【摘要】推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的一項重要工作?；鶎由鐣栴}往往具有復(fù)合屬性和復(fù)雜成因，需要協(xié)同治理?；鶎訁f(xié)同治理效能與基層干部的能力水平、綜合素質(zhì)息息相關(guān)，干部的協(xié)同能力主要包括系統(tǒng)思維能力、統(tǒng)籌兼顧能力、聯(lián)動補位能力和溝通協(xié)調(diào)能力。

【關(guān)鍵詞】基層治理 協(xié)同治理 基層干部 治理能力

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層治理是國家治理的基石。一些基層治理問題往往具有復(fù)合屬性和復(fù)雜成因，超出單一部門的職責(zé)能力，牽涉多領(lǐng)域多部門，需要各方通力合作、協(xié)同應(yīng)對。習(xí)近平總書記指出：“加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人。”基層協(xié)同治理效能與基層干部的能力水平、綜合素質(zhì)息息相關(guān)。

整體性治理理念與基層協(xié)同治理

社會問題作為一種社會現(xiàn)實，無論是其生成過程還是產(chǎn)生的后果及影響，都是不分部門和科室的，也是不分專業(yè)和學(xué)科的，而與之對應(yīng)的基層部門往往分工明確。因此，基層治理應(yīng)擺脫簡單的線性思維約束。近年來，廣大干部群眾堅持黨建引領(lǐng)，打造共建共治共享的社會治理格局，不斷創(chuàng)新治理方法，提升治理效能。改革開放四十多年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速演進(jìn)，公共事務(wù)的復(fù)雜程度以幾何倍數(shù)遞增，許多新型社會問題在基層潛滋暗長，其強度和烈度也在急劇攀升，僅靠以往的傳統(tǒng)單一治理方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如法國社會學(xué)家埃米爾·涂爾干所言，作為取代集體意識成為維持現(xiàn)代社會“有機團(tuán)結(jié)”的勞動分工，內(nèi)蘊著誘發(fā)社會失范的因子，原因在于現(xiàn)代社會建筑在個體差異性和相互依賴性之上，是一種異質(zhì)的、變動不居的社會形態(tài)，由分工形成的部門分散與孤立，可能會帶來與預(yù)期截然相反的后果。

如何克服科層制下部門分治模式的治理難題，提高跨部門協(xié)同治理能力與績效，是全球公共管理領(lǐng)域的重要議題。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展及大規(guī)模運用、電子政務(wù)的漸次推廣等治理要素的變遷，分散化、碎片化的治理模式阻滯行政效率的問題愈發(fā)凸顯。同時，現(xiàn)代社會的公共問題龐雜繁瑣，牽一發(fā)而動全身，跨越部門邊 界的棘手難題與日俱增，需要公共部門持續(xù)改進(jìn)治理行為。1997年，英國學(xué)者佩里·?？怂孤氏葟睦碚撘饬x上提出“整體性治理”（ Holistic Governance），強調(diào)跨機構(gòu)合作、協(xié)調(diào)與整合，主張構(gòu)建高效的整體政府運行網(wǎng)絡(luò)。帕卻克·鄧?yán)S等學(xué)者進(jìn)一步闡發(fā)了該理論，尋求逆部門化、碎片化的合作治理，革除彼此拆臺、推諉扯皮的政策環(huán)境，以更好利用治理資源。

20世紀(jì)90年代中后期，英國、新西蘭和澳大利亞等國家通過反思新公共管理運動的理論與實踐，借鑒整體性治理等有關(guān)理論學(xué)說，相繼開啟以“整體政府”（Whole of Government）為主要內(nèi)容的政府改革和公共治理運動，以期通過部門聯(lián)合和信息共享等方式，破除單一部門“信息孤島”困境，盡可能消除不同政策間的張力和抵牾，提高稀缺資源的利用效率，破解行政碎片化困境，增強國家治理能力。受此影響，西方公共治理在政府實踐領(lǐng)域愈加呈現(xiàn)出整體性趨勢，各部門進(jìn)行跨界合作更加經(jīng)?；椭贫然?。

世情、國情與社情、民意是基層治理創(chuàng)新的依據(jù)。面對頭緒繁多的社會問題，不少中國學(xué)者將整體性治理理念引入中國基層治理實踐。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：“只有用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律。”①強調(diào)萬事萬物是相互聯(lián)系、相互依存的，要堅持以系統(tǒng)觀念推進(jìn)黨和國家各項事業(yè)，這與整體性治理理念有相通之處。落實到基層治理，就是要運用系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌各個方面，發(fā)揮各方力量，提升基層治理的系統(tǒng)化、協(xié)同性。

基層干部協(xié)同能力的時代內(nèi)涵

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”從“國家—社會”關(guān)系的視角來看，基層干部處于國家與社會公眾關(guān)系的結(jié)合點，肩負(fù)落實政策和服務(wù)人民的多重使命，其協(xié)同能力的高低直接關(guān)乎基層協(xié)同治理成效和人民群眾的主觀感受。要而言之，廣大基層干部不僅應(yīng)錘煉政治能力、落實能力、調(diào)查研究能力、科學(xué)決策能力、改革攻堅能力、應(yīng)急處突能力和群眾工作能力等，還應(yīng)具備系統(tǒng)思維能力、統(tǒng)籌兼顧能力、聯(lián)動補位能力和溝通協(xié)商能力等有助于提升協(xié)同治理實效的能力素質(zhì)。

其一，系統(tǒng)思維能力。唯物辯證法認(rèn)為，系統(tǒng)是由普遍聯(lián)系的客觀現(xiàn)實構(gòu)成的有機整體，這一整體反映在人的頭腦中形成系統(tǒng)思維，“整體性”是其核心特征。鄧小平同志曾告誡全黨：“有些事從局部看可行，從大局看不可行；有些事從局部看不可行，從大局看可行。”強調(diào)要顧全大局，從全局出發(fā)，系統(tǒng)地考慮問題。對于廣大基層干部而言，所謂系統(tǒng)思維能力，一是要從宏觀和總體上把握分析對象，樹立全局視野，立足整體觀察和解決具體問題，跳出本單位本部門的視野局限，領(lǐng)會政策的整體價值，顧及某一社會問題涉及到的多個矛盾主體；二是不能脫離對局部的細(xì)致關(guān)照，局部各要素是組成全局的基本部分，如果局部問題累積過多，也會引致全局發(fā)生根本變化，基層干部要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上結(jié)合本地區(qū)實際開展工作，不能盲目套用和機械照搬上級指示，更不能只顧完成中心任務(wù)而對其他問題置若罔聞；三是要注意全局的相對性，以發(fā)展的觀點考察形勢變化，適時調(diào)整政策，因時因地因事制宜。

其二，統(tǒng)籌兼顧能力。統(tǒng)籌兼顧是我們黨妥善應(yīng)對風(fēng)險沖突和協(xié)調(diào)利益關(guān)系的一個寶貴經(jīng)驗，也是推進(jìn)基層協(xié)同治理不可或缺的利器。毛澤東同志在黨的七屆二中全會上提出“彈鋼琴”的工作方法，即在分清主次、輕重、緩急的前提下，圍繞中心安排其他工作，“不能有的動，有的不動”，也不能貪大求全。習(xí)近平總書記指出：“我們要學(xué)會運用辯證法，處理好局部和全局、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、重點和非重點的關(guān)系。”②廣大黨員干部應(yīng)在權(quán)衡利弊中趨利避害，作出最有利于人民的戰(zhàn)略抉擇。

基層協(xié)同治理的主要內(nèi)容是打通部門壁壘，匯聚治理資源。高效平衡不同部門的治理訴求，精準(zhǔn)錨定治理目標(biāo)，對基層干部的統(tǒng)籌兼顧能力提出了更高要求。在協(xié)同治理實踐中，基層干部要善于在復(fù)雜局面中找到并緊緊抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，下大力氣解決制約全局的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，同時不漠視次要矛盾和其他問題。以生態(tài)保護(hù)為例，不但要堅持生態(tài)優(yōu)先，采取行之有效的措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還要積極找尋把“綠水青山變成金山銀山”的進(jìn)路，將生態(tài)效益更好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

其三，聯(lián)動補位能力?；鶎訁f(xié)同治理需要多個部門密切配合，各治理單元在協(xié)作中難免出現(xiàn)障礙，甚至?xí)l(fā)生一些令人措手不及的突發(fā)性緊急事件，這就極有可能形成“治理真空”，協(xié)同聯(lián)動和及時補位的必要性即在于此?；鶎痈刹康穆?lián)動補位能力一方面體現(xiàn)在遇到新情況、新問題而又治理缺位時敢抓敢管、果斷處置，另一方面表現(xiàn)在服從整體安排與分工，不忙中出亂，實現(xiàn)有序聯(lián)動。

其四，溝通協(xié)調(diào)能力。溝通協(xié)調(diào)是合作的起點，基層協(xié)同治理的牽涉面頗為寬泛，基層干部既要與人民群眾面對面打交道，圍繞群眾關(guān)心的問題展開對話交流，還要與上級部門、同級單位、社會組織和企業(yè)等對接互動。對基層干部來說，溝通協(xié)調(diào)能力必不可少。需要注意的是，溝通協(xié)調(diào)不只是應(yīng)用語法規(guī)則在語義學(xué)意義上的語言表達(dá)，更是一種以言行事的實踐活動，其目的是彌合不同主體之間的分歧，促成多元主體的協(xié)同合作。

基層干部溝通協(xié)調(diào)能力的表征較為清晰，一是準(zhǔn)確傳達(dá)黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署，實事求是反映社情民意；二是堅持問題導(dǎo)向，開展指向性明確的點對點交流；三是承接好上傳下達(dá)與同級交互的信息流，從中提取關(guān)鍵信息，并保證信息傳達(dá)的準(zhǔn)確性和及時性，避免語言失真和信息失真；四是涵養(yǎng)同理心和共情能力，摒棄“先入為主”的觀念，善于傾聽和理解與自身觀點相左的意見，增進(jìn)共識、凝聚人心。

部分基層干部協(xié)同能力不足的表現(xiàn)與成因

一些基層干部認(rèn)為，其治理場域最好不要超過“責(zé)任田”邊界，這類基層干部往往就局部論局部，甚至在應(yīng)對復(fù)雜問題時推諉扯皮、討價還價，或只顧眼前，不管長遠(yuǎn)，系統(tǒng)觀念相對薄弱。還有個別基層干部，自詡“資深”，輕視乃至忽略其他部門和個人的信息反饋，閉目塞聽，更不愿主動與他人交流，無形之中筑起信息藩籬，加強了自身工作的封閉性、隔離性和排斥性。

“條塊關(guān)系”是理解基層治理的一個重要視角。在同一治理空間，代表政府職能部門的“條條”與代表本級政府屬地管理的“塊塊”難免出現(xiàn)職能重疊。這就牽涉一系列問題，如某一具體事務(wù)既在“條條”部門的職責(zé)范圍內(nèi)，又沒有超出“塊塊”部門的管理職責(zé)，“條條”和“塊塊”的規(guī)劃引導(dǎo)與治理要求并存，究竟應(yīng)該由誰來主抓？如何處理確實存在的多頭管理、交叉重合現(xiàn)象？等等。作為“塊塊”的基層政府擔(dān)負(fù)著轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會保障、城市建設(shè)和安全監(jiān)管等社會治理與公共服務(wù)職責(zé)，要及時回應(yīng)治理環(huán)境中涌現(xiàn)出的公共問題，化解社會矛盾，承擔(dān)著極其重要的責(zé)任。但在遇到治安、環(huán)保和城建等問題時，則需要公安部門、環(huán)保部門、城建部門等這些“條條”的行政管理部門開展工作。如果地方基層治理“看得見，管不著”“管得著，看不見”的困窘局面時有發(fā)生，久而久之會侵蝕基層干部主動作為的積極性。從人事關(guān)系與屬地管理上看，“條條”的垂直部門與“塊塊”協(xié)同合作還需要克服不少困難，多主體協(xié)同合作能力還有不小的提升空間。

黨的十八大以來，我們推動社會治理重心向基層下移，把經(jīng)常性具體服務(wù)和管理職責(zé)落到基層、把人財物和權(quán)責(zé)利對稱下沉到基層、把為群眾服務(wù)的資源和力量盡量交給與老百姓最貼近的基層組織。在治理重心下移和資源下沉背景下，基層干部的責(zé)任和任務(wù)不斷強化，有的干部面對千頭萬緒的工作時略顯吃力，存在本領(lǐng)恐慌，出現(xiàn)“各人自掃門前雪”的心態(tài)和狀態(tài)。

基層干部協(xié)同能力的提升路徑

“協(xié)，眾之同和也。”協(xié)同性貫穿于新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各方面、各環(huán)節(jié)，成為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的一個鮮明特征。習(xí)近平總書記指出：“履行好黨和人民賦予的新時代職責(zé)使命，領(lǐng)導(dǎo)干部必須全面增強各方面本領(lǐng)，努力成為本職工作的行家里手。”③提升基層干部協(xié)同能力可以從以下幾方面入手：

堅持系統(tǒng)觀念，增強系統(tǒng)思維能力。系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法。習(xí)近平總書記指出：“必須堅持系統(tǒng)觀念。萬事萬物是相互聯(lián)系、相互依存的。”④我國是一個發(fā)展中大國，仍處于社會主義初級階段，正在經(jīng)歷廣泛而深刻的社會變革，推進(jìn)改革發(fā)展、調(diào)整利益關(guān)系往往牽一發(fā)而動全身。我們要善于通過歷史看現(xiàn)實、透過現(xiàn)象看本質(zhì)，把握好全局和局部、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關(guān)系。一是厚植基層干部的整體性意識，引導(dǎo)其在全面考慮問題的基礎(chǔ)上，區(qū)分層次、分類處理不同的問題和矛盾，精準(zhǔn)施策；二是培養(yǎng)基層干部的系統(tǒng)分析能力，以系統(tǒng)化視野清醒認(rèn)識當(dāng)前面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)和發(fā)展機遇，科學(xué)研判，打好防范和化解重大風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，努力在危機中育新機、于變局中開新局；三是加強前瞻性思考和全局性謀劃，統(tǒng)合治理主體系統(tǒng)、制度系統(tǒng)、方法系統(tǒng)、目標(biāo)系統(tǒng)、載體系統(tǒng)、價值系統(tǒng)等各子系統(tǒng)，在決策前進(jìn)行綜合考量，杜絕在治理行為取向上的畸重畸輕和“單兵突進(jìn)”等觀念和行為誤區(qū)。

重塑基層“條塊”關(guān)系，創(chuàng)新基層協(xié)同治理機制。探討基層干部協(xié)同能力的提升路徑，誠然不能忽視其自身因素，但也應(yīng)該關(guān)切到治理機制的重要價值。不斷優(yōu)化基層治理體制機制，有利于釋放基層干部協(xié)同治理的能動性。比如，有地方探索出“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的基層治理模式，社會反響較好，具體舉措包括設(shè)立臨時黨支部統(tǒng)一指揮“條塊”力量、依托臺賬制度考核監(jiān)督各部門治理行為、健全“吹哨報到”運作流程。質(zhì)言之，一是強化基層“塊塊”部門的統(tǒng)籌能力；二是建立問題清單、權(quán)責(zé)清單和績效清單等臺賬制度，劃清權(quán)責(zé)界限；三是建構(gòu)跨層級聯(lián)動、跨部門溝通的綜合治理機制，健全協(xié)同治理的規(guī)制程序。

增加基層干部協(xié)同聯(lián)動的實踐鍛煉機會和能力培訓(xùn)力度?；鶎由鐣秋L(fēng)險社會具體而微的縮影，交錯重疊的各類矛盾和治理需求，需要多個治理單元攜手合作，提高基層干部的協(xié)同聯(lián)動能力刻不容緩。一是通過開展常態(tài)化的基層協(xié)同治理，促動基層干部在實踐中學(xué)習(xí)方法、提升技能，爭取“教學(xué)相長”；二是幫助基層干部掌握一定的溝通藝術(shù)，提高語言表達(dá)能力，善用各類媒體及平臺，主動發(fā)聲，闡明觀點；三是避免使用“以我為主”的語言表達(dá)模式，關(guān)注不同治理主體和治理受眾的反饋及回應(yīng)；四是鼓勵基層干部代入他人處境，理解其真實需求，提升與不同社會治理主體溝通協(xié)作的能力，增進(jìn)彼此在基層協(xié)同治理中的信任感和協(xié)同度。

完善基層治理信息網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化基層治理信息共享平臺。信息資源是協(xié)同合作及其他治理行為的先決條件，只有確保治理信息的準(zhǔn)確、及時和完備，才能切實提高基層干部系統(tǒng)分析和統(tǒng)籌兼顧能力，進(jìn)而提升基層協(xié)同治理的有效性。2021年4月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》對整合基層治理信息資源作出指示，要求開展“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動，加強基層智慧治理能力建設(shè)。具體來講，一是綜合采集基層數(shù)據(jù)，擴大數(shù)據(jù)來源，及時更新，協(xié)力建設(shè)全國基層治理數(shù)據(jù)庫；二是完善基層治理主體與部門政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源的共享交換機制，優(yōu)化基層治理數(shù)據(jù)資源的利用方式，按需向基層單位和個人開放使用。

加強和改進(jìn)基層治理成為黨建引領(lǐng)社會治理和夯實國家治理根基的關(guān)鍵性政策話語和實踐支撐。習(xí)近平總書記指出：“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作。”⑤基層治理絕非憑借單一手段和簡單方式所能成就，突破部門分工的邊界阻隔，整合各類治理資源，增強基層治理的互融性和動態(tài)性，全面系統(tǒng)推進(jìn)基層協(xié)同治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。通過開展教育培訓(xùn)，拓展基層協(xié)同治理的實踐空間，鍛造和提高廣大基層干部的協(xié)同能力，對于糾治基層亂象、開辟基層協(xié)同治理新境界、提升基層部門公共管理與服務(wù)水平具有重要意義。

（作者為武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院黨委書記、教授、博導(dǎo)，馬克思主義理論與中國實踐湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心研究員；武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生豐嬌對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國家社科重點項目“中國共產(chǎn)黨加強政治建設(shè)的百年實踐和經(jīng)驗研究”（項目編號：22AZD022）階段性成果】

【注釋】

①④習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng)，2022年10月25日。

②習(xí)近平：《深入理解新發(fā)展理念》，《求是》，2019年第10期。

③《習(xí)近平在中央黨校建校九十周年慶祝大會暨二〇二三年春季學(xué)期開學(xué)典禮上發(fā)表重要講話強調(diào) 堅守黨校初心 努力為黨育才為黨獻(xiàn)策》，《人民日報》，2023年3月2日。

⑤《習(xí)近平春節(jié)前夕赴貴州看望慰問各族干部群眾》，新華網(wǎng)，2021年2月5日。

責(zé)編/趙橙涔 美編/王夢雅

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