摘 要:世界常被各種要素分割成諸多部分，部分之間有“邊界”，不易形成無縫隙的整體，于是，跨界治理成為提供公共物品、解決公共問題的重要課題?？缃绲谋举|(zhì)是聯(lián)結(jié)，治理的本義是多方協(xié)作，跨界協(xié)作治理是由利益協(xié)調(diào)機制、權(quán)力分配機制、資源分配機制以及信息共享機制所形塑。跨界治理協(xié)作機制背后是兩種思維，即棋局思維和網(wǎng)絡思維，棋局思維強調(diào)對抗與博弈，而網(wǎng)絡思維突出賦能和協(xié)作。

關(guān)鍵詞:聯(lián)結(jié) 協(xié)作機制 跨界治理 棋局思維 網(wǎng)絡思維

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

劃定邊界是應對現(xiàn)實復雜性的一種方式，將復雜性分解成孤立的部分，分而治之，降低復雜性，增加簡易性。具體做法上，先孤立地解決整體中部分內(nèi)部的問題，再與其他問題域集成，進而幫助管理者將解決問題的行動與注意力限制在更好控制的系統(tǒng)面上，但其結(jié)果是“1+1≤2”，因為邊界也具有一定排他性?？缃缰卫硎且黄七吔绲姆h，實現(xiàn)整體治理結(jié)局“1+1≥2”。

跨界的本質(zhì)是聯(lián)結(jié)

邊界是一個空間概念，亦是一種象征，指的是“關(guān)于什么應該屬于所討論的系統(tǒng)”和“什么應該屬于其環(huán)境”的假設。邊界的形成有自然因素所在也有人為建構(gòu)所致?？缃绲谋举|(zhì)就是要模糊邊界，實現(xiàn)部門間的聯(lián)結(jié)。

邊界既有自然邊界，也有建構(gòu)邊界。從表象特征來看，邊界具有自然屬性，將人類活動的地表空間和自然地理特征進行劃分后，以山川、湖泊、江海、陸空、經(jīng)緯為界，獨立于人類意志，且在非人類構(gòu)造的自然生態(tài)系統(tǒng)中生成，是社會邊界的基礎。從深層隱喻來看，邊界又具有社會政治屬性，建構(gòu)邊界與自然邊界對應，可以是有形邊界，亦可為無形邊界，以政治、民族、宗教、語言、意識形態(tài)等因素作為劃分依據(jù)。例如，管理邊界可以作為組織界限，保證組織的信息、資源、權(quán)力等，是組織存在的基礎。建構(gòu)邊界以人類意志為轉(zhuǎn)移，具有社會屬性和政治屬性，是人們?yōu)榱朔奖阏J識世界、滿足各類管理與服務需求，人為地將社會系統(tǒng)中的要素以某種特定標準進行了劃分。

在開放的社會系統(tǒng)中，自然邊界以其系統(tǒng)性、不可分割性影響著社會邊界的建構(gòu)，社會建構(gòu)邊界的歷史、民族、經(jīng)濟、文化等因素又與自然因素相互交織，使邊界走向模糊和疊化。因此，邊界在降低復雜性的同時，也同樣建構(gòu)了跨界治理問題，諸如水流域治理、大氣治理、公共衛(wèi)生治理、貧困、糧食安全等，這些問題在“系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)絡”和“復雜的因果網(wǎng)絡”中運作，具有問題發(fā)展的動態(tài)性、治理對象的跨域性、潛在風險的不可通約性、利益相關(guān)者多元性、知識碎片化、不確定性和價值沖突性等特征，多重特征的復雜互動，共同導致了跨界問題的棘手性。作為系統(tǒng)性問題，跨界問題之間相互影響、相互嵌入、相互關(guān)聯(lián)，意味著伴隨著某一領(lǐng)域大多數(shù)問題的解決，還會產(chǎn)生新的治理問題。伴隨著問題解決方案的開放性和資源、政治等制約因素的不確定性變化，治理跨界問題的約束性條件也會發(fā)生波動，進而影響跨界治理行動者的角色認知、治理目標與治理價值的實現(xiàn)。因此，治理跨界問題，建立跨界聯(lián)結(jié)關(guān)系成為必然。

跨界的本質(zhì)是聯(lián)結(jié)，聯(lián)結(jié)關(guān)系的建構(gòu)又因邊界的層次差異呈現(xiàn)出多樣性，具體包括跨層級、跨部門、跨公私領(lǐng)域和跨組織—平臺邊界，也因此構(gòu)成了四種邊界聯(lián)結(jié)關(guān)系。

跨層級是一種縱向協(xié)作，其邊界是縱向“條條”和“層級政府”的垂直協(xié)調(diào)邊界，強調(diào)中央到地方各級政府縱向管理權(quán)限的劃分和管理職能的配置，層級的多少影響著行政效率，同時限制了各個參與者權(quán)力互動、行動選擇范圍與利益偏好，決定著行動者的“交易成本”。國家以“委托—代理”方式將基層治理權(quán)限授予不同層級政府，以“高位掛帥”“政治動員”“自上而下設置派出機構(gòu)”等形式開展縱向協(xié)調(diào)。上級政府的角色為設定目標與決定目標的優(yōu)先級，進行某種程度的資源協(xié)調(diào)，從不同政府層次中汲取資源來支持目標實現(xiàn)。從某種程度上，以權(quán)力從上級政府向較低層次的政府“分權(quán)”“賦能”“下放”，來打破科層制運作體系中自上而下逐級落實工作的方式，以一種更簡約直接的治理方式突破了科層制層級束縛，優(yōu)化資源配置，減少基層資源稟賦不足、權(quán)力缺乏的治理困境，降低基層政權(quán)自利性取向，提高基層治理能力和動員能力，建立國家體制與基層社會、中央政府與地方政府的聯(lián)結(jié)關(guān)系。

跨部門是一種橫向協(xié)作，其邊界是職能部門間的橫向協(xié)調(diào)邊界或水平邊界，強調(diào)不同職能部門或者組織之間的權(quán)力分配和利益協(xié)調(diào)，是橫向組織之間的關(guān)系。以政策議題、職能分屬和功能進行劃分的職能部門，因為某些特定的跨界治理議題，形成了不同政策領(lǐng)域間和不同部門間的互動關(guān)系，針對的主要是政府各部門之間因?qū)I(yè)化分工缺乏協(xié)調(diào)的問題。橫向協(xié)調(diào)邊界通常以建立橫向協(xié)調(diào)機制、部際委員會等形式出現(xiàn)，通過橫向協(xié)調(diào)減少職能部門的本位主義、地盤競爭、各管一攤、選擇性認知偏差等問題。職能部門通過橫向的權(quán)力與責任分享，建立適當?shù)臋M向溝通機制，促進跨組織邊界的協(xié)同合作，建立了專業(yè)化分工下職能部門間的聯(lián)結(jié)關(guān)系。

跨公私領(lǐng)域是一種協(xié)作網(wǎng)絡，其邊界是政府部門與市場、社會的治理邊界，跨公私領(lǐng)域的協(xié)作需要政府對外吸納市場、社會等多主體力量，通過公私伙伴關(guān)系，承擔跨界治理的公共責任。在這種協(xié)作的治理結(jié)構(gòu)中，政府擁有實際決策權(quán)，不同治理主體之間相互作用，政府在確定集體目標方面依舊保持核心作用。非政府行為體則以不同程度的能力影響決策過程，呈現(xiàn)出 “多中心”特點，即不同管理機構(gòu)和參與者之間相互交互，跨界治理的結(jié)構(gòu)和層次也會變得模糊化，甚至會消失，不同治理中心的“權(quán)力范圍”或“治理網(wǎng)絡”呈現(xiàn)出重疊交互的特點，通過內(nèi)外部協(xié)調(diào)機制，建立了政府、市場與社會的聯(lián)結(jié)關(guān)系。

跨組織—平臺是一種平臺協(xié)作網(wǎng)絡，其邊界是線上平臺與線下組織的虛擬邊界。跨平臺—組織協(xié)作是在網(wǎng)絡化、智能化技術(shù)工具應用下，通過系統(tǒng)連接、數(shù)據(jù)共享建立萬物互聯(lián)互通的在線協(xié)作平臺，將治理情景中的跨界問題、解決方案場景化聚聯(lián)，以信息流的穿透力打破邊界，或構(gòu)建開放式平臺與組織邊界。虛實協(xié)同并非是無關(guān)政治的技術(shù)邊界，而是通過信息技術(shù)的加持，以工具的數(shù)字化連接、業(yè)務的數(shù)字化賦能強化跨區(qū)域、跨層級、跨部門、跨公私領(lǐng)域等邊界的聯(lián)結(jié)，提高跨界主體的數(shù)字化協(xié)同能力，進而降低跨界治理過程中不同治理主體間溝通、協(xié)調(diào)的制度交易成本。“平臺”允許平臺元素以分布式的方式嵌入到組織的跨界協(xié)作中，充當“邊界對象”或“邊界組織”來促進、支持和規(guī)范多對多的跨界聯(lián)結(jié)關(guān)系。

跨界治理的本義是協(xié)作

跨界治理是一種實現(xiàn)公共治理目標的多中心、多層次集體行動模式，是參加治理各行為主體建設性地跨越公共機構(gòu)、各級政府或公共、私人和社會領(lǐng)域的邊界，參與到公共決策和公共管理過程中來，共同制定跨域治理的目標和戰(zhàn)略，共享責任、資源、權(quán)力、信息等，協(xié)同行動，治理公共事務和共創(chuàng)公共價值。

跨界治理意味著治理主體的多元化

跨界治理中，各個行為主體之間彼此聯(lián)系，并通過交流和互動不斷形塑彼此的關(guān)系，政府的角色是促進互動和交流，鼓勵通過多樣的制度安排來應對政策問題，并通過自我管制、共同規(guī)制和協(xié)調(diào)公私伙伴，豐富社會互動類型、完善治理模式和治理層次來確保服務在不同主體間公平分配。因此，跨界治理主體突破了跨界合作的公共代理范疇，跨界治理不僅涉及政府部門，還囊括了公眾、非政府組織和市場等主體。跨界治理可以被界定為兩個或兩個以上跨區(qū)域、跨部門、跨級別、跨公私領(lǐng)域的公共和/或私人機構(gòu)間的任何制度安排、協(xié)調(diào)行動和治理策略，在地理、經(jīng)濟、文化、身份、政治或領(lǐng)導等因素的驅(qū)動下，通過任何可用的協(xié)作機制解決共同問題或協(xié)調(diào)、管理共同的資源的過程。一方面，強調(diào)政府的結(jié)構(gòu)與程序，要求政府機構(gòu)和公共部門愿意為改進縱向和橫向的協(xié)作程序做出努力；另一方面，強調(diào)市場與公眾和社會的作用，公共部門通過將政治、經(jīng)濟、社會治理責任、權(quán)力、資源分配給不同治理主體來催化跨界協(xié)作。

跨界治理主體的多元化改變了治理方式，傳統(tǒng)的單向度、直接式管理向雙向互動式治理轉(zhuǎn)變，政府日益依賴于非正式的權(quán)力和影響力，而非正式權(quán)威。在協(xié)作治理過程中，權(quán)力、資源、信息不僅垂直分布在各層級政府和行政機構(gòu)中，而且橫向分布在不同的職能部門中，并向外與由公共部門與非公共部門行動主體共享。伴隨著超出政府行政邊界的權(quán)力與責任的轉(zhuǎn)移，跨界治理的決策權(quán)威和權(quán)力能在縱向、橫向以及系統(tǒng)內(nèi)外進行多向轉(zhuǎn)移。多元主體的參與也使公共部門的權(quán)力越來越多地由多層級的行為者所塑造與分享，并發(fā)展出了跨界治理網(wǎng)絡，政府的角色也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。國家以下治理主體與層級動員能力、跨部門的協(xié)調(diào)能力、政府與市場及社會的網(wǎng)絡協(xié)作能力的重要性得以強化，基層政府可以從“授權(quán)”中提高地方治理能力，公眾可以通過新途徑“滲入”較低層次的治理過程中，同時，國家治理也可以“滲入”公眾中。

跨界治理還意味著治理行動的協(xié)作性

治理行動的協(xié)作性由利益協(xié)調(diào)機制、權(quán)力分配機制、資源分配機制以及信息共享機制所形塑。

利益協(xié)調(diào)機制?？缃鐓f(xié)作治理要形成目標共識，目標共識取決于治理主體間的利益激勵相融關(guān)系。在區(qū)域治理問題上，地方政府常會但囿于區(qū)域內(nèi)地方政府的“權(quán)威性”“權(quán)力性”不足以及地方政府發(fā)展的目標優(yōu)先級差異，出現(xiàn)“搭便車”等集體行動困境。橫向跨部門協(xié)調(diào)中，專業(yè)化分工也會導致部門主義和選擇性認知，或產(chǎn)生覆蓋不足的治理空隙。利益協(xié)調(diào)機制是跨域治理中市場化作用的體現(xiàn)，即基于共同目標的資源依賴與利益誘導，促進區(qū)域內(nèi)地方政府之間、橫向職能部門之間的利益相容。通過地方政府間的利益共享，可以提供區(qū)域治理的人、財、物等資源支持；通過利益補償，可以減少利益不均衡等問題，如流域治理中的上游政府對下游政府的補償方案；通過經(jīng)濟合作、資源互補，可以促進跨區(qū)域交流與合作，推動地方政府之間形成目標共識，如跨省通辦。

權(quán)力分配機制?？缃鐓f(xié)作治理要提高基層解決問題的能力，通過權(quán)力下放、授權(quán)賦能可以促進“自上而下”的層級協(xié)調(diào)，提高基層治理效能。層級政府通常通過集權(quán)等方式制定跨界公共政策，由上級部門或者領(lǐng)導人作出決策，確保潛在集體利益的最大化和政策自上而下的一致性與完整性。但權(quán)力分配機制則是在強調(diào)減少管理層次、權(quán)力下放的前提下，轉(zhuǎn)變上級政府的角色，或通過上級領(lǐng)導的權(quán)威介入和層級干預來直接促進協(xié)調(diào)，以國家在場和中央統(tǒng)一調(diào)控的方式整合分散的行政結(jié)構(gòu)。權(quán)力分配機制在縱向協(xié)調(diào)中常常通過建立任務型組織作為補充性協(xié)調(diào)手段，促進行動協(xié)調(diào)、任務共享、責任分配等，如成立指揮部、協(xié)調(diào)委員會、領(lǐng)導小組等。同時，也會明確層級協(xié)調(diào)的主要責任領(lǐng)導、牽頭人或牽頭部門，以領(lǐng)導權(quán)威、權(quán)力等協(xié)調(diào)工具的介入來統(tǒng)籌人、財、物等橫向跨部門的協(xié)調(diào)資源。

資源互惠機制?？缃鐓f(xié)作治理要實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，資源是組織發(fā)展基礎，資源共享取決于共享的態(tài)度與文化。跨界治理中，政府通常擁有強大的權(quán)威，控制資源的流動和分配，橫向地方政府間、職能部門間或者政府與非政府治理主體有差別地占有稀缺資源。在協(xié)作網(wǎng)絡中，網(wǎng)絡關(guān)系的數(shù)量、方向、密度、力量和以及行動者在網(wǎng)絡中的位置影響著跨界資源流動方式與效率，同時不同治理主體也會因資源、權(quán)力的差距對跨界問題持不同意見。但資源的稀缺性決定了任何組織所擁有的資源都是有限的，且在跨界治理問題上，組織必須構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡，這就意味著，組織間的協(xié)作都必須依附于一定的環(huán)境并從周圍環(huán)境中汲取所需的資源，這種資源的依賴關(guān)系也同樣推動了組織之間相互支持、資源共享和彼此借力，最終實現(xiàn)資源的有效利用和組織利益最大化?？梢哉f，資源的稀缺性和組織的互賴性從根本上促進了組織在治理跨界問題上的橫向互動與關(guān)系管理。資源共享機制基于協(xié)作治理網(wǎng)絡之間的資源相互輸送與利用，可以彌補組織資源差距，促進資源整合，實現(xiàn)資源的最大化利用與互惠，達成跨界治理的目標。但資源共享還仰賴于橫向的共享文化、互惠意愿、以及非正式的聯(lián)系，其中信任、溝通、協(xié)商也必不可少。

信息共享機制?？缃鐓f(xié)作治理行動需要提高敏捷協(xié)同能力，改善協(xié)作的流程，強化連接關(guān)系，建立敏捷協(xié)作的過程，這些需以跨界信息共享與信息交換能力為前提。信息共享能力是跨界協(xié)作中定位、傳遞與利用信息的能力，同時信息的共享也是協(xié)同主體間保持協(xié)作行動的一致性，提高協(xié)同效率的關(guān)鍵。信息與通信技術(shù)發(fā)展為跨界協(xié)作建立了信息共享平臺，同時，萬物互聯(lián)的數(shù)字化，提高了信息的穿透力與業(yè)務系統(tǒng)的重構(gòu)力，打破了物理空間對信息的阻隔與信息壁壘。在線協(xié)作平臺以其相對穩(wěn)定性、可重構(gòu)性、可演化的特征，創(chuàng)造出一個信息共享空間或信息交換界面，促進了跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域信息的交互與共享。同時，通過創(chuàng)建標準化技術(shù)接口或信息交流論壇，促進了跨界交互，允許組織間以減少控制的方式進行協(xié)調(diào)。在線協(xié)作平臺可以作為跨界治理的“元治理”“協(xié)調(diào)者”的角色促進協(xié)作，或者超越協(xié)調(diào)者，通過某種程度的整合直接創(chuàng)建跨界協(xié)作網(wǎng)絡，發(fā)揮“系統(tǒng)中介”“戰(zhàn)略中介”“協(xié)調(diào)催化”“生態(tài)控制”等作用，將信息以最短的距離、最大的流量、最小的費用等最優(yōu)方式輸送到跨界治理的任何需求點。

棋局思維和網(wǎng)絡思維

林林總總的跨界治理機制背后實際上是兩種治理思維，一種是棋局思維，另一種是網(wǎng)絡思維，這兩種思維決定了跨界治理的不同特征。

棋局思維。在棋局中，有幾個典型特征：一是有對手，博弈至少有兩方，而且針鋒相對，攻城略地和消滅棋子；二是有領(lǐng)地，博弈方都有棋子，這些棋子重要功能就是固守自己領(lǐng)地和侵占對方領(lǐng)地；三是有結(jié)局，博弈到最后，無論是以消滅首領(lǐng)還是棋子保留數(shù)或領(lǐng)地大小作為勝負標準，最終結(jié)局只有勝負或和局。棋盤是觀察和認識由各種單元（如家庭、社區(qū)、地方和國家等）組成的世界的隱喻。棋盤視角是多重博弈，博弈各方執(zhí)著于一場增加本單元利益的競爭，順便增加其他單元的利益，但更多時候是給其他單元造成損失。也就是說，在多數(shù)棋局中結(jié)局是輸贏兩種結(jié)果，是一種你死我活的零和博弈；唯一例外的是，中國象棋在結(jié)局設置存在輸贏之外的第三種結(jié)局，即“和棋”；亦即中西方博弈思維的差異在于中方更講究“雙贏”，雙贏實際就是“合作互惠，共同發(fā)展”。

我國的國家治理中有一個術(shù)語叫“全國一盤棋”，意思就是統(tǒng)籌安排東中西地區(qū)以及南北方發(fā)展，在全國范圍內(nèi)調(diào)度資源。一般而言，單一制國家比較能夠?qū)崿F(xiàn)“全國一盤棋”的行動方案，從而尋求全國發(fā)展的統(tǒng)一性和各地行動差異性。自古至今，國家治理者均有一種棋局思維，統(tǒng)籌兼顧地安排好各個層面工作：在宏觀層面，要統(tǒng)籌安排好區(qū)域發(fā)展，充分發(fā)揮區(qū)域的資源優(yōu)勢，避免各自劣勢；在中觀層面，要協(xié)調(diào)好同一區(qū)域省市發(fā)展重點，推進區(qū)域一體化，避免惡性競爭；在微觀層面，要優(yōu)化各個組織或部門的功能，增強組織間協(xié)作治理，避免部門間各自為政。

網(wǎng)絡思維。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)興起，為世界萬物互聯(lián)提供了技術(shù)支持。無論是人與人，人與物還是物與物之間的連接變得可見，世界正在緊密地連在一起。從形而下來看，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)正在縮小世界，跨越了傳統(tǒng)的等級和權(quán)威，重塑社會各個領(lǐng)域。從形而上來思考，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)正在改變?nèi)藗兊乃季S方式，將千百年形成的“分類思維”增生出“聯(lián)結(jié)思維”。無論東方還是西方，分類思維是最常見的思維，如中國成語中“物以類聚人以群分”、西方科學中“細胞分裂”觀，都體現(xiàn)出分類思維。相當長時間里，分類思維占據(jù)社會主導地位，而今，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)深度開發(fā)與應用，正在加深人們的網(wǎng)絡互聯(lián)思維。

如果說，棋局思維是有邊界的思維，那么，網(wǎng)絡是無邊界的思維。在棋局中，各個角色有明確的分工，也有明文的行動規(guī)則，更強調(diào)中心的作用。網(wǎng)絡思維中，每個角色的職能呈現(xiàn)模糊傾向，時常被上級部門賦能和授權(quán)，致力于基層解決問題。簡而言之，網(wǎng)絡思維是一種聯(lián)結(jié)思維，即將各種要素或元素連接在一起，只考慮要素于問題解決是否有利而不琢磨元素的屬性或歸屬。網(wǎng)絡視角不是講述分隔而是聯(lián)系，不是標出管轄邊界而是代表跨界聯(lián)系的密度和強度，它無視層層疊疊的管轄權(quán)邊界。把國家治理體系看成網(wǎng)絡，認為世界是由網(wǎng)絡節(jié)點構(gòu)成的，而非國家或某個政府。“圖”正在取代“文字”符號成為人們思考問題的形象思維，圖形成為人們?nèi)粘Ｉ钌踔凉ぷ髦谐Ｒ姷谋磉_方式。

中國不僅是人多地廣的國家，而且是產(chǎn)業(yè)齊全物產(chǎn)豐富的發(fā)展中國家。解決諸多公共問題，已經(jīng)不能由某個部門或某個機構(gòu)來獨立完成，需要有多元屬性的主體實現(xiàn)跨越區(qū)域、跨越層級、跨越結(jié)構(gòu)的協(xié)作治理。公共事務跨界治理要求治理者運用網(wǎng)絡思維，利用公共部門、私營部門和公眾個人的資源和力量化解基層矛盾，解決因為人為分割或分隔而產(chǎn)生的諸多公共問題。網(wǎng)絡思維致力于打造多個治理中心，以多中心替代單中心，改變集中化邏輯，推行分散化思路，權(quán)威中心通過向多個治理中心賦能，增強基層解決問題的能力，展示出“群星燦爛”的邏輯。

【本文作者為復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院公共行政系主任、教授】

責編：董惠敏／美編：石 玉