【摘要】暢通城鄉(xiāng)循環(huán)對于促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)、加快構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要意義?；仡櫧?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段，經(jīng)濟(jì)增長和人民生活的改善得益于城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，城鄉(xiāng)循環(huán)仍然存在不少堵點。暢通城鄉(xiāng)循環(huán)的關(guān)鍵在于以城鄉(xiāng)融合為抓手，有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，深化要素市場改革，發(fā)揮縣城及重要樞紐節(jié)點在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中心平臺作用，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)循環(huán) 城鄉(xiāng)關(guān)系 鄉(xiāng)村振興 新型城鎮(zhèn)化

【中圖分類號】F124 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

加快構(gòu)建新發(fā)展格局是黨中央為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署，暢通城鄉(xiāng)循環(huán)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記指出：“在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。”加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，也是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，對于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家具有重要意義。

加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展是暢通城鄉(xiāng)循環(huán)的重要路徑

加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展是打通城鄉(xiāng)循環(huán)堵點、暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系的重要路徑，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實質(zhì)在于，通過暢通城鄉(xiāng)循環(huán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展共同體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。其核心內(nèi)涵包括要素融合、產(chǎn)業(yè)融合、生態(tài)融合、基本公共服務(wù)均等化等。

首先，要素融合是加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要動力。生產(chǎn)要素的自由流動是市場機制作用發(fā)揮的重要前提和動力。城鄉(xiāng)要素主要包括人口、資金、技術(shù)、信息等，城鄉(xiāng)要素融合是指各種生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間的自由流動。城鄉(xiāng)要素的流動并非單向，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動，是優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的內(nèi)在要求。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的建立健全，城鄉(xiāng)要素流動的渠道更加廣闊，通過建設(shè)統(tǒng)一的要素市場，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)要素的自由流動與均衡配置，有助于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

其次，產(chǎn)業(yè)融合是加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)循環(huán)的關(guān)鍵所在，其要義是為了保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)實施統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)融合會弱化產(chǎn)業(yè)邊界，從而形成一系列新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新模式，進(jìn)而顯著提升融合后的產(chǎn)業(yè)競爭力和企業(yè)效益。加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合就是全面提升城市與農(nóng)村之間的產(chǎn)業(yè)互動水平，建立一體化的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工體系，不僅包括第二、第三產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間分工協(xié)作發(fā)展，還包括農(nóng)村中的第一產(chǎn)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，形成新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。但城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合不等于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化，而是分工協(xié)作，各自發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成共生、均衡的一體發(fā)展機制。

再次，生態(tài)融合是加快城鄉(xiāng)融合的重要基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)生態(tài)融合是指以城鄉(xiāng)作為整體，以環(huán)境可持續(xù)承載力為目標(biāo)，最大化“綠水青山就是金山銀山”的效益。實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)融合需政府、企業(yè)、居民三方協(xié)同發(fā)力。其一，需要科學(xué)地制定城鄉(xiāng)生態(tài)一體化規(guī)劃，在整體上保證城鄉(xiāng)之間人流、物流、信息流的暢通，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的生態(tài)互補。其二，需要建立健全生態(tài)補償機制，生態(tài)保護(hù)環(huán)境成本由城鄉(xiāng)互攤，實現(xiàn)雙贏的局面。其三，還應(yīng)增強居民的生態(tài)保護(hù)意識，增加生態(tài)環(huán)境薄弱地區(qū)生態(tài)保護(hù)投入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

最后，基本公共服務(wù)均等化是提高城鄉(xiāng)融合能力的重要條件。實現(xiàn)城鄉(xiāng)循環(huán)的一個重要條件是加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，其中最重要的是實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營的一體化。“要想富，先修路”，基礎(chǔ)設(shè)施作為城鄉(xiāng)之間的連接紐帶，有助于推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，城鄉(xiāng)之間要素的流動、產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動十分依賴道路建設(shè)狀況。人民群眾幸福感、獲得感的提高一部分原因便是得益于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

當(dāng)前暢通城鄉(xiāng)循環(huán)仍面臨不少堵點

一是城鄉(xiāng)之間要素雙向流動、平等交換機制不暢。長期以來，由于城鄉(xiāng)二元體制的束縛，城鄉(xiāng)之間的要素流動基本是單向的，即農(nóng)村地區(qū)的人口、資金向城市地區(qū)集聚，而城市公共資源卻較少向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。長期以來形成的城鄉(xiāng)遷移模式實際上是一種半城市化模式，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率存在較大缺口，農(nóng)村遷移勞動力被定義為流動人口，難以獲得同城市戶籍人口同等的福利待遇和社會保障，被排斥在城市公共服務(wù)體系之外。農(nóng)村人口的大量遷移及其相應(yīng)的半城市化模式導(dǎo)致了一系列社會問題，如農(nóng)村空心化、留守兒童、空巢老人等。而農(nóng)村土地如宅基地等缺乏有效利用，農(nóng)村資金外流嚴(yán)重，資本要素短缺，現(xiàn)代資本對農(nóng)村發(fā)展的貢獻(xiàn)不足。

二是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、協(xié)同效應(yīng)低。與其他產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)村地區(qū)不僅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率長期偏低，而且受自然條件和體制機制等約束，鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，且水平較低。隨著城鄉(xiāng)融合進(jìn)程的加快，城市一些技術(shù)含量低、加工包裝型產(chǎn)業(yè)不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，這帶來了一些新的發(fā)展機會，但也產(chǎn)生了一些新問題（污染問題、融合不充分等）。特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的科技投入不足，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系尚不健全，制約著農(nóng)業(yè)同二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。通常縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展質(zhì)量明顯偏低，規(guī)模小、鏈條短，產(chǎn)業(yè)配置能力低，特色產(chǎn)業(yè)成長慢，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶動力不足。

三是城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展割裂。在暢通城鄉(xiāng)循環(huán)的過程中，城鄉(xiāng)生態(tài)不應(yīng)是利益割裂的主體，應(yīng)是榮辱與共的利益共同體。生態(tài)污染存在明顯的負(fù)外部性，城市工業(yè)化所排放的污染物會通過大氣、水等介質(zhì)污染農(nóng)村環(huán)境，降低農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境的破壞則會使地域相對小的城市地區(qū)遭受“生態(tài)瓶頸”的巨大約束，即城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境是“一損俱損、一榮俱榮”，需要對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)實現(xiàn)一體化的規(guī)制和整治。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)分別由不同行政區(qū)管轄，其分別從自身利益出發(fā)，積極利用生態(tài)資源但逃避對生態(tài)治理成本的支付。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展，既能有效在整體上協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，又可以系統(tǒng)解決生態(tài)治理中的搭便車問題。

四是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在較大差距。城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距，是所有城鄉(xiāng)差距中表現(xiàn)最為直觀的。城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距越大，城鄉(xiāng)居民的生活水平差距就會越大。受傳統(tǒng)體制的影響，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一管理，表現(xiàn)出明顯的二元結(jié)構(gòu)特征，由于機制、動力不同，現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然明顯滯后。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是鄉(xiāng)村振興建設(shè)的主要短板。另外，互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)的暢通有助于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)并未實現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村地區(qū)電商發(fā)展與城市相比差距明顯，農(nóng)村物流“最后一公里”問題亟待解決。

暢通城鄉(xiāng)循環(huán)的著力點

第一，深化要素市場改革，大力促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動。從勞動要素看，農(nóng)業(yè)剩余勞動力無法充分轉(zhuǎn)移會阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化的推進(jìn)，要加強頂層設(shè)計，進(jìn)一步深化戶籍制度改革，剝離附著在戶籍上的福利制度體系，縮小城鄉(xiāng)之間的福利差異。中央政府和地方政府需要更合理分擔(dān)戶籍改革成本，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，消除城市部門吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的體制障礙，進(jìn)一步放寬大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶政策，特別是要加快實現(xiàn)城市公共服務(wù)體系對常住人口的全覆蓋。此外，建立健全新型職業(yè)農(nóng)民培育制度，加強農(nóng)村專業(yè)人才隊伍建設(shè)，鼓勵各類人才在城鄉(xiāng)間合理流動，增強農(nóng)村對人才的吸引力。從資本要素看，首先應(yīng)完善農(nóng)村金融體系，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民借貸提供更加便利的條件，降低農(nóng)民借貸門檻，盤活存量資本，加大對農(nóng)業(yè)投資的支持，充分保障第一產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定生產(chǎn)。其次，要建立健全金融支持城鄉(xiāng)融合的政策體系，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)方式，對涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，大力引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)，為農(nóng)村發(fā)展提供充足的資金支持。從土地要素看，應(yīng)當(dāng)以土地產(chǎn)權(quán)改革為核心，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，積極引導(dǎo)社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鼓勵土地合理流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺，深化農(nóng)村宅基地制度改革，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、規(guī)范有序的非農(nóng)用地制度。從技術(shù)要素看，要增加國家對農(nóng)業(yè)技術(shù)的基礎(chǔ)研究投入，加強產(chǎn)權(quán)保護(hù)，完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的激勵機制，同時提高農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化效率，不斷完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣政策體系，加強城鄉(xiāng)技術(shù)合作與交流，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技含量。

第二，發(fā)揮縣城及重要樞紐節(jié)點在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中心平臺作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和要素集聚。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，既是扭住擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略基點、暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重要抓手，又是推動鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展的關(guān)鍵支撐。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)振興，而產(chǎn)業(yè)振興的核心是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合、分工協(xié)作。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合應(yīng)立足于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個根基，做好三次產(chǎn)業(yè)間深度融合這篇大文章。一方面，推動農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)中的旅游、文化等產(chǎn)業(yè)深度融合，大力發(fā)展農(nóng)村新興支柱產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)從生產(chǎn)功能向生活功能的轉(zhuǎn)變。另一方面，加快農(nóng)業(yè)向前和向后延伸，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值，形成特色鄉(xiāng)村工業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體。發(fā)揮縣城及重要樞紐節(jié)點在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)中的中心平臺作用，具體著力點在于：一是以縣城和重要樞紐節(jié)點為依托，全面推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)間的深度融合，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和休閑旅游等新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。二是強化縣域與市域間的樞紐節(jié)點“增長極”效應(yīng)，大力改革和發(fā)展高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)濟(jì)，使其成為促進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合的新的關(guān)鍵突破口，讓城市資源更廣泛深入地與縣域經(jīng)濟(jì)交合貫通。三是培育特色支柱產(chǎn)業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)支撐能力，提升產(chǎn)業(yè)平臺功能，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群。四是完善縣域內(nèi)交通線路建設(shè)，優(yōu)化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等資源的布局，更好地服務(wù)城鄉(xiāng)居民的基本生活，促進(jìn)縣城和鄉(xiāng)村功能的有效銜接。

第三，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，推動城鄉(xiāng)生態(tài)融合。從生態(tài)與經(jīng)濟(jì)循環(huán)的角度看，構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，能夠?qū)⒊青l(xiāng)經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起。城市應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身的技術(shù)優(yōu)勢，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村地區(qū)提供生活產(chǎn)品和服務(wù)，而有條件的農(nóng)村特別是大城市的郊縣，要大力發(fā)展旅游觀光型生態(tài)農(nóng)業(yè)，為城市提供生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)。要加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，重視整治“水土污染”，打好農(nóng)村“水土治理”攻堅戰(zhàn)，不斷改善農(nóng)村居住環(huán)境。鼓勵節(jié)水節(jié)能降耗和循環(huán)利用技術(shù)的應(yīng)用。注重提高城鄉(xiāng)居民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識和法治意識，建立健全生態(tài)補償和資源有償使用制度。加強農(nóng)村的垃圾處理能力，尤其是改善城鄉(xiāng)結(jié)合處的生態(tài)環(huán)境，不再使其“涇渭分明”，而是真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的有機統(tǒng)一。

第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施高水平互通。城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施的互通是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)最直接的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的基本前提，提高農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平有助于改善村容村貌，全面提高城鄉(xiāng)居民的生活面貌。在規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，應(yīng)立足于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，將城市與農(nóng)村視為有機整體，破除二元分割觀念的束縛，合理安排城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施布局，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施有序向農(nóng)村合理延伸，尤其是加強城鄉(xiāng)之間的道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的過程中，應(yīng)堅持綠色低碳理念，在基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計和施工階段，要將生態(tài)理念貫穿全過程，找準(zhǔn)民生保障和生態(tài)保護(hù)的平衡點。注重農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新要求，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村與農(nóng)村之間道路的暢通，提高農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)和物流設(shè)施的可及性。

（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任、教授、博導(dǎo)；中共中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院博士研究生梁雅楠對本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/于洪清 美編/宋揚

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