摘 要:黨的二十大報告強調(diào)，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程”。按照實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，當(dāng)前階段法治政府建設(shè)的重點環(huán)節(jié)與核心任務(wù)是加強嚴(yán)格執(zhí)法。法治政府建設(shè)全鏈條中問題較為突出或發(fā)展不平衡的是執(zhí)法不嚴(yán)以及前后延伸的有法不依和違法不究。針對行政執(zhí)法領(lǐng)域焦點問題，通過嚴(yán)格執(zhí)法實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，需要多維度關(guān)鍵條件匯成合力，抓住執(zhí)法隊伍建設(shè)和能力提升的牛鼻子，完善程序和權(quán)責(zé)設(shè)計，健全雙向主體責(zé)任追究制度，增強人大執(zhí)法檢查監(jiān)督實效。

關(guān)鍵詞:法治政府 嚴(yán)格執(zhí)法 行政執(zhí)法 制度設(shè)計

【中圖分類號】D922.1 【文獻標(biāo)識碼】A

鄧小平同志提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針和基本要求。黨的十八大以來，這一基本要求全面升級發(fā)展為“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程”，并繼續(xù)要求“全面推進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。在推進“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”系統(tǒng)工程中，按照辯證唯物主義矛盾論，“嚴(yán)格執(zhí)法”是目前階段建設(shè)法治政府的主要矛盾，這一矛盾的解決既關(guān)系到前端“科學(xué)立法”的落實，也關(guān)系到后續(xù)“公正司法”和“全民守法”。

嚴(yán)格執(zhí)法是建設(shè)法治政府的核心命題和中心任務(wù)

“有法可依”是我國法治政府建設(shè)取得的顯著成就。黨的十八屆四中全會指出，“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進”。習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)的講話中提到，“我國形成了以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，我們國家和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删?rdquo;?？梢哉f科學(xué)立法和有法可依已在領(lǐng)跑，而發(fā)展的短板或不平衡體現(xiàn)為執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，實現(xiàn)執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的“嚴(yán)格執(zhí)法”成為全鏈條建設(shè)法治政府的當(dāng)務(wù)之急。

嚴(yán)格執(zhí)法是保障全過程人民民主的重要條件之一。習(xí)近平總書記在關(guān)于全過程人民民主的重要論述中，講到判斷一個國家民主不民主有幾個關(guān)鍵“要看”，其中之一是“要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行”。所以，嚴(yán)格執(zhí)法作為法律真正得到執(zhí)行的重要過程和保障條件，不只是實施法律本身，更重要的還是實現(xiàn)全過程人民民主的要素之一，影響到人民的經(jīng)濟政治社會權(quán)利。可見，政府嚴(yán)格執(zhí)法在實現(xiàn)全過程人民民主中具有重要作用。

嚴(yán)格執(zhí)法是建設(shè)法治政府的核心命題。全面推進依法治國，關(guān)鍵在于黨堅持依法執(zhí)政，各級政府依法行政。各級政府要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。要嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì)、完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，確保法律公正、有效實施。”嚴(yán)格執(zhí)法直接關(guān)系到法治政府系統(tǒng)工程建設(shè)的程度和成效，是建設(shè)法治政府的核心命題。

執(zhí)法嚴(yán)明是構(gòu)建法治政府的基本要件。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的目標(biāo)，并對“堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”提出具體要求，凸顯了嚴(yán)格執(zhí)法在法治政府建設(shè)中的重要定位。黨的十九屆四中全會再次強調(diào)“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，進一步重申“執(zhí)法必嚴(yán)”以及前后延伸的“有法必依”“違法必究”的重要性。對嚴(yán)格執(zhí)法的動態(tài)、全面、立體的理解和實踐，是建設(shè)法治政府的重中之重。

更深層次上，行政執(zhí)法成效作為現(xiàn)階段法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，影響的已不僅是法治政府建設(shè)本身，更影響到一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的制度環(huán)境和政治生態(tài)環(huán)境，關(guān)系社會公平正義和秩序穩(wěn)定，因此，嚴(yán)格行政執(zhí)法具有現(xiàn)實迫切性。

行政執(zhí)法對法治政府建設(shè)的影響因素

法治政府建設(shè)實踐過程中還有一些難啃的硬骨頭，嚴(yán)格執(zhí)法關(guān)鍵鏈條存在實然狀態(tài)與應(yīng)然目標(biāo)之間的差距。行政執(zhí)法不同層面新舊問題交織，影響著法治政府建設(shè)進程。

一是作為執(zhí)法主體的行政隊伍能力與執(zhí)法任務(wù)不匹配。政府通過培訓(xùn)提升執(zhí)法人員的法律和理論水平以及專業(yè)能力的措施，對執(zhí)法能力的實際效果有待檢驗。尤其在欠發(fā)達地區(qū)縣市級層面，缺乏法治與技術(shù)結(jié)合的復(fù)合型執(zhí)法人才。各類新型市場主體復(fù)雜化、融合性發(fā)展，行業(yè)界限模糊，對執(zhí)法人員的專業(yè)性和綜合能力提出更高標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法難度加大。更進一步，執(zhí)法人員的專業(yè)性除了法律專業(yè)與技術(shù)專業(yè)能力，還需要更為重要的政治素養(yǎng)基礎(chǔ)。而現(xiàn)實問題是部分執(zhí)法人員政治信念、政治意識比較欠缺，不能堅持執(zhí)法為民，不利于維護公平正義和穩(wěn)定社會預(yù)期。

二是行政執(zhí)法中多種舊問題與新問題“生生不息”。舊問題如農(nóng)民工多年的“討薪難”未完全解決、目前各種欠薪問題仍此起彼伏，一些部門沒有真正對惡意拖欠農(nóng)民工工資的市場主體依法嚴(yán)懲，損害了普通勞動者合法權(quán)益。對違法建筑、占用公共區(qū)域等違法行為的執(zhí)法，也是涉及群眾利益的老問題。運動式、救火式執(zhí)法仍存在，對出現(xiàn)問題的領(lǐng)域僅進行事后集中檢查和執(zhí)法，不利于政府治理現(xiàn)代化。面對大數(shù)據(jù)迅猛發(fā)展、平臺經(jīng)濟新形態(tài)的復(fù)雜局面，執(zhí)法的新問題也不斷出現(xiàn)。

目前一些地方政府法治建設(shè)存在短板，不僅存在“有法不依”的不作為、亂作為，而且存在“執(zhí)法不嚴(yán)”以及不規(guī)范、不公正、不文明執(zhí)法現(xiàn)象，包括有利益爭著管、無利益相互推諉的逐利性執(zhí)法和尋租性執(zhí)法，簡單粗暴甚至過激的“一刀切”執(zhí)法和不文明執(zhí)法等。例如，在營商環(huán)境執(zhí)法中，對商戶等市場主體同類違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果不同，存在畸輕畸重隨意執(zhí)法和選擇性執(zhí)法問題。這些有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)問題，嚴(yán)重?fù)p害了法律權(quán)威和嚴(yán)肅性，會使公民失去對法律的敬畏，破壞社會公平正義，與法治政府建設(shè)背道而馳。

一些執(zhí)法主體因部門利益而缺乏對基層群眾法治需求的及時回應(yīng)。有的形式上僵化執(zhí)行沒有法律法規(guī)依據(jù)的政策，本質(zhì)等同于有法不依，這種浮于表面的“嚴(yán)格執(zhí)行”掩蓋了損害百姓切身利益的實質(zhì)，老百姓對這種以權(quán)壓法深惡痛絕。有的執(zhí)法部門根據(jù)利益權(quán)衡，在上級政策中重點選擇或更傾向于那些短期見效事項的執(zhí)法，其本質(zhì)是執(zhí)法權(quán)力的濫用，阻礙實現(xiàn)法治政府目標(biāo)。

三是行政執(zhí)法部門之間的權(quán)責(zé)配置問題未完全解決。近年來各地推進綜合行政執(zhí)法改革取得一定成效，但尚未徹底解決執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任在不同主體之間配置問題。執(zhí)法權(quán)的集中與協(xié)調(diào)存在矛盾，綜合性、統(tǒng)一性的行政執(zhí)法體制還有很長的路要走。綜合行政執(zhí)法體制改革重點在橫向改革，但實踐中跨部門聯(lián)合執(zhí)法存在諸多不協(xié)作行為，而且沒有施以對應(yīng)的嚴(yán)格問責(zé)或追責(zé)，實際降低了綜合執(zhí)法成效。相對集中行政執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法權(quán)下移的改革，在有些地方產(chǎn)生了執(zhí)法資源統(tǒng)一調(diào)配與屬地管理之間的矛盾。執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量下沉之后，基層政府具有對執(zhí)法人力和物力的管理權(quán)，導(dǎo)致有些執(zhí)法人員被安排到基層政府認(rèn)為更重要的非執(zhí)法類工作上，反而削弱了執(zhí)法力量。當(dāng)前執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任配置問題仍需尋找解決方案。

四是對行政執(zhí)法的監(jiān)管和責(zé)任追究落實不到位。重點領(lǐng)域的行政執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督，存在執(zhí)法違規(guī)、執(zhí)法犯法等問題。對行政管理相對方而言，行政監(jiān)管和行政處罰銜接不暢通，執(zhí)法監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題沒有給予及時的處罰和懲治，使得違法主體成本低而產(chǎn)生惡性循環(huán)。地方實行的行政執(zhí)法監(jiān)督多數(shù)是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，嚴(yán)厲程度不夠，實際效果尚未充分彰顯。責(zé)任追究幾乎是執(zhí)法體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，追究違法單位的責(zé)任與個體責(zé)任沒有統(tǒng)一起來，甚至用追究單位責(zé)任代替?zhèn)€體責(zé)任。對行政執(zhí)法主體而言，外部監(jiān)督特別是地方立法機關(guān)在執(zhí)法檢查力度、深度、聚焦度方面存在不同程度問題，不能抓住行政執(zhí)法和依法行政中的重點或深層次問題。執(zhí)法檢查后續(xù)的跟蹤、整改、問效缺乏配套制度保障。目前對執(zhí)法主體的違法執(zhí)法或不當(dāng)執(zhí)法、執(zhí)法過錯的責(zé)任追究沒有落實到位，缺乏把行政責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任統(tǒng)一銜接的機制，尤其是刑事責(zé)任和法律責(zé)任追究“打折扣”，不利于維護法治的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

以嚴(yán)格執(zhí)法驅(qū)動法治政府建設(shè)的多維度關(guān)鍵條件

建設(shè)法治政府，必須在嚴(yán)格執(zhí)法這一核心任務(wù)上重點突破。法治目的是追求公平正義，只有嚴(yán)格執(zhí)法使法律落地，維護法律權(quán)威，才能使之成為通往正義的航船。建設(shè)法治政府必須有執(zhí)法主體、程序與方式、責(zé)任追究制度和監(jiān)督等多維度關(guān)鍵條件的綜合保障。

主體條件：執(zhí)法人員隊伍建設(shè)與能力提升

法律實施離不開具體行政執(zhí)法人員。政府強有力的高素質(zhì)干部隊伍為法治政府建設(shè)提供主體保障和人才支撐。政府及其工作人員的管理行為、執(zhí)法行為，對法律法規(guī)的落實至關(guān)重要。提升政府及執(zhí)法人員的法治思維，才能符合法治政府建設(shè)在依法治國中的戰(zhàn)略地位、行政執(zhí)法在法治政府建設(shè)中的核心定位的要求。要堅守責(zé)任與權(quán)力二者不可分割、違法必究的法治理念，增強執(zhí)法必須守法律、遵程序、受監(jiān)督的法律意識。各級領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著重要行政權(quán)，是加強嚴(yán)格執(zhí)法、發(fā)揮示范和表率作用的主體，不能以言代法、以權(quán)壓法，要帶頭依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、捍衛(wèi)法治。

提高法治政府建設(shè)中政府依法行政能力的整體水平，要求法治工作隊伍均衡發(fā)展。要有推進法治政府建設(shè)的全局觀和統(tǒng)籌性，一些地方實現(xiàn)了法治政府建設(shè)目標(biāo)不等于全國普遍實現(xiàn)，一些地方政府人員的依法行政能力強不等于全國各地行政隊伍都能力強。要從統(tǒng)籌全局、全國一盤棋的戰(zhàn)略高度，促進全國東中西部各區(qū)域法治工作隊伍均衡布局和發(fā)展，這是全面建設(shè)法治政府的主體條件。

程序條件：嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的方式保障

完善執(zhí)法程序制度，細(xì)化和規(guī)范執(zhí)法流程，是實現(xiàn)程序正義的重要保障。黨的十八屆四中全會提出的“建立執(zhí)法全過程記錄制度”“嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”“推行行政執(zhí)法公示制度”等，總體屬于行政執(zhí)法程序性制度范疇。統(tǒng)一規(guī)范、程序嚴(yán)密、制約有效的執(zhí)法流程制度對于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法必不可少。公正執(zhí)法要制約自由裁量權(quán)，規(guī)定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容，依據(jù)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體權(quán)責(zé)和程序，做到法律面前一視同仁。文明執(zhí)法體現(xiàn)在對于涉及群眾切身利益問題，要把握社會輿論和群眾心理，規(guī)范執(zhí)法言行，推行人性化執(zhí)法。同時，分不同領(lǐng)域運用柔性執(zhí)法方式。2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定了“堅持處罰與教育相結(jié)合”的要求?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021—2025年）》列舉了創(chuàng)新行政執(zhí)法方式的新要求，“廣泛運用說服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等方式，努力做到寬嚴(yán)相濟、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度”。

行政程序基本原則之一是參與原則，行政執(zhí)法程序?qū)儆谝环N具體行政程序，同樣應(yīng)遵守這一基本原則。公民、法人或其他組織有權(quán)利參與行政過程，也有權(quán)利參與行政執(zhí)法過程。公共政策執(zhí)行過程中涉及對象的參與，按照廣義公共政策界定，法律法規(guī)也是公共政策范疇，行政執(zhí)法也需要執(zhí)法對象的參與和支持。完善行政執(zhí)法中告知、申辯、說明理由、聽證等程序性制度，有利于保護當(dāng)事人權(quán)利，更大限度降低執(zhí)法風(fēng)險。但也不可把程序價值絕對化，法定程序與正當(dāng)程序要有機結(jié)合，否則會導(dǎo)致執(zhí)法程序上的形式主義。

行政執(zhí)法方式改革包括綜合行政執(zhí)法和執(zhí)法權(quán)下移。要進一步厘清執(zhí)法權(quán)限，明確綜合執(zhí)法部門和主管部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以及綜合執(zhí)法與上下級之間執(zhí)法權(quán)責(zé)的關(guān)系界定。綜合行政執(zhí)法并不適用于所有行政管理領(lǐng)域，集中行政執(zhí)法權(quán)要適度，而不是“一刀切”和所有化，專業(yè)性過強的領(lǐng)域應(yīng)以主管部門為主。共性問題是解決行政執(zhí)法權(quán)力主體與責(zé)任承擔(dān)問題。

制度條件：健全與落實雙向主體的責(zé)任追究制度

行政主體和行政相對人之間權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)具有平衡性。就行政執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法主體與執(zhí)法對象各自權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)應(yīng)平衡，任何一方都不能只有權(quán)力（權(quán)利），而不承擔(dān)責(zé)任。有執(zhí)法權(quán)力而無責(zé)任制約，幾乎等于脫韁野馬。在此意義上，違法必究是執(zhí)法必嚴(yán)的直接延伸和后續(xù)保障，必須健全并落實雙向主體的責(zé)任追究制度。

對執(zhí)法對象違法必究，必須提高違法成本并增強確定性。政府行政執(zhí)法的對象是指行政執(zhí)法行為所施加于的具體自然人、法人或者其他組織。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對象有違法違規(guī)行為，要做到違法必究，依法懲治。例如，生態(tài)環(huán)境保護部門、市場監(jiān)管部門的嚴(yán)格執(zhí)法，提高市場主體違法的成本，懲治各種違法行為。依法加強懲治嚴(yán)厲性的同時，要確保及時性、確定性，體現(xiàn)法律的穩(wěn)定性與可預(yù)期性，為預(yù)防同類違法行為形成警示和威懾力。

對執(zhí)法主體違法必究，必須嚴(yán)格落實黨紀(jì)政紀(jì)和法律責(zé)任追究制度，這是對掌握行政執(zhí)法權(quán)人員公權(quán)力的制約。執(zhí)法主體要依法執(zhí)法，不能逾越法律底線和紅線。明確行政執(zhí)法部門及其人員違法或不當(dāng)履行行政執(zhí)法職責(zé)、不落實行政執(zhí)法制度等具體情形，對執(zhí)法主體的責(zé)任追究要“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”。特別是對執(zhí)法主體的多種責(zé)任追究要相互銜接，不能用黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任替代或覆蓋相應(yīng)法律責(zé)任。落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》，為嚴(yán)格執(zhí)法和責(zé)任追究提供政治和組織保障，確保執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。

監(jiān)督條件：提升人大執(zhí)法檢查的“法律巡視”實效

人大的執(zhí)法檢查權(quán)是憲法賦予的監(jiān)督權(quán)。人大執(zhí)法檢查是“法律巡視”，這是對執(zhí)法檢查的重要功能定位。各級人大常委會要充分利用好這把監(jiān)督利劍，重點解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題。目前公開實施的有廣東、吉林、河北、四川等省份的多個省級《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，這類行政執(zhí)法監(jiān)督屬于行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督成效有其局限性。因此，要加強更高層次、權(quán)威性更強的人大監(jiān)督，使監(jiān)督行政執(zhí)法更具獨立性優(yōu)勢。人大執(zhí)法檢查要抓住重點領(lǐng)域、重點行業(yè)、重點環(huán)節(jié)，突出全面檢查與精準(zhǔn)度提升，抓住行政執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序的合法性。特別是通過監(jiān)督約束和壓縮行政執(zhí)法自由裁量空間，減少執(zhí)法的不公正性、選擇性和不平衡性。加強對執(zhí)法效果的評估，引入第三方評估機制彌補政府內(nèi)部評估的不足，重點聚焦于行政執(zhí)法的法律效果、社會效果和政治效果。

人大執(zhí)法檢查結(jié)果要跟蹤問效，完善跟蹤制度和整改制度。各級人大常委會推進全面而精準(zhǔn)的執(zhí)法檢查監(jiān)督，對法律實施中發(fā)現(xiàn)的問題，督促政府相關(guān)部門整改。需強調(diào)的是，執(zhí)法檢查過程中對行政執(zhí)法主體的監(jiān)督，要使黨內(nèi)監(jiān)督或政治監(jiān)督和人大監(jiān)督有機統(tǒng)一。發(fā)揮人大“法律巡視”的關(guān)鍵功能，增強監(jiān)督的權(quán)威性、針對性和實效性，促進法律法規(guī)嚴(yán)格實施落地，推進法治政府建設(shè)，進一步樹立法治權(quán)威，提升政府公信力。

【本文作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員；本文系中國社會科學(xué)院重大創(chuàng)新項目“全過程人民民主與國家治理現(xiàn)代化”（項目號：2023YZD003）階段性成果】

參考文獻

[1]習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020年。

[2]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，北京：人民出版社，2022年。

責(zé)編：周素麗、蔡圣楠／美編：王嘉騏