【摘要】基層“信息避責(zé)”是一些基層政府和基層干部出于避責(zé)需要，在向上呈報信息時采取一些策略性行為，致使上報信息失真的一種現(xiàn)象。“信息避責(zé)”呈現(xiàn)出選擇性、粉飾性、摻水性、投機性、敷衍性五種基本類型。其既降低政府治理效能，危害民眾利益，減損政府公信力，又挫傷基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。治理基層“信息避責(zé)”，可從德、能、制三個維度共同發(fā)力，讓基層政府和基層干部既擔(dān)得起責(zé)，也避不了責(zé)。

【關(guān)鍵詞】“信息避責(zé)” 權(quán)責(zé)配置 治理效能 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

一國之治理，離不開信息的通暢傳達與交流。社會學(xué)家費孝通指出：“一個健全的、能持久的政治必須是上通下達，來往自如的雙軌形式。”美國管理學(xué)家切斯特·巴納德認為，信息交流是復(fù)雜的正式組織生存與發(fā)展的必要條件，作為協(xié)作系統(tǒng)的組織的一切活動都以信息交流為基礎(chǔ)。在當(dāng)今信息時代，信息之于國家治理的重要性尤甚。在現(xiàn)代國家治理中，政府運作過程最基本的內(nèi)容可以抽象為：公眾意愿的表達——公眾意愿的搜集和綜合——政府的決策規(guī)劃——政府組織實施——對政府工作的監(jiān)督與檢查，整個過程都需要并依賴于信息的流動、傳遞與交換。正因為此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要構(gòu)建完備的信息傳遞渠道和機制，確保信息的順捷、無障礙流通。但在具體的治理實踐中，存在基層“信息避責(zé)”現(xiàn)象，既阻塞了基層信息真實、客觀、全面地向上傳遞，更影響了國家治理效能的提升。

基層“信息避責(zé)”的表征

就詞義而言，避責(zé)即主觀上有意地規(guī)避責(zé)任，其本質(zhì)是對責(zé)任的甩鍋或轉(zhuǎn)嫁。避責(zé)現(xiàn)象早已有之，是人類社會政府運行過程中的一種古老行為，并非某個國家或某個時代的特例。從類型來看，避責(zé)既可分為事前的避責(zé)、事中的避責(zé)和事后的避責(zé)，也可分為自上而下的避責(zé)和自下而上的避責(zé)。自下而上的避責(zé)是下級通過采取隱瞞、修飾、篡改等手段，使上級無法掌握下級的真實情況，從而達到規(guī)避責(zé)任的目的?；鶎?ldquo;信息避責(zé)”作為一種自下而上的避責(zé)方式，是一些基層政府和工作人員出于避責(zé)需要，在向上呈報信息時采取一些策略性行為，致使上報信息失真的一種現(xiàn)象?；鶎?ldquo;信息避責(zé)”現(xiàn)象的生成既受問責(zé)壓力、“權(quán)責(zé)分立”等外在因素的影響，也與能力不足、為官不為等內(nèi)在因素有關(guān)。具體來看，基層“信息避責(zé)”主要有以下幾種類型：

一是選擇性上報。選擇性上報是指一些基層政府和基層干部從自身利益出發(fā)，在向上級呈報信息時，將對自己不利的信息進行過濾、遮掩、屏蔽，挑選出對自己有利的信息進行上報，企圖搪塞、蒙混過關(guān)。選擇性上報的基本特征是下情上傳的不全面、不充分。一些基層政府和基層干部在面對考核時，只挑選個別好的做法、事跡、成效等資料向上報送，以偏概全，以期通過考核。選擇性上報中，并非“只報好不報壞”，有時上報的信息會故意往“差”里挑、往“壞”選，以期為到期完不成任務(wù)、達不成指標找借口和由頭作鋪墊。

二是粉飾性上報。與選擇性上報不同，粉飾性上報是現(xiàn)代信息技術(shù)興起后在基層“信息避責(zé)”中才更常使用的一種類型，其是指基層政府和基層干部在向上呈報信息時對信息進行“美容”修飾，美化治理成效、夸大自身政績。粉飾性上報的基本特征是包裝、美化、修飾、夸大、渲染真實信息，玩圖片、視頻、數(shù)字和表演游戲。在全媒體時代，有的基層政府和基層干部信奉“做得好不如說得好、拍得好、剪輯得好、包裝得好”，利用現(xiàn)代信息技術(shù)修改圖片、嫁接視頻、捏造數(shù)據(jù)，挖空心思包裝粉飾真實信息。

三是摻水性上報。有的基層政府和基層干部為了通過上級考核、逃避問責(zé)風(fēng)險，在向上呈報信息時會在原有工作的基礎(chǔ)上進行適量“注水”，篡改上報信息，拔高考核對象。在一些地方層層加碼、考核“過密”的大環(huán)境下，摻水性上報成為基層“信息避責(zé)”的慣用手段。

四是投機性上報。投機性上報亦即在向上呈報信息時進行投機取巧，其主要包括兩種形式，一是只報重點任務(wù)。黨建、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境整治和發(fā)展經(jīng)濟等事務(wù)是目前重要的政治任務(wù)，為確?？己藱z查萬無一失，在實際工作中，有的基層政府和基層干部會集中關(guān)注這些任務(wù)，其他工作則任其“躺平”，并圍繞這些重點任務(wù)組織材料、上報信息，這是考核達標百試不爽的妙招。二是投領(lǐng)導(dǎo)所好。將上級領(lǐng)導(dǎo)的喜好作為上報信息的重點，濃墨重彩，而對其他方面則輕描淡寫。

五是敷衍性上報。敷衍性上報是指有的基層政府和基層干部在工作中信奉“多做多錯、少做少錯、不做不錯”的所謂“準則”，“守攤子”“保位子”，不思進取、不求創(chuàng)新。在向不同部門上報信息時，炮制四平八穩(wěn)、“包無過錯”的模板，采取“復(fù)制粘貼”的方式，敷衍應(yīng)付。敷衍性上報的基本特征是應(yīng)付交差，“不求出彩、但求無責(zé)”，實質(zhì)是懶政怠政不作為。與投機性上報相反，敷衍性上報的信息一般是主要領(lǐng)導(dǎo)很少關(guān)注的事項，有的基層政府和基層干部在面對此類任務(wù)時，經(jīng)常按照“做一次報十次”的準則“充分利用”資料。例如，在某些周報月報時，拿著模板式信息向上匯報，甚至連基本表述都不做更新，直接應(yīng)付交差。

基層“信息避責(zé)”的危害

我國作為一個超大規(guī)模國家，政府層級鏈長且區(qū)域差異大，客觀上影響政府層級間信息流通的因素本就較多，而基層“信息避責(zé)”更是人為制造“信息難題”，具有多重危害。

其一，降低政府治理效能。公共治理的過程是信息的發(fā)送、傳遞、呈現(xiàn)和利用的過程，完整、準確、真實、有效的信息對國家治理體系的運行尤為重要。政策制定者只有充分了解和掌握真實信息，才可能在復(fù)雜多變的環(huán)境下作出科學(xué)決策，但無論是選擇性上報、粉飾性上報、摻水性上報，還是投機性上報、敷衍性上報，其實質(zhì)都是信息的失真，很難想象上級依據(jù)這些信息如何能作出完全科學(xué)的決策?？茖W(xué)性受損的決策一經(jīng)作出且被加以執(zhí)行，極有可能會帶來有限公共資源的無謂耗損，增加治理成本，降低政府治理效能。

其二，危害民眾利益?；鶎?ldquo;信息避責(zé)”現(xiàn)象，尤其是發(fā)生在重大突發(fā)公共危機事件中的謊報、瞞報行為會嚴重危害公眾利益。德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克指出，當(dāng)今人類社會已步入“風(fēng)險時代”。風(fēng)險與危機是一對孿生兄弟，在風(fēng)險社會危機無處不在，而危機的解決能力和處理時效不僅考驗著一國的治理能力，而且直接關(guān)乎人民群眾的切身利益。眾所周知，危機事件尤其是重大突發(fā)危機事件的應(yīng)對在時間上具有緊迫性，只有處于一線的基層政府和基層干部及時準確地上報信息，上級才能在最短的時間內(nèi)作出正確的指示，將危機損害降到最低。但在應(yīng)急處理中，一些基層政府和基層干部為了避免被追責(zé)，采取“捂蓋子”策略，刻意延報、瞞報、漏報、謊報相關(guān)信息，最終會延誤危機處理的最佳時機，給人民生命財產(chǎn)安全帶來巨大損失。

其三，減損政府公信力。從信息傳輸鏈條的三個節(jié)點即信源、信道和信宿來看，在從下往上的信息傳遞途徑中，基層政府和基層干部作為信息發(fā)送方，具有操縱信息的空間，在信息鏈條中本就處于優(yōu)勢地位。此外，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的推動下，“數(shù)字化”成為信息傳輸?shù)闹饕绞?，這進一步為一些基層政府和基層干部包裝、加工甚至捏造信息提供了便利。然而畢竟“紙是包不住火的”，再精美的包裝也是偽裝，下級基于避責(zé)需要上報的失真信息終究會有被暴露的可能，一旦被公眾發(fā)現(xiàn)，很可能引發(fā)負面輿論，負面輿論的發(fā)酵、擴散自然會消減政府權(quán)威，減損政府公信力。

其四，挫傷基層干部積極性。處于行政鏈條底層的不少基層干部任務(wù)重、壓力大且待遇相對較低、上升通道較窄，干事創(chuàng)業(yè)的動力存在不足，而基層“信息避責(zé)”現(xiàn)象的滋生蔓延會進一步削弱基層干部的工作獲得感，挫傷其奮勇爭先的積極性?；鶎?ldquo;信息避責(zé)”現(xiàn)象是形式主義的一種表現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“形式主義實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。”形式主義作為基層治理難題，不僅會讓不少負荷超載的基層干部步履維艱，而且還會帶來負面激勵、反向引導(dǎo)。一些年輕干部開始在基層工作時也曾想腳踏實地好好干事，但當(dāng)發(fā)現(xiàn)周邊有同事憑借修圖、注水等就能通過考核甚至拿到“優(yōu)秀”，而自己辛辛苦苦扎實干事還不一定能“及格”時，心理就會失衡，久而久之干事創(chuàng)業(yè)的熱情逐漸消減。

基層“信息避責(zé)”的治理

基層“信息避責(zé)”現(xiàn)象與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求截然相左。化解這一難題，可從德、能、制三個維度共同發(fā)力，讓基層政府和基層干部既擔(dān)得起責(zé)，也避不了責(zé)。

第一，以德為魂，加強基層誠信建設(shè)。“百行以德為首”，解決基層“信息避責(zé)”需要以德為魂，加強誠信建設(shè)。一是要重視基層誠信政府建設(shè)。在現(xiàn)代政府的“道德譜系”中，誠信處于毋庸置疑的基礎(chǔ)性地位，決定著整個政府道德體系的性質(zhì)，也影響著政府其他道德規(guī)則的實現(xiàn)。政府應(yīng)具備誠信品質(zhì)，勇敢地承擔(dān)起對社會和公眾的義務(wù)和責(zé)任。政府的誠信不僅體現(xiàn)于對社會、對公眾，也體現(xiàn)于政府系統(tǒng)內(nèi)部。基層“信息避責(zé)”現(xiàn)象的滋生甚至蔓延反映出基層誠信政府建設(shè)存在一定短板。基層政府處于行政執(zhí)行的末端，是落實國家政策、服務(wù)民眾的“最后一公里”，其特殊的地位決定了基層誠信政府建設(shè)尤為重要，需要將其與基層法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)一體化擘畫與推進。

二是要強化基層干部的誠信操守。在人類行為倫理中，誠信是使一切道德行為和德性真正成為道德的基礎(chǔ)?；仡欀腥A民族數(shù)千年的歷史可見，對誠信的推崇綿延不絕?？鬃訌娬{(diào)：“人而無信，不知其可也。”孟子認為：“誠者，天之道也；思誠者，人之道也。”荀子指出：“夫誠者，君子之所守也，而政事之本也。”周敦頤更是直言：“誠，五常之本，百行之源也。”基層干部作為國家公職人員，要以誠信為本。在此方面，國外針對公職人員出臺專門的倫理道德法規(guī)和我國香港地區(qū)設(shè)置公務(wù)員品行管理專門機構(gòu)的做法值得借鑒。

第二，以能為本，提高基層治理能力。國家治理實踐中，治理能力的高低與強弱，直接關(guān)系著制度優(yōu)勢是否可以順利轉(zhuǎn)化為治理效能?；鶎?ldquo;信息避責(zé)”的生成與基層政府和基層干部治理能力不足、無力擔(dān)責(zé)密不可分，故而，解決基層“信息避責(zé)”難題需要從提升基層治理能力上下功夫。一是要提高協(xié)調(diào)整合基層治理資源的能力?；鶎又卫硎聞?wù)包羅萬象、紛繁復(fù)雜，僅憑基層政府和基層干部依靠自身力量“孤軍奮戰(zhàn)”，往往手忙腳亂、焦頭爛額?？梢姽彩聞?wù)的應(yīng)對應(yīng)該跳出公共機構(gòu)的邊界，尋求政府、市場與社會等多元力量的協(xié)同合作。依照現(xiàn)代治理理論，國家治理中政府應(yīng)通過伙伴關(guān)系，把市場、社會中的其他行動者、其他資源吸納、整合起來，形成合力。所以面對復(fù)雜的基層治理任務(wù)，基層政府和基層干部應(yīng)學(xué)習(xí)如何高效組織、協(xié)調(diào)、整合基層各種治理資源，學(xué)會“指揮樂隊”而不僅僅是只會“獨奏”，以協(xié)同治理基層公共事務(wù)。比如，與鄉(xiāng)村賢達、民間志愿者、基層社會組織、基層行業(yè)協(xié)會等形成穩(wěn)定的治理網(wǎng)絡(luò)；將外來人力資源、物質(zhì)資源、權(quán)力資源與本地資源聚合轉(zhuǎn)換、互嵌共融，充分激活本地治理資源，等等。

二是要提高現(xiàn)代新技術(shù)的運用能力。進入新世紀以來，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新技術(shù)突飛猛進，以磅礴之勢改變著時代場景，對國家治理產(chǎn)生廣泛而深遠的影響。在此背景下，基層政府和基層干部一方面要轉(zhuǎn)變理念，充分認識到現(xiàn)代新技術(shù)在基層治理中“倍增器”式的賦能作用，在工作中積極接納、主動擁抱新技術(shù)。另一方面應(yīng)有計劃地開展各種形式的技能培訓(xùn)，提升在基層治理具體場域中運用現(xiàn)代新技術(shù)的技能。比方說，采取現(xiàn)場教學(xué)的方式，深入到一些大型線上購物平臺和高科技企業(yè)，現(xiàn)場感知、體認大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代新技術(shù)的具體應(yīng)用場景；與現(xiàn)代新技術(shù)領(lǐng)域知名企業(yè)、高等院校、科研院所等開展深度合作，對基層政府業(yè)務(wù)骨干和年輕干部開展現(xiàn)代新技術(shù)應(yīng)用的輪訓(xùn)，等等。

第三，以制為重，加強基層治理制度建設(shè)。“仁圣之本，在乎制度而已”，制度建設(shè)具有根本性，破解基層“信息避責(zé)”難題需要以制為本，不斷加強基層治理相應(yīng)制度建設(shè)。一是要完善激勵制度和容錯制度。首先，要完善問責(zé)制度。基層政府和基層干部作為“理性經(jīng)濟人”，當(dāng)面對一些地方問責(zé)“過多、過濫、過嚴、過重”的工作環(huán)境時，想法設(shè)法避責(zé)就容易成為其本能反應(yīng)。問責(zé)權(quán)力的行使，務(wù)必要把握好尺度，需要有清晰的邊界、統(tǒng)一的標準和程序，防止問責(zé)泛化。其次，要重視正向激勵制度建設(shè)。激勵機制除問責(zé)懲處等負面激勵之外，還應(yīng)有相應(yīng)的正向激勵手段，如拓寬基層干部的晉升通道，改善一些地方基層干部在住房、醫(yī)療、子女教育等方面面臨的實際困難，提高基層政府公共治理的硬件水平等，以充分激發(fā)基層政府和基層干部“勇于擔(dān)當(dāng)”的內(nèi)生動力。最后，要健全容錯制度。“人非圣賢，孰能無過”，因為人類知識的有限性，面對基層紛繁復(fù)雜的治理環(huán)境和層出不窮的新生事物，基層政府和基層干部在干事創(chuàng)業(yè)的過程中難免出錯，對待這些錯誤，應(yīng)嚴格按照“三個區(qū)分開來”進行分析，明確錯誤“可容”和“不可容”的邊界，寬容因客觀條件或勇敢擔(dān)當(dāng)?shù)仍蛟斐傻腻e誤。

二是要建立權(quán)責(zé)動態(tài)調(diào)整制度。責(zé)任的承擔(dān)和權(quán)力的行使是進行公共事物治理的一體兩面，有權(quán)力無責(zé)任易導(dǎo)致腐敗，有責(zé)任無權(quán)力會誘發(fā)避責(zé)，基層“信息避責(zé)”與基層政府和基層干部“責(zé)大權(quán)小”甚至“有責(zé)無權(quán)”密不可分。一方面，要進一步深化改革，優(yōu)化政府層級間的權(quán)責(zé)配置，從“權(quán)責(zé)分立”走向“權(quán)責(zé)匹配”，改變基層政府“責(zé)任超載”而“權(quán)力缺位”的現(xiàn)狀，使基層政府和基層干部有多少權(quán)力就擔(dān)多大責(zé)任。另一方面，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府與市場、社會的邊界會相應(yīng)變動，政府的整體職能和各級政府的職能也會因之變化，因而應(yīng)動態(tài)調(diào)整各級政府權(quán)責(zé)，其中一個可嘗試的途徑是進一步優(yōu)化政府權(quán)責(zé)清單制度。

三是要完善信息報送監(jiān)督制度。一些基層政府和基層干部之所以能通過謊報、瞞報、虛報信息等手段加以避責(zé)，一個重要的原因是信息傳送過程中的監(jiān)督缺位。為保證基層上報信息的客觀真實性，可以利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，對上報的信息進行比對分析，以精準甄別出上報的異常信息、虛假信息和抄襲信息。此外，也可以將基層上報的非涉密信息通過官方網(wǎng)站、官方微信等“曬”在網(wǎng)上，接受民眾監(jiān)督，讓謊報、瞞報、虛報等行為無處藏身。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生康芳對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“健全城鄉(xiāng)基層治理體系研究”（項目編號：20ZDA080）階段性成果】

【參考文獻】

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責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲

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