摘 要:縣城在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位十分重要，承擔(dān)著承上（承接大中城市輻射）啟下（引領(lǐng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興）、支撐城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵作用。但與城市群、都市圈、超大特大城市相比，縣城的總體發(fā)展情況并不樂觀，尤其是近年來我國部分縣域和縣城面臨著人口和人力資本的流失以及由之而來的“收縮”現(xiàn)象。作為現(xiàn)階段我國縣城中一種具有代表性的類型，理性認(rèn)識人口流失縣城的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，并剖析其人口流失原因、提出治理對策具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞:人口流失縣城 高質(zhì)量發(fā)展 縣域治理 轉(zhuǎn)型規(guī)劃

【中圖分類號】F299.21 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“郡縣治，天下安。”“縣”是中華文明兩千余年來最基本、最穩(wěn)定的行政單元，也是國家治理體系中的重要層級。“縣城”是縣治所在的城鎮(zhèn)，是我國城鎮(zhèn)體系中的基礎(chǔ)組成部分，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，承擔(dān)著承上（承接大中城市輻射）啟下（引領(lǐng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興）、支撐城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵作用。截至2021年底，我國的縣和縣級市共有1866個(gè)，占全國縣級政區(qū)數(shù)量的65%左右，縣城和縣級市城區(qū)常住人口數(shù)量約2.5億，占全國9.1億城鎮(zhèn)常住人口的近30%。

雖然縣城在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位十分重要，但與城市群、都市圈、超大特大城市相比，縣城的總體發(fā)展情況并不樂觀，尤其是近年來我國部分縣域和縣城面臨著人口和人力資本的流失以及由之而來的“收縮”現(xiàn)象?；谌珖谄叽稳丝谄詹閿?shù)據(jù)的初步核算，在已公布數(shù)據(jù)的全國2700余個(gè)縣區(qū)中，2010—2020年常住人口減少的近1500個(gè)，其中約1240個(gè)為縣和縣級市，即在上一個(gè)十年中，我國近七成的縣級行政單元（縣和縣級市）常住人口在減少，這些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。雖然近年來我國的流動(dòng)人口回流和近域城鎮(zhèn)化趨勢明顯，但在就近城鎮(zhèn)化中，縣城吸納人口的潛力效應(yīng)顯然還沒有充分發(fā)揮。

2022年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》提出：“順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展，防止人口流失縣城盲目建設(shè)”；“結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢，推動(dòng)人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)”。“人口流失縣城”作為現(xiàn)階段我國縣城中一種具有代表性的類型，理性認(rèn)識其發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，并剖析其人口流失原因、提出治理對策具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

人口流失縣城治理亟需關(guān)注的問題

人口流失縣城多處于邊緣地位的中小城市、資源枯竭型城市以及都市圈周邊，以勞動(dòng)人口外流為主要表征。對于人口流失現(xiàn)象，要辯證地看：從縣城本身而言，人口流失帶來一系列不景氣現(xiàn)象；但從全國尺度來看，卻表現(xiàn)為全局資源的優(yōu)化配置。換句話說，立足于基本公共服務(wù)均等化的縣城收縮，其實(shí)質(zhì)是資源要素優(yōu)化的配置過程或結(jié)果。

人口流失較為普遍。初步對比第六次、第七次全國人口普查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2010—2020年，在1240余個(gè)人口流失的縣域中，約有15.64%的縣域人口減少了20%以上，屬于嚴(yán)重人口流失；約有34.68%的縣域人口減少了10%—20%，屬于人口明顯流失；約有49.68%的縣域人口減少了10%及其以下，為輕度流失（見圖1）。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，我國的縣城人口由2010年的1.3873億增加到2020年的1.5846億，增幅為14.2%，高于同期全國人口約5.4%的增幅。而在全國380余個(gè)可比的縣級市中，接近10%的縣級市城區(qū)常住人口減少，但有43%的縣級市常住總?cè)丝谠黾?，這表明縣級市的人口流失主要集中在縣城以外的鄉(xiāng)村地區(qū)，縣城在人口城鎮(zhèn)化中扮演的角色有待提升。從地域來看，我國人口流失縣域分布較廣，但北方人口流失縣域遠(yuǎn)多于南方，人口流失高于20%的縣域，主要分布在東北、華北和西北地區(qū)；同時(shí)，我國城市群內(nèi)中心城區(qū)普遍呈現(xiàn)人口增長的態(tài)勢，外圍縣域人口流失則較為普遍，尤其是哈長城市群、遼中南城市群、長江中游城市群的外圍縣域人口流失較為嚴(yán)重；第三，不同主體功能區(qū)縣域人口集疏格局差異明顯，但與主體功能定位差異在空間上并不耦合，具體而言：城市化地區(qū)雖然大部分呈現(xiàn)人口增長態(tài)勢，但東北和中部地區(qū)的縣域普遍出現(xiàn)人口流失；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的人口增減變化則表現(xiàn)為西部地區(qū)普遍增長且增幅明顯，中部地區(qū)和東北地區(qū)普遍“收縮”的格局?？梢姡黧w功能區(qū)戰(zhàn)略在引導(dǎo)縣域人口集疏方面的實(shí)施效果尚未充分顯現(xiàn)。

產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)乏力。產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市卷）》，2020年我國縣域三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為11：39：47，整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不斷優(yōu)化的態(tài)勢。但需要明確的是，我國縣域人口數(shù)量差異較大、人口分布不均，且區(qū)位條件和資源稟賦有所差異，這意味著縣域市場范圍不等，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模有所不同?，F(xiàn)階段部分縣域政府缺乏對人口規(guī)模、要素稟賦、市場范圍等基本情況的統(tǒng)籌考慮，盲目發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化，進(jìn)而出現(xiàn)資源配置不合理、產(chǎn)能過剩等問題。部分縣城處于城市群的邊緣地帶，自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能與活力不足，加上優(yōu)質(zhì)資源要素逐步流向大城市，易陷入“產(chǎn)業(yè)衰退—人口外流”的惡性循環(huán)，甚至出現(xiàn)縣城“空心化”現(xiàn)象。究其原因，一方面，相較于城市而言，縣域自然稟賦和生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)相對單一，產(chǎn)業(yè)層次較低，難以提供有足夠競爭力的工作崗位，對人口的吸引力不足；另一方面，處于城市群邊緣地帶的縣域產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不足，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，且與周邊核心城市未形成良好的產(chǎn)業(yè)分工和功能互動(dòng)，影響縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“雙碳”轉(zhuǎn)型壓力空前。我國過去40余年的快速城鎮(zhèn)化伴隨著工業(yè)化，累積了諸如建設(shè)模式粗放，資源利用低效，資源消耗高、能源消耗高、碳排放高等一系列城市問題。2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上提出：“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”“雙碳”目標(biāo)對我國的城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展挑戰(zhàn)較大，尤其是已經(jīng)形成“高碳”鎖定的中小城市和縣城區(qū)域。這是因?yàn)?ldquo;雙碳”目標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)背景下的城鎮(zhèn)化下半場在發(fā)展理念和動(dòng)力系統(tǒng)上與此前相比會(huì)有明顯差異。超大特大城市依靠人口和資源優(yōu)勢，可通過騰籠換鳥、科技創(chuàng)新和城市更新等消解城鎮(zhèn)化上半程累積的可持續(xù)發(fā)展問題，并融入新發(fā)展格局，形成新的發(fā)展動(dòng)能，相較而言廣大中小城市（鎮(zhèn)）和縣城作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)密集，且正經(jīng)歷人口與資本流失的區(qū)域，轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力空前。

財(cái)力支撐不足。地方的財(cái)力水平一般與GDP相關(guān)聯(lián)，人口流失縣城的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足，財(cái)政收入普遍不高，可用于城市更新、民生保障、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)及轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面的投入有限。此外，部分縣城存在的機(jī)構(gòu)臃腫、冗員膨脹現(xiàn)象，更加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如，第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，陜西省佛坪縣常住人口約2.65萬（2021年進(jìn)一步減少為2.62萬人），縣城駐地袁家莊街道常住人口僅8000多人，但在黨政事業(yè)單位上班的人員就超過了2000人，縣城“吃財(cái)政飯”的人員占1/4。財(cái)力不足影響縣城轉(zhuǎn)型步伐，進(jìn)而又加劇了人口流失，形成了惡性循環(huán)。

基層治理能力和水平較弱。提升以社區(qū)為基本單元的基層治理能力和公共服務(wù)供給水平，是縣城治理的重要方面。加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力，離不開人才要素的支撐。然而，因治理人才匱乏，縣城基層治理干部隊(duì)伍的年齡、知識等結(jié)構(gòu)發(fā)生了老化，加之基層治理體系還不完善、民政衛(wèi)生安全等部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全、社區(qū)力量多元參與程度不足等影響，基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率偏低，縣城營商環(huán)境欠佳，“辦事難、辦事慢、來回跑”等成為群眾、企業(yè)反映較多的問題。與此同時(shí)，因優(yōu)質(zhì)師資、醫(yī)資等的持續(xù)流失，縣城的公共事業(yè)發(fā)展也遇到了困境，對留守人口的公共服務(wù)供給能力和對外來人口的吸引力不斷降低。

人口流失縣城治理重點(diǎn)把握的工作方向

發(fā)展理念與治理模式的轉(zhuǎn)變。“增長”是我國城鎮(zhèn)發(fā)展與治理的傳統(tǒng)邏輯，尤其在城鎮(zhèn)化的前半程，隨著我國加入世貿(mào)組織，實(shí)行全面對外開放，并深入推進(jìn)分稅制、土地使用制度、住房市場化等一系列改革，地方政府推動(dòng)城鎮(zhèn)擴(kuò)張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力持續(xù)增強(qiáng)，以城鎮(zhèn)空間為載體逐步建立起了“增長主義”發(fā)展模式。近年來，我國宏觀經(jīng)濟(jì)內(nèi)外部條件發(fā)生系統(tǒng)性重構(gòu)與結(jié)構(gòu)性變化，城鎮(zhèn)發(fā)展與治理迎來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。面向“生態(tài)文明建設(shè)”和“高質(zhì)量發(fā)展”兩個(gè)國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)，新時(shí)代的城鎮(zhèn)建設(shè)與治理必須實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)維度的可持續(xù)性，尤其是面臨人口流失潛在危機(jī)的縣城更需要實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念與治理邏輯的轉(zhuǎn)變，從粗放型的增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量更新，乃至減量強(qiáng)體。由此，人口流失縣城應(yīng)客觀冷靜看待未來的增長預(yù)期，順應(yīng)人口減少的趨勢，避免盲目擴(kuò)張，轉(zhuǎn)變“為增長而規(guī)劃”的傳統(tǒng)執(zhí)念與價(jià)值取向，將“收縮”更多看做一種轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，積極制定有效的適應(yīng)策略。

夯實(shí)產(chǎn)業(yè)與穩(wěn)定就業(yè)。產(chǎn)業(yè)是縣城發(fā)展的根基，產(chǎn)業(yè)空心化是造成縣城人口流失的重要原因。與大中城市相比，縣城在土地、勞動(dòng)力等要素成本方面具備一定的優(yōu)勢，但是不少人口流失縣城的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不健全、產(chǎn)業(yè)平臺功能較薄弱，使得企業(yè)生產(chǎn)交易的成本升高，土地、勞動(dòng)力等成本較低的優(yōu)勢被沖抵。因此，在推動(dòng)人口流失縣城傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)培育過程中，首先應(yīng)當(dāng)著力完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等各類平臺載體功能提升；其次是依托本地比較優(yōu)勢和資源環(huán)境承載能力，積極承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈塑鏈；第三是促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，通過協(xié)同合作、錯(cuò)位發(fā)展、融合發(fā)展，因地制宜培育就業(yè)容量大、帶動(dòng)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，如倉儲(chǔ)物流、一般制造業(yè)等；第四是適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展要求、把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)縣城產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，強(qiáng)化數(shù)字賦能、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)；最后是與市場需求相結(jié)合，加強(qiáng)勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)，加快產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍建設(shè)。

閑置空間與設(shè)施的有效利用。如前所述，改革開放以來，“為增長而規(guī)劃”構(gòu)成我國城鎮(zhèn)化前半程城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的基本邏輯，地方政府利用其在行政、公共資源上的壟斷性權(quán)力，對縣城進(jìn)行“板塊式”開發(fā)，引導(dǎo)縣城向外擴(kuò)張。然而，隨著區(qū)域一體化發(fā)展，人口不斷向發(fā)展條件較好、行政級別較高的地區(qū)遷移，一些縣城出現(xiàn)了人口流失現(xiàn)象，一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)面效應(yīng)也開始出現(xiàn)，包括舊城區(qū)破舊與新城區(qū)空置并存，人口密度下降、住房空置、基礎(chǔ)設(shè)施閑置，收縮城鎮(zhèn)失業(yè)、貧困等問題凸顯。根據(jù)《中國縣城建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年約40%的人口流失縣城的建成區(qū)供水管道密度、人均道路面積、建成區(qū)路網(wǎng)密度、建成區(qū)排水管道密度等市政設(shè)施的建設(shè)水平都高于全國，也進(jìn)一步說明部分人口流失縣城可能存在基礎(chǔ)設(shè)施利用率低、設(shè)施閑置等問題。因此，應(yīng)對人口流失縣城的城鎮(zhèn)空地、住房空置以及低效設(shè)施和用地開展精準(zhǔn)摸底，全面評估空間更新潛力，基于“精明收縮”理念來推進(jìn)空間整合、優(yōu)化和再利用，有效提升人口流失縣城的空間利用效率，逐步重塑縣城活力。

人居環(huán)境與宜居安居縣城建設(shè)。2020年11月12日，習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會(huì)上深刻指出：“城市是人集中生活的地方，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。”城市治理的根本目的是提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，人口流失縣城亦然。因此，在推進(jìn)人口流失縣城轉(zhuǎn)型的過程中，必須始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，統(tǒng)籌縣城發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要和安全需要，著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。一是要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，不斷提升人居環(huán)境品質(zhì)，打造藍(lán)綠生態(tài)空間、塑造高品質(zhì)生活空間，把縣城建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共生的美麗家園。二是不斷提高公共服務(wù)的均衡化、優(yōu)質(zhì)化水平，將全生命周期管理理念貫穿縣城規(guī)劃、建設(shè)、管理的全過程各環(huán)節(jié)，推進(jìn)縣級醫(yī)院提標(biāo)改造、義務(wù)教育擴(kuò)容增位、養(yǎng)老托育健康發(fā)展等，健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，全方位全周期保障人民生命安全和身心健康。三是補(bǔ)齊縣城市政設(shè)施短板，健全完善水、電、氣等生活設(shè)施，根據(jù)縣城人口的結(jié)構(gòu)特征，推進(jìn)公共設(shè)施適老化、適幼化改造，更好滿足居民日常生活需求。

文化傳承與縣城歷史記憶保護(hù)。文化是城市的靈魂，縣城的歷史文化遺存是彰顯縣城內(nèi)涵、品質(zhì)、特色的重要標(biāo)志。人口流失縣城的轉(zhuǎn)型與治理，務(wù)必要妥善處理好歷史文化保護(hù)、傳承和發(fā)展的關(guān)系，注重延續(xù)歷史文脈，保留歷史文化記憶，鼓勵(lì)文化傳承創(chuàng)新。一方面，在縣城更新的過程中，將老城區(qū)的改造提升同歷史遺跡保護(hù)、歷史文脈保存有機(jī)統(tǒng)一起來，既注重人居環(huán)境改善，又保護(hù)歷史文化名城名鎮(zhèn)和歷史文化街區(qū)，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環(huán)境，不急功近利、不大拆大建，以“繡花針”的功夫開展微改造；另一方面，在縣城建設(shè)中，要依托現(xiàn)有山水、文化等獨(dú)特元素，活化利用歷史建筑、文化古跡、工業(yè)遺產(chǎn)等，促進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)與縣城建設(shè)相融合，突出縣城特色，避免“千城一面、萬樓一貌”，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體，讓縣城留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。

特殊區(qū)域縣城人口流失現(xiàn)象需審慎應(yīng)對。一是位于邊境地區(qū)的人口流失縣城。近年來，隨著大量青壯年人口外遷，我國東北、西南等邊境地區(qū)縣城人口空心化、老齡化等問題凸顯，對穩(wěn)邊固疆的形勢帶來不小挑戰(zhàn)。二是位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的人口流失縣城。受公共服務(wù)供給能力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高、財(cái)政吃緊等因素影響，位于生態(tài)功能區(qū)的一些縣城對人口的吸引能力減弱，承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移的職能作用發(fā)揮不佳。三是位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的人口流失縣城。鑒于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的有效機(jī)制尚未形成，位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的一些縣城發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)還不扎實(shí)，難以吸納縣域內(nèi)更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，對有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全的支撐力度不夠。

人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策導(dǎo)向

堅(jiān)持分類施策，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。順勢而為、因勢利導(dǎo)，分類引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。引導(dǎo)城市群、都市圈內(nèi)的人口流失縣城主動(dòng)融入城市群、都市圈，把握超大特大城市中心城區(qū)非核心功能疏解的契機(jī)，承接符合縣城區(qū)情的功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，助力區(qū)域協(xié)調(diào)一體化發(fā)展。高度重視邊境地區(qū)人口流失縣城，制定特殊安居政策，加強(qiáng)邊境貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升公共服務(wù)供給水平，提高邊民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)邊境縣城人口常住安居。深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善和落實(shí)主體功能區(qū)制度，合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人口流失縣城，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)，集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口流失縣城，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)其公共服務(wù)供給能力，鼓勵(lì)立足自身優(yōu)勢和功能定位發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移。

強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，提升人口流失縣城就業(yè)吸納能力。根據(jù)資源環(huán)境承載能力、“雙碳”目標(biāo)要求以及市場需求，引導(dǎo)縣城有序退出落后產(chǎn)能。加大對人口流失縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面等的支持力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)平臺功能提升。立足發(fā)展基礎(chǔ)、突出比較優(yōu)勢，強(qiáng)化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合，推動(dòng)城市間產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)互促，支持人口流失縣城結(jié)合自身?xiàng)l件探索發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展就業(yè)容量大、帶動(dòng)力強(qiáng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)大中專院校在縣城建立分?；蚺嘤?xùn)中心，推動(dòng)校企聯(lián)動(dòng)發(fā)展職業(yè)教育、促進(jìn)產(chǎn)教融合，提高縣城從業(yè)人員的技能素質(zhì)。

堅(jiān)持集約高效，防止人口流失縣城盲目建設(shè)。重視人口流失縣城的減量規(guī)劃，加強(qiáng)存量低效建設(shè)用地高效改建再開發(fā)，合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，探索建立縣城建設(shè)用地增加規(guī)模與人口吸納數(shù)量掛鉤機(jī)制，科學(xué)劃定縣城發(fā)展保留用地，保障縣城建設(shè)正常用地需求。有序推動(dòng)縣城社區(qū)的空心化整治，促進(jìn)空心社區(qū)風(fēng)貌更新、活化利用，推動(dòng)存量市政基礎(chǔ)設(shè)施的適老化和適幼化改造，不斷改善人居環(huán)境，提升國土空間利用品質(zhì)和利用效率。

推動(dòng)改革創(chuàng)新，增強(qiáng)人口流失縣城發(fā)展活力。加強(qiáng)縣城治理思想觀念、體制機(jī)制、管理方式等的改革創(chuàng)新，通過改革創(chuàng)新激發(fā)人口流失縣城的活力?？茖W(xué)研判人口流失縣城發(fā)展態(tài)勢，探索開展縣城行政管理體制改革，適時(shí)研究簡化行政層級、行政區(qū)劃調(diào)整撤并、縣直管社區(qū)/村的可行性。完善社會(huì)保障制度，扎實(shí)推進(jìn)失業(yè)人口、老齡人口等留守人員的民生保障、救助扶助工作。積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，探索開展有穩(wěn)定就業(yè)的外來人口（含進(jìn)城農(nóng)民工）與縣城居民享受同等待遇試點(diǎn)。

加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警，建立人口流動(dòng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制。把握人口遷移和流動(dòng)的特點(diǎn)，是因地制宜制定人口管理和服務(wù)政策的前提。在進(jìn)一步完善常住人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查等機(jī)制的基礎(chǔ)上，可借助手機(jī)信令大數(shù)據(jù)，建立人口變動(dòng)監(jiān)測平臺，準(zhǔn)確掌握人口流動(dòng)動(dòng)態(tài)，識別人口流動(dòng)方向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)流動(dòng)趨勢，為高質(zhì)量推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化提供決策支持。

【本文作者為 吳康，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授；洪輝，中國國際工程咨詢有限公司區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃業(yè)務(wù)部高級工程師、處長】

責(zé)編：羅 婷 ／美編：石 玉