摘 要:保持人口的穩(wěn)定增長，促進(jìn)經(jīng)濟社會繁榮發(fā)展，是縣城治理的一項重要內(nèi)容。人口流失使得縣城面臨著人口規(guī)模不足和人口老齡化的兩大困境，影響了縣城經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)的提供，妨礙了縣城創(chuàng)新發(fā)展。解決縣城人口流失，應(yīng)將繁榮和發(fā)展縣域經(jīng)濟、吸引投資加強制造業(yè)發(fā)展、大力發(fā)展基礎(chǔ)教育、加強縣城公共服務(wù)以及加強縣城的交通網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等作為重要的突圍方向。

關(guān)鍵詞:人口流失 縣城 縣域治理 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 公共服務(wù)

【中圖分類號】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。在我國城鎮(zhèn)化過程中，縣城中心區(qū)是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的重要節(jié)點，許多農(nóng)村勞動力先是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到縣中心城區(qū)，然后再轉(zhuǎn)移到其它地區(qū)。保持人口的穩(wěn)定增長，促進(jìn)經(jīng)濟社會繁榮發(fā)展，是縣城治理的一項重要內(nèi)容。然而，近年來，許多縣城面臨著人口流失的困境。人口長期凈流出，人才大量流失，是縣城治理面臨的一個重要挑戰(zhàn)。那么，當(dāng)前我國人口流失縣城面臨的主要困境是什么？又有哪些可能的突圍方向？

我國縣城和縣級市城區(qū)人口凈流失狀況

一般而言，隨著時間的推移，一定區(qū)域內(nèi)人口的數(shù)量會有所增加，然而，當(dāng)存在高齡少子化的人口結(jié)構(gòu)以及人口遷移的情形時，人口的數(shù)量會隨時間推移而減少。由于人口遷移而導(dǎo)致的人口數(shù)量減少，通常稱之為人口流失。2020年第七次全國人口普查分縣數(shù)據(jù)表明，全國縣城人口流失現(xiàn)象特別突出。東北地區(qū)、中西部地區(qū)的大多數(shù)縣城都存在著人口流失的情況，甚至有部分東部地區(qū)的縣城，也同樣面臨著人口流失的壓力。例如，與2010年相比，2020年廣東共有12個縣城和6個縣級市出現(xiàn)人口收縮，江蘇有1個縣城和1個縣級市人口收縮，浙江有3個縣城和3個縣級市人口收縮。不過，從區(qū)位分布看，東部發(fā)達(dá)省份的這些縣城和縣級市普遍位于山區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，距離經(jīng)濟中心城市較近，是中心城市“虹吸效應(yīng)”帶來的結(jié)果，應(yīng)該說是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的正?，F(xiàn)象。而經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)省份縣級節(jié)點人口收縮則更多是流向省外經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，這必然會給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展帶來不利影響，需要引起社會各界的廣泛關(guān)注。

我國人口流失縣城面臨的主要困境

首先是人口規(guī)模日益減少。農(nóng)村勞動力是人口流動的主力軍。隨著面向流動人口提供的公共服務(wù)和相關(guān)政策日益改善，越來越多的農(nóng)村流動人口在城市中長期居留不再回到農(nóng)村[1]，流動人口家庭化特征十分明顯[2]。對2013年國家流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析表明，57.2%的流動人口其核心家庭所有成員都流入同一流入地，81.1%的已婚流動人口夫妻一起流動；流動人口平均在外流動時間達(dá)8.76年，在受訪地平均停留時間達(dá)4.69年。這些事實和數(shù)據(jù)都表明，流動人口在流入地已開始呈現(xiàn)某種安居樂業(yè)的局面[3]。顯然，相當(dāng)一部分勞動力流出之后就不再返回，受其影響，縣城人口規(guī)模也就呈現(xiàn)減少趨勢。“七普”數(shù)據(jù)中呈現(xiàn)出來的縣城人口流失，正是這種遷移效果的充分表現(xiàn)。人口規(guī)模是市場潛力的基礎(chǔ)，沒有足夠的人口規(guī)模，就難以支撐相應(yīng)的市場，這一點在許多東北縣區(qū)中得到充分的體現(xiàn)。東北有許多區(qū)是縣一級行政單元，但人口規(guī)模卻遠(yuǎn)非通?？h城應(yīng)該的規(guī)模，例如黑龍江省伊春市下轄的各區(qū)，人口規(guī)模均比較小，以原伊春市帶嶺區(qū)為例，2010年人口普查數(shù)據(jù)顯示有32259人，僅相當(dāng)于一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模。受人口規(guī)模小的影響，帶嶺區(qū)沒有電影院，沒有大型超市?？h城公共服務(wù)的提供與人口規(guī)模密切相關(guān)，有些公共服務(wù)的提供受制于人口規(guī)模，例如科技館、博物館、文化館、圖書館等科教文化場館的建設(shè)都需要有一定的人口規(guī)模與之相匹配，太小的人口規(guī)?？赡苤苯訉?dǎo)致公共服務(wù)無法提供。文化場所和機構(gòu)能夠開闊人們的視野，豐富人們的知識，增加人力資本，是人們自我學(xué)習(xí)的重要場所，對于城市居民而言，這些場所是他們不斷提升自身能力以適應(yīng)不斷變化的社會要求的重要途徑，也是他們應(yīng)對不斷提升的知識與技能需求的重要方式。不僅如此，人口規(guī)模小，也意味著勞動力的供給少，因此，在人口規(guī)模小的縣城，很難吸引到投資，因為既難以獲得充裕的勞動力供給，也難以有足夠的市場規(guī)模來支撐其發(fā)展。

其次是人口的老齡化。人口的流出，通常都是指青壯年勞動力的流出，他們是人口中最具活力的部分，不僅創(chuàng)造出價值和財富，更是消費的主體。正是具有這樣的特性，青壯年勞動力才會對流入地具有吸引力。實際上各地在吸引的人口，主要也正是青壯年人口，他們是社會生產(chǎn)和建設(shè)的積極力量?？h城青壯年人口流失之后，老齡化問題就日益突出。老齡化意味著社會財富的相當(dāng)大一部分要用于各種養(yǎng)老支出，相應(yīng)地用于生產(chǎn)的部分就會受到擠壓，這對于縣域經(jīng)濟增長是不利的。從技術(shù)創(chuàng)新的角度來看，青壯年人口往往是創(chuàng)新的主力軍，老齡化也意味著一部分創(chuàng)新能力的流失。老齡化還使得許多部門缺乏應(yīng)有的活力。以湖南省郴州市資興市為例，該市為縣級市，人口規(guī)模日益減少，人口流失使得教育部門的教職員工年齡明顯偏大，中小學(xué)教師平均年齡介于40—50歲之間。這些教職工雖然教學(xué)經(jīng)驗豐富，但從另一個方面來說，可能在教學(xué)理念教學(xué)思維等需要創(chuàng)新性的方面很難勝任教學(xué)需求，這導(dǎo)致基礎(chǔ)教育資源難以實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)化，從而對人口的吸引也隨之減弱。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，資興市的許多家長都選擇把子女送到外地去接受更優(yōu)質(zhì)的教育。

人口流失縣城發(fā)展的突圍方向

首先，應(yīng)將吸引投資、大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)以創(chuàng)造就業(yè)機會作為人口流失縣城主要的突圍方向。對于人口流失縣城而言，經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展是人口穩(wěn)定乃至增長的重要支撐。一般來說，人口會自發(fā)地從經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)通常具有較為完備的勞動力市場和較為靈活的用工制度，由此提供了更多的就業(yè)機會。在縣域?qū)用?，制造業(yè)既是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，也是吸引就業(yè)的大戶，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展很大程度上依靠制造業(yè)的發(fā)展。因此，加大制造業(yè)投資支持力度，增強縣城產(chǎn)業(yè)吸引力，成為保持縣城人口穩(wěn)定的重要基石。

如前所述，有些縣城本身人口就很少，相應(yīng)地，這樣的縣城市場規(guī)模也小，不足以吸引到投資，那又如何能夠發(fā)展制造業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)？對此，人口數(shù)量不足的縣區(qū)應(yīng)合并以擴大人口規(guī)模，奠定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人口基礎(chǔ)。這在實踐中已經(jīng)有所體現(xiàn)，2019年，黑龍江省伊春市撤15個市轄區(qū)，新設(shè)4縣4區(qū)，其中人口特別少的帶嶺區(qū)與鐵力市的朗鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成立大箐山縣，2020年常住人口為57697人。伊春市的撤區(qū)設(shè)縣，目的就是擴大縣域人口規(guī)模，更好地吸引投資，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，從而穩(wěn)定人口。

發(fā)展和壯大制造業(yè)，既需要有大量的投資，更需要有人才的投入。如何才能更好地吸引投資和人才？從縣級層面來說，充分利用好縣內(nèi)的鄉(xiāng)賢資源，是一項重要的舉措。近些年來，越來越多的縣城逐漸意識到鄉(xiāng)賢資源的重要性并加以充分利用。許多已經(jīng)在縣城之外有所作為的鄉(xiāng)賢往往對家鄉(xiāng)建設(shè)有著獨特的熱情，如果有相應(yīng)的政策鼓勵，那么吸引鄉(xiāng)賢回到縣城投資建廠，通常都能夠起到改造老企業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的積極作用，在這個過程中，自然也能夠提供相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)機會，從而起到穩(wěn)定人口的作用。例如，江西省會昌縣九二鹽業(yè)化工產(chǎn)業(yè)基地，已經(jīng)入列贛州“十四五”期間“1+5+N”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的會昌氟鹽新材料產(chǎn)業(yè)集群，近年來該基地發(fā)展速度迅猛，2019年產(chǎn)值突破100億元，2021年產(chǎn)值超200億元。該基地的前身是1970年9月2日依據(jù)毛主席“九二批示”而命名的“江西九二鹽礦”。與大多數(shù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一樣，沿用了三十多年傳統(tǒng)曬鹽工藝的會昌鹽產(chǎn)業(yè)，因難以滿足規(guī)?；?xì)化生產(chǎn)需要、產(chǎn)品單一、制鹽過程易產(chǎn)生污染，至2004年一度步入舉步維艱的境地[4]。2005年，會昌縣委、縣政府對九二鹽礦進(jìn)行改制，這時數(shù)位鄉(xiāng)賢積極投入資金，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，使鹽業(yè)資源得到了深度開發(fā)，產(chǎn)品系列更加豐富，氟鹽新材料產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展壯大，這個過程，帶動了大量的就業(yè)。據(jù)介紹，目前會昌氟鹽新材料產(chǎn)業(yè)基地已進(jìn)駐企業(yè)36家，從業(yè)人員5300余人。

其次，大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，以各種優(yōu)質(zhì)的教育資源吸引人口。新生代農(nóng)民工中越來越多的人選擇舉家外遷，從小城市向大中城市遷移的人口也越來越多，其中重要的原因正是教育遷移，大中城市豐富而優(yōu)質(zhì)的教育資源是吸引外來人口特別是農(nóng)村勞動力流入的重要因素。教育遷移是當(dāng)前人口遷移中的一個突出現(xiàn)象，人口越來越多地流向那些擁有優(yōu)質(zhì)和大規(guī)模基礎(chǔ)教育的城市。作為一項重要的城市公共服務(wù)，基礎(chǔ)教育資源在吸引人口方面具有更加重要的現(xiàn)實意義。相比之下，基礎(chǔ)教育資源對于流動人口的吸引力遠(yuǎn)高于其它城市公共服務(wù)。現(xiàn)實中，為了讓子女在城區(qū)接受更好的教育，許多家庭都舉家搬遷到學(xué)校附近。而為了享受到同樣良好的醫(yī)療資源，在交通許可的情形下，未必需要在城區(qū)定居。因此，基礎(chǔ)教育資源在吸引人口流入方面的影響力也就明顯大于醫(yī)療資源。例如在江西省贛州市各縣中，2020年于都縣人口比2010年增加了51982人，為贛南各縣人口增加之首，這與于都縣內(nèi)有優(yōu)質(zhì)的教育資源密不可分，于都中學(xué)近幾年每年都有考生考取北大清華，優(yōu)質(zhì)的教育資源起到了吸引人口的作用。

在國家全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的大背景下，各種職業(yè)學(xué)校、農(nóng)校和中專學(xué)校是培育鄉(xiāng)村建設(shè)所需人力資本的重要基地，因此，大力加強職業(yè)學(xué)校的建設(shè)，對于穩(wěn)定人口也有積極作用。更值得注意的是，在縣城或縣級市里建設(shè)大學(xué)乃至大學(xué)城，對吸引人口能起到顯著的作用。例如，河北省廊坊三河市燕郊鎮(zhèn)兩所比鄰而居的本科高校華北科技學(xué)院和防災(zāi)科技學(xué)院，逐漸把燕郊鎮(zhèn)打造成了重要的高教基地，相應(yīng)地也會逐漸形成一些服務(wù)高校的就業(yè)機會，例如住宿、餐飲、打印等，從而吸引人口流入。2020年三河市人口比2010年增加了31.3萬，增幅高達(dá)48%，為河北縣市人口增長之首，雖說這與三河市緊鄰北京密不可分，但大學(xué)城的建設(shè)也功不可沒。實踐表明，大學(xué)城的建設(shè)遠(yuǎn)比單一大學(xué)的建設(shè)更能夠吸引人口的流入。

第三，應(yīng)大力加強縣城公共服務(wù)的提供。豐富的就業(yè)機會和穩(wěn)定的收入來源是人口遷移的基本條件，而隨著流動人口收入的穩(wěn)定和提升，城市公共服務(wù)又逐漸成為他們選擇在城市生活的重要因素。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等均是影響人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾鞘泄卜?wù)，它們對于促進(jìn)流動人口在城市定居均具有重要的影響。從遷移收入的角度來看，工資和城市公共服務(wù)的獲得可以增加流入人口的福利，使他們獲得更好的城市融入感。而城市公共服務(wù)的提供顯然與城市的規(guī)模和等級以及經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，這一點可以從遷移人口的城市偏好看出。除了為獲得更好的就業(yè)機會、更高的工資和更好的未來發(fā)展機會而遷移外，勞動力還會為了更優(yōu)質(zhì)的城市公共服務(wù)而流動，這本身也符合遷移的基本邏輯。數(shù)據(jù)證實，獲得公共服務(wù)的流動人口更容易穩(wěn)定下來[5]。

第四，加強縣城的交通網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分利用現(xiàn)代化手段促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)使縣域可以更方便地與中心城市連接，有助于人口和人才的流動，這種人口和人才的流動在一定的條件下是雙向的，可以起到促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展和增加人口的作用。“七普”人口數(shù)據(jù)表明，離中心城市、省會城市和特大城市較近的縣大多都保持了人口的穩(wěn)定甚至增長，這主要是由于這些縣市受到了大城市的輻射影響，成為大城市重要的人口疏解地和后花園。最典型的是北京周邊縣市，特別是廊坊市下屬各縣市，由于鄰近北京，能夠在北京獲得穩(wěn)定的就業(yè)機會并享受到北京優(yōu)質(zhì)的城市公共服務(wù)，這些縣市的人口增長迅速，除了三河市以外，大廠縣、固安縣、香河縣的人口都有了很大的增幅，2020年比2010年分別增加了44.6%、37.7%和30.8%。交通的便捷使得縣城與中心城市的人才交流與合作更加便利，有助于縣城充分利用縣外人力資本?；ヂ?lián)網(wǎng)等新一代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也起到了類似的作用，即縣城在發(fā)展經(jīng)濟的時候，不必拘泥于本縣的人力資本，借助于交通、互聯(lián)網(wǎng)等途徑，可以充分利用各地的人才。

在當(dāng)前國家全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和積極實施“新基建”的大背景下，縣城具有良好的發(fā)展前景，無論是鄉(xiāng)村全面振興還是“新基建”都為縣域經(jīng)濟的發(fā)展提供了良好的機會，有助于穩(wěn)定縣城人口，并且隨著縣域經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，縣城人口有望保持穩(wěn)定甚至實現(xiàn)增長。各縣級政府應(yīng)積極探索實現(xiàn)縣域經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的路徑，充分調(diào)動一切資源加快縣域經(jīng)濟發(fā)展。

【本文作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所研究員】

注釋

[1]鄭真真、楊舸：《中國人口流動現(xiàn)狀及未來趨勢》，《人民論壇》，2013年第11期。

[2]段成榮、呂利丹、鄒湘江：《當(dāng)前我國流動人口面臨的主要問題和對策：基于2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)的分析》，《人口研究》，2013年第2期。

[3]朱宇、林李月、柯文前：《國內(nèi)人口遷移流動的演變趨勢：國際經(jīng)驗及其對中國的啟示》，《人口研究》，2016年第5期。

[4]鐘義勇、劉效江、宋石長，等：《從一泓咸泉到百億產(chǎn)業(yè)》，《贛州日報》，2022年6月25日，第2版。

[5]侯慧麗：《城市公共服務(wù)的供給差異及其對人口流動的影響》，《中國人口科學(xué)》，2016年第1期。

責(zé)編：馮一帆／美編：石 玉