摘 要:以黨建引領基層治理是黨的二十大報告關于堅定不移全面從嚴治黨，深入推進新時代黨的建設新的偉大工程的重要內(nèi)容，也是新時代以習近平同志為核心的黨中央提出的重大政治命題，更是中國共產(chǎn)黨帶領人民推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的創(chuàng)新探索。黨建引領基層治理具有豐富的價值意蘊，是新時代堅持和加強黨的全面領導的必然選擇，是始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐，是有效推進基層治理現(xiàn)代化的關鍵所在。黨建引領基層治理是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、科學謀劃，并從健全組織機制、構建動力機制和完善保障機制等方面重點協(xié)同推進。

關鍵詞:黨建引領 基層治理 組織建設 治理機制

【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A

“基層治理是國家治理的基石”[1]，是黨長期執(zhí)政最堅實力量的重要源泉。黨的二十大報告指出：“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興，加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現(xiàn)黨的領導的堅強戰(zhàn)斗堡壘。”[2]這為新時代基層治理奠定了總基調(diào)、明確了新方向。黨建引領基層治理，是新時代關于堅定不移全面從嚴治黨，深入推進黨的建設新的偉大工程的重要內(nèi)容，也是新時代以習近平同志為核心的黨中央提出的重大政治命題，更是中國共產(chǎn)黨帶領人民推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的創(chuàng)新探索。深入研究黨建引領基層治理的價值意蘊，探討黨建引領基層治理的實現(xiàn)機制，對于增強黨組織政治功能和組織功能，深化認識新時代基層治理規(guī)律，推進基層治理現(xiàn)代化，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興具有重要的意義和價值。

黨建引領基層治理的價值意蘊

黨建引領基層治理是新時代黨對基層治理規(guī)律認識的進一步深化，是新時代堅持和加強黨的全面領導的必然選擇，是始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐，是有效推進基層治理現(xiàn)代化的關鍵所在。

黨建引領基層治理是新時代堅持和加強黨的全面領導的必然選擇

堅持和加強黨的全面領導是事關根本、事關全局、事關長遠的重大原則。中國共產(chǎn)黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的工人階級政黨，具有旗幟鮮明的政治理想和政治立場是區(qū)別于其他政黨的顯著標志。始終牢牢把握無產(chǎn)階級政黨對無產(chǎn)階級革命和無產(chǎn)階級政權的領導權，是馬克思主義政黨建設思想的基本要求。馬克思、恩格斯就此作出大量重要論述，指出“工人階級政黨在一定條件下完全可以利用其他政黨和黨派來達到自己的目的，但是它不應當隸屬任何其他政黨”[3]。在此基礎上，列寧繼續(xù)全面、深入地探討無產(chǎn)階級政黨與普通群眾的關系。他認為，無產(chǎn)者是不能“自發(fā)地”走上社會主義道路的，必須由黨率領他們前進。中國共產(chǎn)黨繼承了馬克思列寧主義關于無產(chǎn)階級政黨領導權的根本原則，在中國革命、建設和改革的歷史進程中始終如一地強調(diào)黨的全面領導地位?；赝h的百年奮斗歷程，中國共產(chǎn)黨領導中國人民戰(zhàn)勝無數(shù)艱難險阻甚至驚濤駭浪，始終保持“犯其至難而圖其至遠”的精神追求，完成一件又一件彪炳史冊的重大任務，實現(xiàn)中華民族從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。這充分證明堅持和加強黨的全面領導順應了客觀歷史發(fā)展潮流，反映了中國人民的共同愿望，是歷史和人民的共同選擇、必然選擇。

黨建引領基層治理內(nèi)蘊著黨對基層工作全面領導的客觀要求，是堅持和加強黨的全面領導的必然選擇。中國共產(chǎn)黨作為負責任、有擔當?shù)膱?zhí)政黨，歷來重視對基層治理的全面領導，并取得了基層治理實踐的重要成就，積累了基層治理改革的豐富經(jīng)驗。從革命戰(zhàn)爭時期黨領導農(nóng)民開展的農(nóng)民運動、推翻土豪劣紳等封建統(tǒng)治勢力，到社會主義革命、建設時期的“楓橋經(jīng)驗”，再到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期的“小崗村改革”等基層治理改革榜樣，歷史與現(xiàn)實證明，我國基層治理經(jīng)驗的探索只有在中國共產(chǎn)黨的堅強領導下才能完成，黨是推進基層治理的領導力量、核心力量。因此，中國共產(chǎn)黨必須始終牢牢把握基層治理的全面領導權，充分發(fā)揮在基層社會治理中統(tǒng)攬全局的政治功能。

黨建引領基層治理是始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐

中國共產(chǎn)黨作為工人階級的先鋒隊，不僅代表著中國工人階級的利益，而且代表著中國最廣大人民的根本利益，是一個堅強有力、密切聯(lián)系群眾的先進政黨。為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興始終是中國共產(chǎn)黨的初心和使命。黨在長期的歷史與現(xiàn)實實踐中確立和堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，確立和貫徹黨的群眾路線，建立黨與人民群眾之間心連心、同呼吸、共命運的魚水關系。新中國成立后，我們黨始終站穩(wěn)人民立場，帶領人民群眾發(fā)展生產(chǎn)力，改變了國家一窮二白的落后面貌，實現(xiàn)了人民當家做主人。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期，改革束縛群眾創(chuàng)造力的體制機制，實現(xiàn)人民群眾的生活狀態(tài)從溫飽不足到全面小康的歷史性跨越。邁進新時代，我們黨依靠人民奮力續(xù)寫歷史偉業(yè)，戰(zhàn)貧困、促改革、化風險，開啟中國式現(xiàn)代化的新征程。因此，黨的百年奮斗史，就是同人民群眾同甘共苦、團結奮進的歷史。

人民群眾是黨長期執(zhí)政的力量基礎，基層治理承載著人民群眾的切身利益?；鶎又卫碇饕嫦蚩h（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）范圍展開，與廣大基層民眾聯(lián)系最為直接、最為緊密，往往涉及人民群眾最根本利益的保護問題。問題解決狀況如何，不僅影響人民群眾對基層治理的總體評價與情感認同，還直接關系到民主政治的進步、社會公平正義的實現(xiàn)。基于此，基層治理要始終堅持從人民群眾的需求與需要出發(fā)，切實解決好人民群眾急難愁盼問題，保障人民群眾的根本利益。黨建引領基層治理就是要充分發(fā)揮黨建在基層治理中的引領作用，把握基層治理的正確政治方向，加強基層黨組織政治建設、思想建設、作風建設，特別是通過嚴懲基層小微權力腐敗，以優(yōu)良黨內(nèi)政治生態(tài)促進基層黨組織風氣的優(yōu)化，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘。

黨建引領基層治理是有效推進基層治理現(xiàn)代化的關鍵所在

中國共產(chǎn)黨的一百多年奮斗歷史，就是一部黨始終堅持緊貼基層、扎根基層、深入基層、探索和推進基層治理現(xiàn)代化的歷史。黨的堅強領導使“中國人民實現(xiàn)了從溫飽不足到小康富裕的偉大飛躍，中國社會實現(xiàn)了從鄉(xiāng)村良治到城市善治的偉大飛躍”[4]。

新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨制定了以農(nóng)村基層黨組織為領導主體、農(nóng)村基層政權組織為動員主體、農(nóng)村群眾為參與主體的鄉(xiāng)村治理方案，圍繞農(nóng)民關切的土地問題，領導根據(jù)地、解放區(qū)群眾開展土地改革運動。這一時期構成了我國基層治理現(xiàn)代化的開端。社會主義革命、建設時期，“農(nóng)業(yè)學大寨”以精神力量的激勵機制和全能型管理體制的結合，促進了農(nóng)村經(jīng)濟和社會建設的發(fā)展；“楓橋經(jīng)驗”以“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”的人民內(nèi)部矛盾化解機制，創(chuàng)新了基層治理新機制。這一時期形成了我國基層治理現(xiàn)代化的探索階段。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期，“小崗村改革”率先開啟了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。這一時期形成了我國基層治理現(xiàn)代化的快速發(fā)展階段。新時代，我們堅持大抓基層的鮮明導向，黨建引領基層治理，通過把黨建引領力與基層治理能力有機相結合，凝聚了基層社會治理共同體建設的合力，保障基層治理措施的有效實施。這一時期形成了我國基層治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新階段。中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期對基層治理所作出的積極探索，充分證明了黨建引領基層治理是有效推進基層治理現(xiàn)代化的關鍵所在。

黨建引領基層治理的實現(xiàn)機制

歷史與實踐證明，黨建引領基層治理是具體而現(xiàn)實的，內(nèi)蘊其中的價值邏輯為黨建引領力與基層治理能力有機結合的實現(xiàn)提供了重要理論基礎。黨建引領基層治理是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、科學謀劃，并從健全組織機制、構建動力機制和完善保障機制等方面重點協(xié)同推進。

健全黨建引領基層治理的組織機制

在我國，“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎”[5]，肩負著宣傳黨的思想、貫徹黨的決定、團結基層民眾、推動基層改革的重要任務。要發(fā)揮黨在基層的治理優(yōu)勢，能夠規(guī)范、有序、合理、有效地推進基層治理，需要構建體系化的基層黨組織。

第一，以提升組織力為重點，完善基層黨組織設置形式。例如上世紀80年代，基層組織改革的典范——山東“萊西經(jīng)驗”探索出以黨支部為核心、以村委會為基礎、以黨員聯(lián)系戶和村民小組為紐帶的村級組織配套建設路徑，形成黨在農(nóng)村新型工作形式，確立了黨在基層的領導核心地位。

第二，加強基層黨組織隊伍建設。全面推進基層治理，需要建設一支講政治有信念、講規(guī)矩有紀律、講道德有品行、講奉獻有作為的優(yōu)秀黨員干部隊伍，發(fā)揮“關鍵少數(shù)”示范帶頭作用，貼近群眾、服務群眾，做基層治理建設的重要組織者、推動者。如上世紀60年代，帶領蘭考縣人民群眾除“三害”的縣委書記焦裕祿，工作期間表現(xiàn)出的“親民愛民、艱苦奮斗、科學求實、迎難而上、無私奉獻”的精神，永遠鐫刻在人民心中。為此，習近平總書記曾強調(diào)指出：“做縣委書記，就要做焦裕祿式的縣委書記。”[6]

第三，推動不同行政級別基層黨組織上下聯(lián)動。統(tǒng)籌組織資源、整合組織力量、發(fā)揮組織優(yōu)勢，推動組織體系和治理體系有機銜接、融合發(fā)力。如北京市黨建引領的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”基層治理新路徑，堅持以問題為導向、以人民滿意為指向，通過建立以街鎮(zhèn)黨（工）委為核心，社區(qū)轄區(qū)單位黨組織以及黨員參與的多元共治組織體系，系統(tǒng)解決了“條塊分割、推諉扯皮”的治理頑疾。

基于上述案例可以看出，健全黨建引領基層治理的組織機制，能夠有效把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢與密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能，為基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供重要政治保障。

構建黨建引領基層治理的動力機制

2022年，黨的二十大報告提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。社會治理共同體建設是一項系統(tǒng)工程，強調(diào)治理主體的多元性，治理過程的公共性，治理結果的共享性，需要動員社會各方力量共同參與生產(chǎn)和社會治理，不斷提升社會治理現(xiàn)代化水平。社會治理現(xiàn)代化水平在較大程度上體現(xiàn)在基層治理現(xiàn)代化水平。社會治理現(xiàn)代化主要是通過構建黨組織引領、政府主導、社會組織和公眾協(xié)同參與的治理體系，助推基層治理效能的提高。因治理主體的多元復雜性，每個主體發(fā)揮著不同作用，需要在治理過程中優(yōu)化配置、資源整合，凝聚成基層治理的合力，構成以黨建引領基層治理的動力機制。

處于領導地位的基層黨組織。基層黨組織是基層治理的核心組成部分，在治理工作中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要作用。基層治理過程中要以引領力為重點，以把握主導權為中心，把基層黨組織以多種形式充分嵌入到基層社會各領域，并同各層級、各部門和各組織的黨組織形成縱橫交織的組織網(wǎng)絡，既確保實現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領導，又確保其他部門、組織及成員凝聚成較高的執(zhí)行力，使基層黨組織真正成為堅強的戰(zhàn)斗堡壘。如新時代條件下，浙江金華市把基層黨組織納入“紅色網(wǎng)格”中，確保每個網(wǎng)格都有黨組織、每名黨員都在網(wǎng)格中，形成以“小網(wǎng)格推動大黨建、帶動大治理”的工作格局。

作為行政主體的基層政府。在基層治理實踐中，負責具體事務的政府部門，在職責與權限范疇內(nèi)運用政治權威、行政權力將公共決策予以落實。如：北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的治理實踐，通過發(fā)揮北京行政資源優(yōu)勢，創(chuàng)建由街道處級干部兼任街長、街道科級干部和站所負責人兼任巷長的街巷長制度，以及社區(qū)專員制度，來實現(xiàn)政社部門的深層互動。

各類社區(qū)組織。各類社區(qū)組織中最主要的組織機構是社區(qū)居委會，負責社區(qū)的日常管理與服務工作，是與居民聯(lián)系直接而緊密的基層群眾性自治組織。

公眾?；鶎又卫碇幸浞职l(fā)揮公眾的參與作用，明確公眾的主體地位，強調(diào)公眾參與基層治理的平等性，豐富公眾參與形式，尊重公眾參與意愿，充分發(fā)揮其在基層治理中的優(yōu)勢與專長。如上世紀末基層協(xié)商民主的典范“溫嶺民主懇談”，保證了人民群眾在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權利，推進了基層民主政治建設。因此構建多元共治的基層治理格局，能進一步提高基層治理生產(chǎn)能力，高效解決“最后一公里”問題，為黨建引領基層治理、助推社會治理共同體建設提供強大動力來源。

完善黨建引領基層治理的保障機制

我國基層治理是通過構建黨組織引領、政府主導、社會組織和公眾協(xié)同參與的治理模式，更好發(fā)揮黨建引領作用，確保其他多元治理主體暢通、規(guī)范、平等地參與各項基層事務，因此，務必要有一個健康的治理環(huán)境作保障。

第一，建立治理責任清單制。建立規(guī)范清晰的治理責任清單，能夠較為清晰界定治理中權力運作的邊界問題、責任追究的歸屬問題。治理責任清單制的建立強化了基層治理規(guī)范化的推進，使治理中的行政權力受到較多制約，不僅能提高多元治理主體的辦事效率，更能監(jiān)督治理中公共權力的使用。例如山東省“萊西經(jīng)驗”在干部制度建設方面，運用干部政績檔案、民主評議等形式理順黨組織干部的責、權、利關系，增強了干部的事業(yè)心與使命感。同時為使村民自治始終行進在法治化、制度化與規(guī)范化的軌道上，萊西縣建立村規(guī)民約、治安處罰條例等制度，加強村民自我教育、自我約束；制定村委會工作細則等文件，有效防止基層干部使用權力的隨意性、主觀性，使其養(yǎng)成依法執(zhí)政的自覺性、主動性。

第二，完善基層監(jiān)督問責機制。基層治理權力是一種公共權力，是黨和人民賦予的政治信任，是要為民謀生、為民謀利、為民謀福的，而不是某人或某組織的囊中私利、手中私權。然而，基層社會是以血緣和地緣等關系型構的網(wǎng)絡社會，密集、復雜的關系網(wǎng)絡容易影響甚至左右基層公共權力的運用和資源的有效配置，因此，建立多元協(xié)同的監(jiān)督問責尤為必要。堅持在黨的統(tǒng)一領導下，把監(jiān)督問責機制嵌入基層治理各領域中，通過諸多監(jiān)督機構合理規(guī)劃、聯(lián)動協(xié)作和有機配合隔斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的關系利益網(wǎng)絡，來實現(xiàn)對公職人員或組織機構的有效監(jiān)督，保障其嚴格履責。

【本文作者為江南大學馬克思主義學院教授；吉林大學馬克思主義學院博士研究生秦秀蓮對本文亦有貢獻】

注釋

[1]《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，北京：人民出版社，2021年，第3頁。

[2]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第67頁。

[3]《馬克思恩格斯全集》（第7卷），北京：人民出版社，2016年，第362頁。

[4]李皋：《基層治理七十年》，北京：中國民主法制出版社，2019年，第1頁。

[5]《中國共產(chǎn)黨章程》，北京：人民出版社，2022年，第24頁。

[6]《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第141頁。

責編：王 克／美編：王嘉騏