體系、建立大安全大應(yīng)急框架、加強(qiáng)國(guó)家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)等要求。系統(tǒng)梳理黨的十八大以來(lái)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于更好地完善國(guó)家應(yīng)急管理體系、提升應(yīng)急管理能力，具有重要理論與實(shí)踐意義。參照筆者團(tuán)隊(duì)提出的中國(guó)應(yīng)急管理效能的因果機(jī)制模型[1]，課題組從價(jià)值目標(biāo)、組織體系、運(yùn)行機(jī)制、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)維度對(duì)新時(shí)代十年我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。
凸顯了“安全優(yōu)先”的價(jià)值目標(biāo)
黨的十八大之后，黨和國(guó)家對(duì)安全作為價(jià)值目標(biāo)的理解，由改革開(kāi)放之后重視社會(huì)安全、2003年“非典”之后重視公共安全，進(jìn)一步擴(kuò)展至重視國(guó)家安全。在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)安全發(fā)展，將安全作為發(fā)展的前提，置于優(yōu)先位置。
在事故災(zāi)難預(yù)防中，強(qiáng)調(diào)將安全生產(chǎn)作為發(fā)展的紅線(xiàn)。2013年，吉林德惠“6·3”大火事故發(fā)生后，習(xí)近平總書(shū)記提出：“要始終把人民生命安全放在首位，以對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，完善制度、強(qiáng)化責(zé)任、加強(qiáng)管理、嚴(yán)格監(jiān)管，把安全生產(chǎn)責(zé)任制落到實(shí)處，切實(shí)防范重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。”[2]同年11月，習(xí)近平總書(shū)記在聽(tīng)取青島黃島輸油管線(xiàn)泄漏爆燃事故情況匯報(bào)時(shí)指出：“我們必須牢固樹(shù)立這樣一個(gè)觀念，就是不能要帶血的生產(chǎn)總值，發(fā)展要以人為本、以民為本。”[3]他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，這個(gè)觀念一定要非常明確、非常強(qiáng)烈、非常堅(jiān)定。2015年5月29日，第十八屆中央政治局舉行第二十三次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記提出“要切實(shí)抓好安全生產(chǎn)，堅(jiān)持以人為本、生命至上”的要求。2015年10月20日，習(xí)近平總書(shū)記在中央城市工作會(huì)議上指出：“我們的城市管理還有不少漏洞。必須切實(shí)加強(qiáng)。如果連安全工作都做不好，何談讓人民群眾生活得更美好？！”[4]2016年12月18日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》發(fā)布，這是新中國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的安全生產(chǎn)工作綱領(lǐng)性文件，明確提出“堅(jiān)守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)這條不可逾越的紅線(xiàn)”。
在自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中，堅(jiān)持將人民生命安全放在第一位。黨的十九大報(bào)告提出：“樹(shù)立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。”黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加強(qiáng)國(guó)家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)。”2022年9月5日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)四川甘孜州瀘定縣6.8級(jí)地震作出重要指示：“要把搶救生命作為首要任務(wù)，全力救援受災(zāi)群眾，最大限度減少人員傷亡。”
在公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中，倡導(dǎo)生命至上。面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，我們堅(jiān)持人民至上、生命至上，最大限度保護(hù)了人民生命安全和身體健康。2020年9月8日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上對(duì)抗疫精神進(jìn)行了總結(jié)：“生命至上、舉國(guó)同心、舍生忘死、尊重科學(xué)、命運(yùn)與共”，其中居首的便是“生命至上”。
在社會(huì)安全事件預(yù)防和應(yīng)對(duì)中，持續(xù)重視維護(hù)社會(huì)安定。2014年4月25日，習(xí)近平總書(shū)記在主持第十八屆中央政治局第十四次學(xué)習(xí)時(shí)指出：“改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨始終高度重視正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，始終把維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)安定作為黨和國(guó)家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。我們保持了我國(guó)社會(huì)大局穩(wěn)定，為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)營(yíng)造了良好環(huán)境。……我們必須保持清醒頭腦、強(qiáng)化底線(xiàn)思維，有效防范、管理、處理國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，有力應(yīng)對(duì)、處置、化解社會(huì)安定挑戰(zhàn)。”[5]
2014年，習(xí)近平總書(shū)記提出“總體國(guó)家安全觀”，強(qiáng)調(diào)以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路。黨的十九屆五中全會(huì)提出統(tǒng)籌發(fā)展和安全，把安全發(fā)展貫穿國(guó)家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》辟出專(zhuān)章部署統(tǒng)籌發(fā)展和安全。黨的二十大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”。這些戰(zhàn)略思想的提出和戰(zhàn)略規(guī)劃的制定為在應(yīng)急管理工作中確立“安全優(yōu)先”的價(jià)值目標(biāo)提供了更寬廣、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的支撐。
近年來(lái)，無(wú)論是鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害，還是全國(guó)多地的極端高溫天氣，都是全球氣候變化的縮影，而全球氣候變化則是全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一個(gè)局部。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)以“安全優(yōu)先”的價(jià)值目標(biāo)為邏輯起點(diǎn)，持續(xù)推動(dòng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，是對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)變化的積極適應(yīng)，不僅明確了中國(guó)政府重視應(yīng)急管理工作的價(jià)值訴求，也為全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理提供了重要參照。
強(qiáng)化了“一體多元”的組織體系
黨的十八大之后，各級(jí)黨委顯著強(qiáng)化了對(duì)應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急管理體系的一體化水平得到顯著提升。
在事故災(zāi)難預(yù)防中，強(qiáng)化各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)部門(mén)監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任更為有效地落實(shí)。2013年11月24日，針對(duì)青島黃島輸油管線(xiàn)泄漏爆燃事故，習(xí)近平總書(shū)記指出：“要抓緊建立健全黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，建立健全最嚴(yán)格的安全生產(chǎn)制度。安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，一個(gè)重要的原因就是失之于軟、硬度不夠。安全生產(chǎn)工作，不僅政府要抓，黨委也要抓。黨委要管大事，發(fā)展是大事，安全生產(chǎn)也是大事。安全生產(chǎn)事關(guān)人民利益，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定，黨政一把手必須親力親為、親自動(dòng)手抓。”[6]2015年8月15日，針對(duì)天津港瑞海公司危化品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故及一些地方接二連三發(fā)生的重大安全事故，習(xí)近平總書(shū)記提出：“要堅(jiān)決落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，切實(shí)做到黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)。”[7]2016年12月18日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》發(fā)布，對(duì)健全落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制進(jìn)行規(guī)定，第一條便是明確地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。2021年9月1日生效的新《安全生產(chǎn)法》明確“安全生產(chǎn)工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。
在公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)上，黨對(duì)新冠肺炎疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步彰顯了黨委在應(yīng)急管理體系中的關(guān)鍵作用。“黨中央統(tǒng)攬全局、果斷決策，以非常之舉應(yīng)對(duì)非常之事。黨中央堅(jiān)持把人民生命安全和身體健康放在第一位，第一時(shí)間實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央政治局常委會(huì)、中央政治局召開(kāi)21次會(huì)議研究決策，領(lǐng)導(dǎo)組織黨政軍民學(xué)、東西南北中大會(huì)戰(zhàn)……成立中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，派出中央指導(dǎo)組，建立國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。”[8]
與此同時(shí)，在自然災(zāi)害救災(zāi)中，參與主體多元性也得到一定程度的提升。自2013年雅安地震起，社會(huì)組織有序參與應(yīng)急管理的機(jī)制逐步建立。2015年，民政部發(fā)布《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各級(jí)地方政府積極協(xié)調(diào)財(cái)政等有關(guān)部門(mén)將社會(huì)力量參與救災(zāi)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，明確購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容和準(zhǔn)則，支持社會(huì)力量參與救災(zāi)工作。2019年3月27日，應(yīng)急管理部推出的社會(huì)力量參與搶險(xiǎn)救災(zāi)網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)正式上線(xiàn)運(yùn)行，可實(shí)現(xiàn)社會(huì)應(yīng)急力量網(wǎng)上登記備案和審核、災(zāi)情信息發(fā)布、救援申請(qǐng)、搶險(xiǎn)救援管理等功能。
要應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的沖擊，需要整合多元主體的資源和力量，但同時(shí)也會(huì)增加指揮協(xié)調(diào)的難度。如何同時(shí)實(shí)現(xiàn)參與主體的多元性和指揮協(xié)調(diào)的有機(jī)統(tǒng)籌？這是全世界各國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨的共同難題。在我國(guó)，政府掌握資源較多，在應(yīng)急管理中發(fā)揮不可替代的主導(dǎo)作用，必然選擇優(yōu)先實(shí)現(xiàn)指揮協(xié)調(diào)的一體化，次而提升參與主體的多元性。黨的十八大以來(lái)，黨的理論創(chuàng)新引領(lǐng)應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化，強(qiáng)化“一體多元”組織體系，從整體上提升了應(yīng)急管理的效能，為全球其他國(guó)家破解應(yīng)急管理參與主體多元性和指揮協(xié)調(diào)一體化之間的張力提供了“中國(guó)方案”的參照。
健全了“計(jì)劃適應(yīng)”的運(yùn)行機(jī)制
黨的十八大之后，應(yīng)急管理既改進(jìn)了計(jì)劃性，也提升了適應(yīng)性。計(jì)劃性的改進(jìn)主要體現(xiàn)為事故預(yù)防、災(zāi)害減緩和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建設(shè)和發(fā)展，適應(yīng)性的提升主要體現(xiàn)為應(yīng)急響應(yīng)、快速恢復(fù)和事故調(diào)查機(jī)制的建設(shè)和發(fā)展。
計(jì)劃性的改進(jìn)
2018年，應(yīng)急管理部正式掛牌成立，統(tǒng)籌自然災(zāi)害與事故災(zāi)難管理。相比于此前的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局，應(yīng)急管理部作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，在協(xié)調(diào)推進(jìn)事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防上具有更高的行政權(quán)威，具備更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力。2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》，在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建，加強(qiáng)城市安全源頭治理。2019年江蘇響水天嘉宜化工有限公司特別重大爆炸事故發(fā)生之后，江蘇進(jìn)行了為期一年的專(zhuān)項(xiàng)整改，探索了黨委和政府由承擔(dān)“兜底”責(zé)任轉(zhuǎn)向重視“牽引”履責(zé)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。[9]自2020年4月開(kāi)始，國(guó)務(wù)院安委會(huì)部署開(kāi)展全國(guó)安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治三年行動(dòng)，重點(diǎn)涵蓋2個(gè)專(zhuān)題和9個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，深入推進(jìn)生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制建設(shè)。2021年9月新《安全生產(chǎn)法》生效，管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全的“三管三必須”原則得以法定化，行業(yè)部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任得到強(qiáng)化。
2016年7月28日，習(xí)近平總書(shū)記在河北唐山市考察時(shí)提出“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。[10]2016年12月19日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》發(fā)布，推動(dòng)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”落實(shí)。2018年10月10日，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系，提高全社會(huì)自然災(zāi)害防治能力，為保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家安全提供有力保障”。2020年6月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于開(kāi)展第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查的通知，以摸清自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，查明重點(diǎn)地區(qū)抗災(zāi)能力，客觀認(rèn)識(shí)全國(guó)和各地區(qū)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)水平。
在更高的層面上，黨的十九大提出三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中居首的便是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。在總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下，推動(dòng)從維護(hù)國(guó)家安全到主動(dòng)塑造國(guó)家安全的轉(zhuǎn)變。2019年1月21日，在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線(xiàn)思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)題培訓(xùn)班上，習(xí)近平總書(shū)記要求各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部“提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線(xiàn)思維能力”，“建立健全風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任機(jī)制”，切實(shí)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。
為統(tǒng)籌推進(jìn)事故預(yù)防和災(zāi)害減緩機(jī)制建設(shè)，2019年11月29日，第十九屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)提出，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化，切實(shí)把問(wèn)題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。
應(yīng)急管理部成立之后，消防隊(duì)伍劃歸應(yīng)急管理部，作為國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，圍繞“全災(zāi)種、大應(yīng)急”目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，新組建水域、山岳、地震等專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍3500余支，顯著提升了應(yīng)急救援能力。
在社會(huì)安全領(lǐng)域，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得到發(fā)展。在2013年至2017年的5年間，各地對(duì)約37.63萬(wàn)起重大決策事項(xiàng)進(jìn)行了“穩(wěn)評(píng)”，有效地預(yù)防了各類(lèi)社會(huì)安全事件的發(fā)生；其中，因評(píng)估結(jié)果為高風(fēng)險(xiǎn)而停止決策的有2807起，占比為0.75%；因評(píng)估結(jié)果為中風(fēng)險(xiǎn)而暫緩決策、待消除風(fēng)險(xiǎn)后予以決策實(shí)施的9674起，占比為2.57%。[11]與此同時(shí)，社會(huì)矛盾多元化解機(jī)制得到進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。2022年，《信訪(fǎng)工作條例》發(fā)布，替代《國(guó)務(wù)院信訪(fǎng)條例》，強(qiáng)化“案結(jié)事了”，推動(dòng)信訪(fǎng)矛盾化解從關(guān)注程序轉(zhuǎn)向重視結(jié)果。在更大的范圍內(nèi)，加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)治理取得新進(jìn)展，強(qiáng)調(diào)市域成為各類(lèi)矛盾風(fēng)險(xiǎn)終結(jié)地，避免各類(lèi)社會(huì)矛盾擴(kuò)大和升級(jí)。
適應(yīng)性的提升
信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用促進(jìn)了監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)，顯著提升了風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)感知，為更精準(zhǔn)、高效的應(yīng)急響應(yīng)提供了條件。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，重大危險(xiǎn)源全面聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)；在自然災(zāi)害領(lǐng)域，建成世界最大地震預(yù)警網(wǎng)，包括5010個(gè)地震預(yù)警臺(tái)站，覆蓋25個(gè)省市，總面積達(dá)200萬(wàn)平方公里，網(wǎng)內(nèi)預(yù)警人口達(dá)6.5億人。在新冠肺炎疫情防控中，武漢、深圳等地建成涵蓋藥店、醫(yī)院和社區(qū)等眾多基層單位在內(nèi)的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。2022年四川雅安蘆山地震發(fā)生后，應(yīng)急指揮“一張圖”匯聚了6億條基礎(chǔ)信息，為災(zāi)情分析和力量部署提供服務(wù)。
韌性城市的建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)具有重要意義。2020年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出建設(shè)“韌性城市”。2021年8月，江蘇省提出建設(shè)“韌性江蘇”；2021年11月，北京市委、市政府聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。全國(guó)多地正在推進(jìn)的“韌性城市”“韌性社區(qū)”建設(shè)將顯著提升城市遭遇重大突發(fā)公共事件沖擊后的快速恢復(fù)能力。
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在應(yīng)急管理信息發(fā)布與回應(yīng)方面也取得了一系列進(jìn)展。2015年?yáng)|方之星客輪翻沉事故發(fā)生后，國(guó)務(wù)院調(diào)查組開(kāi)展了深入、專(zhuān)業(yè)的調(diào)查，面向全社會(huì)公開(kāi)發(fā)布了詳盡的調(diào)查報(bào)告，為事后的危機(jī)學(xué)習(xí)提供了有針對(duì)性的參照。2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害發(fā)生后，面向全社會(huì)公開(kāi)發(fā)布的調(diào)查報(bào)告贏得了普遍認(rèn)可。2021年的新《安全生產(chǎn)法》提出：“負(fù)責(zé)事故調(diào)查處理的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方人民政府應(yīng)當(dāng)在批復(fù)事故調(diào)查報(bào)告后一年內(nèi)，組織有關(guān)部門(mén)對(duì)事故整改和防范措施落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)評(píng)估結(jié)果”。
應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性與適應(yīng)性的平衡，既要求在突發(fā)事件事前計(jì)劃周詳，也要求在突發(fā)事件事后及時(shí)適應(yīng)，這二者缺一不可。[12]黨的十八大以來(lái)，我國(guó)高度重視應(yīng)急管理全過(guò)程的均衡，尤其在推動(dòng)應(yīng)急管理過(guò)程向前延伸至風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、向后延伸至危機(jī)學(xué)習(xí)上取得顯著進(jìn)展，極大地改變了此前應(yīng)急管理主要限于應(yīng)急響應(yīng)的情況。目前，中國(guó)應(yīng)急管理的全過(guò)程已經(jīng)完整地覆蓋了預(yù)防、減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)等六個(gè)關(guān)鍵階段，形成了均衡的過(guò)程框架，促進(jìn)了各關(guān)鍵階段運(yùn)行機(jī)制的充實(shí)和不同階段之間的銜接與過(guò)渡。
突出了“安全感”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
黨的十八大以來(lái)，“人民至上、生命至上”成為推進(jìn)應(yīng)急管理工作的價(jià)值準(zhǔn)則；與之相應(yīng)，人民的安全感成為評(píng)價(jià)應(yīng)急管理效能的最終標(biāo)準(zhǔn)。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”；同時(shí)提出，“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”。
人民群眾的安全感首先來(lái)自于各類(lèi)實(shí)體風(fēng)險(xiǎn)的顯著降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年，安全生產(chǎn)事故起數(shù)和死亡人數(shù)與2012年相比分別下降56.8%和45.9%，事故總量連續(xù)10年持續(xù)下降；其中，重特大事故的發(fā)生起數(shù)從2012年的59起，下降到2021年的17起，下降幅度達(dá)到了71%。2013年至2021年，全國(guó)年均因自然災(zāi)害死亡失蹤人數(shù)、倒塌房屋數(shù)量、直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP比重，較2000年至2012年均值分別下降87.2%、87.4%、61.7%。[13]
人民群眾的安全感其次來(lái)自于更加有效的危機(jī)溝通。2014年2月27日，習(xí)近平總書(shū)記在中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上指出：“做好網(wǎng)上輿論工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，要?jiǎng)?chuàng)新改進(jìn)網(wǎng)上宣傳……把握好網(wǎng)上輿論引導(dǎo)的時(shí)、度、效，使網(wǎng)絡(luò)空間清朗起來(lái)。”這也為加強(qiáng)和改進(jìn)突發(fā)事件發(fā)生后的危機(jī)溝通提出了明確的要求。自新冠肺炎疫情以來(lái)，危機(jī)溝通從強(qiáng)調(diào)信息發(fā)布、重視輿情引導(dǎo)走向關(guān)注訴求吸納，注重以實(shí)際行動(dòng)回應(yīng)安全關(guān)切，滿(mǎn)足公眾安全需要。2020年1月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳在“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)面向社會(huì)征集有關(guān)地方和部門(mén)在疫情防控工作中責(zé)任落實(shí)不到位、防控不力、推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等問(wèn)題線(xiàn)索，以及改進(jìn)和加強(qiáng)防控工作的意見(jiàn)和建議。
風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的提出者、德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克（Ulrich Beck）指出：與階級(jí)社會(huì)的“平等”理想不同，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)追求的目標(biāo)是“安全”，它標(biāo)志著一個(gè)新時(shí)代的來(lái)臨。在這個(gè)時(shí)代中，人們出于恐懼的心理而不斷走向聯(lián)合：焦慮的共同性替代了需求的共同性。[14]然而，多安全才算安全？這一問(wèn)題既難回答，也無(wú)標(biāo)準(zhǔn)答案。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)探索以公眾的安全感為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的做法，為回答這一問(wèn)題提供了基于中國(guó)實(shí)踐的啟示。
【本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“提升我國(guó)應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化水平研究”（20&ZD160）成果】
【課題組首席專(zhuān)家：
南京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心執(zhí)行主任 張海波
執(zhí)筆人：
南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生 嚴(yán)佳
南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者，福建省委黨校教師 程蕊】
注釋
[1]張海波、童星：《中國(guó)應(yīng)急管理效能的生成機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2022年第4期，第64—82+205—206頁(yè)。
[2][3][4][6][7][10]中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第179頁(yè)、第180頁(yè)、第92頁(yè)、第229頁(yè)、第234頁(yè)、第93頁(yè)。
[5]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第一卷，北京：外文出版社，2018年，第202頁(yè)。
[8]習(xí)近平：《在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上的講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年9月9日，第2版。
[9]張海波：《總體國(guó)家安全觀下的安全生產(chǎn)轉(zhuǎn)型：從“兜底結(jié)構(gòu)”到“牽引結(jié)構(gòu)”》，《中國(guó)行政管理》，2021年第6期，第119—127頁(yè)。
[11]孔祥濤：《推進(jìn)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估治理》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2018年第11期，第57—61頁(yè)。
[12]張海波：《應(yīng)急管理的全過(guò)程均衡：一個(gè)新議題》，《中國(guó)行政管理》，2020年第3期，第123—130頁(yè)。
[13]邱超奕：《安全生產(chǎn)事故總量連續(xù)十年下降 防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力明顯提升》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年8月31日，第2版。
[14][德]烏爾里希·貝克著、常和芳譯：《什么是全球化？全球主義的曲解——應(yīng)對(duì)全球化》，上海：華東師范大學(xué)出版社，2008年，第4頁(yè)。
責(zé)編：董惠敏／美編：石 玉
Practice and Experience in the Construction of Emergency Management System in China since the 18th National Congress of the Communist Party of China
“Modernizing China’s Emergency Management System and Capability” Project Group, Nanjing University
Abstract: China has made remarkable progress in the construction of emergency management system, and the effectiveness of emergency management has been significantly improved since the 18th National Congress of the CPC. In the coordination of development and security, security is given priority as a prerequisite for development, which highlights the value of “security first”. In the aspect of the organizational system, the unified leadership of the Party committees at all levels over emergency management has been strengthened, and the organizational system of emergency management has been improved. Regarding the operating mechanism, emergency management has been improved in its planning and adaptability. In terms of evaluation criteria, the people’s sense of security has become the ultimate criterion for evaluating the effectiveness of emergency management, for the evaluation aims to continuously improve the people’s sense of achievement, happiness, and security.
Keywords: emergency management system; risk prevention and control; security first; put the people first
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