今年中央一號文件提出，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問題。7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)妥開展解決承包地細(xì)碎化試點工作的指導(dǎo)意見》，鼓勵各地采取“承包權(quán)不動，經(jīng)營權(quán)連片”方式，因地制宜探索解決承包地細(xì)碎化的路徑辦法。

江蘇省鹽城市是全國重要的商品糧基地。2019年起，“小田變大田”的試點在這里分批開展，并于2021年入選農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國農(nóng)村改革試驗區(qū)典型案例。

小田變大田，聽著易，做來難。如何保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益？如何提高耕種效益？近日，記者走進(jìn)鹽城市亭湖區(qū)多處社區(qū)、村落，一探改革背后的故事。

——編者

 

40多年前，一紙分田到戶的“秘密契約”，拉開了我國農(nóng)村改革的序幕。由此催生的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，上升為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展越過長期短缺狀態(tài)，解決了農(nóng)民的溫飽問題。

40多年后，新的問題逐漸浮現(xiàn)。農(nóng)民承包的小田、碎田，如何開展規(guī)?；N植，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要？

2019年起，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)探索開展“小田變大田”改革試點：在不改變農(nóng)戶承包權(quán)基礎(chǔ)上，以農(nóng)民充分自愿為前提，通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)置換田塊，將分散零碎的耕地集中到一起，實現(xiàn)一戶一田或多戶一田。

試點至今，亭湖區(qū)6.6萬余戶農(nóng)戶的36.22萬畝承包地，由19.75萬塊合并成4.08萬塊，新增高產(chǎn)田4.2萬畝以上，土地利用效率進(jìn)一步提升，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營加快發(fā)展。

自發(fā)的嘗試——

村民與親戚、鄰居調(diào)換小田

眼下正是農(nóng)忙時。亭湖區(qū)黃尖鎮(zhèn)黃尖社區(qū)，良田連疇接隴，沃野一望無垠。72歲的農(nóng)民黃永成在家門口的2畝多承包地里給菊花噴施葉面肥。

和土地打了一輩子交道，提起當(dāng)年的分田到戶，黃永成仍掩不住激動。“那是1981年9月28日，我永遠(yuǎn)忘不了那一天。”實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的消息從當(dāng)時的黃尖大隊第三生產(chǎn)隊傳來，黃永成興奮得難以入睡。土地分配到每家每戶，意味著“大鍋飯”的日子一去不復(fù)返。

但土地有“遠(yuǎn)近”“高低”之分，也有“肥瘦”之別。怎么分田才合適？在黃尖，分田采用抓鬮的方式進(jìn)行。“大家都拍手贊成，沒有比這個更公平了！”按照好、中、差不同地塊等級，根據(jù)家庭人數(shù)，黃永成參與了6輪抓鬮，分得8塊共8.51畝土地，最遠(yuǎn)的離家一里，最小的只有幾分，最低洼的能在里面撐船。

當(dāng)時，黃永成并沒有覺得自家土地“優(yōu)劣搭配”有什么不好——反正都是人拉著牛耕地。

“吃飽飯”后還要“吃好飯”。上世紀(jì)80年代中后期，隨著改革的不斷深入，不少年紀(jì)輕、頭腦活的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工。黃永成的兒子、1974年出生的黃延軍，初中畢業(yè)后到城里做油漆工，農(nóng)忙時再回家?guī)兔Γ?981年出生的侄子黃海濤，多年后也選擇到城里做農(nóng)貿(mào)生意。

農(nóng)活人手少，農(nóng)機(jī)來幫忙。黃永成回憶，一開始，為小田量身定做的小型農(nóng)機(jī)具，讓種地效率提升不少。但隨著馬力更足、效率更高的大型農(nóng)機(jī)登場，大伙兒反倒發(fā)起愁——有的田還沒有拖拉機(jī)寬，開都開不進(jìn)去。

一小部分農(nóng)戶私下里商量，將面積、地力差不多的耕地進(jìn)行調(diào)換合并。黃永成就先后與妹妹、鄰居調(diào)換過3次，將8塊地變?yōu)?塊。這樣的嘗試反映了實踐中遇到的新問題：過于細(xì)碎的小塊土地，已不太適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

這樣自發(fā)的嘗試無法徹底解決問題。以黃永成為例，隨著年紀(jì)增長，干農(nóng)活漸漸力不從心，想流轉(zhuǎn)部分土地給種糧大戶，卻一直流轉(zhuǎn)不出去。

“這些地偏的偏、碎的碎，還有的奇形怪狀，不適合大規(guī)模機(jī)械化耕作。即便每年流轉(zhuǎn)費只要三五百元，也沒有吸引力。”黃海濤說。

改革的啟動——

以尊重農(nóng)民意愿為第一原則

改革的時機(jī)在2019年到來。

當(dāng)年，亭湖區(qū)以入選江蘇省第三輪農(nóng)村改革試驗區(qū)為契機(jī)，開展承包權(quán)不動、經(jīng)營權(quán)連片的“小田變大田”改革試點。經(jīng)過摸底，區(qū)里把農(nóng)戶改革意愿較強(qiáng)的黃尖鎮(zhèn)作為首批試點鎮(zhèn)。

尊重農(nóng)民意愿是改革的第一原則。黃尖社區(qū)黨委書記楊萬余先是召開村民大會宣傳動員，又挨家挨戶征求意見。

為保證田塊合并后，農(nóng)戶承包土地權(quán)益不受損、經(jīng)營面積不減少，楊萬余在走訪中一筆筆記錄下“承包土地面積”“承包土地坐落地塊數(shù)”“已流轉(zhuǎn)面積”等詳細(xì)信息，以及“是否同意改革”“是否同意將承包地流轉(zhuǎn)”“對改革的意見和建議”等具體問題。

江蘇省自2015年開始的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，也給農(nóng)戶吃下一顆定心丸。黃永成手里的“紅本本”——《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，用圖文并茂的方法，將他家5塊共8.51畝承包地的地塊名稱、地塊編碼、實測面積、四至范圍等，標(biāo)注得清楚明白。黃永成知道：“不管怎樣換，我承包的地一點也不會少。”

走訪中，黃尖社區(qū)407戶自種戶，近八成提出流轉(zhuǎn)需求。黃永成向楊萬余說出內(nèi)心想法：“把田調(diào)換到一起是好事，我贊成。但我對地有感情，想流轉(zhuǎn)6畝、自種2.51畝。”

社區(qū)綜合考慮大家的意愿，規(guī)劃出相對集中的兩個區(qū)域：自種區(qū)和流轉(zhuǎn)區(qū)。但卻遇到新的問題，有農(nóng)戶表示：“自種區(qū)太遠(yuǎn)，不愿去。”

改革怎樣推進(jìn)？楊萬余帶著班子成員，再一次挨家挨戶走訪，最終結(jié)合農(nóng)戶意愿，將“先劃區(qū)、再選地”的設(shè)想調(diào)整為“先選地、再劃區(qū)”——自種戶可根據(jù)土地確權(quán)面積，在靠家、靠路、靠水源的地方，優(yōu)先選擇整塊土地，社區(qū)再將這些選定地塊劃為“自種區(qū)”。

接下來，黃尖社區(qū)與愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶分別簽訂委托協(xié)議。經(jīng)過匯總，共新增1334畝流轉(zhuǎn)土地。楊萬余將信息發(fā)布到江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺公開招標(biāo)，并根據(jù)新增地塊的分布情況，設(shè)置了19個標(biāo)段。

黃海濤參與了競標(biāo)，中了2個標(biāo)段。2008年，黃海濤回到家鄉(xiāng)，不滿足于家里的5畝多地，他一點點把鄉(xiāng)親們撂荒的土地流轉(zhuǎn)過來，種上小麥和玉米，成立了家庭農(nóng)場。中標(biāo)后，黃海濤的經(jīng)營規(guī)模從135畝擴(kuò)大到326畝。

黃海濤的好友陳從文也是中標(biāo)者之一。他流轉(zhuǎn)的239畝地中，50多畝地用來種菊花，還創(chuàng)辦了菊花種植家庭農(nóng)場，助力“黃尖菊花”成功申報農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志。

已流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶想自種，有沒有“后悔藥”可吃？

在外務(wù)工的村民老徐找到楊萬余，說自己年紀(jì)大了，想回村種地，但土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)。經(jīng)過研究，社區(qū)在村集體土地里，根據(jù)老徐家土地確權(quán)的面積，臨時劃出一塊給他過渡，待流轉(zhuǎn)合同到期，再由大戶置換出來。這段時間，流轉(zhuǎn)金不兌付，相當(dāng)于未曾流轉(zhuǎn)。

改革的效果——

良田成片，三方共贏

隨著改革的推進(jìn)，黃尖社區(qū)成為亭湖區(qū)的“明星社區(qū)”，不少村子組織村民前來參觀學(xué)習(xí)。2021年起開始進(jìn)行“小田變大田”試點的鹽東鎮(zhèn)曙陽村就是其中一個。

曙陽村西頭的一片麥田邊，48歲的自種戶陳洪廣正忙著做農(nóng)活。這6.4畝農(nóng)田就在家門口，是由原先一東一西一南3個細(xì)碎田塊置換而來的。陳洪廣說，拿到地時，村里已經(jīng)打通農(nóng)路、修好橋涵閘站，原先坑洼不平的“補(bǔ)丁田”搖身一變成為規(guī)整劃一的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

曙陽村黨總支書記蔡紹景介紹，在黃尖，小農(nóng)戶的地由社區(qū)統(tǒng)一拓寬田間道路、疏浚水利；種糧大戶則自行將流轉(zhuǎn)來的土地平整、開溝，形成大條田。村里同步推進(jìn)“小田變大田”與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，“不管是誰家的地，不管是‘高低’還是‘肥瘦’，村里統(tǒng)一先建設(shè)、再置換。”

田成方、渠相通、路相連……曙陽村全村近5600畝農(nóng)田全部建設(shè)成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，不僅夯實了糧食安全根基，也有效保障和實現(xiàn)了農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)益。

“‘小田變大田’的出發(fā)點是解決承包土地細(xì)碎化問題，幫助面廣量大的小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。”鹽城市亭湖區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長馬梅說，改革至今，亭湖區(qū)土地流轉(zhuǎn)率顯著提高，全區(qū)新增家庭農(nóng)場121個，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化耕種、規(guī)?；?jīng)營進(jìn)一步發(fā)展。

“嗡嗡嗡——嗡嗡嗡——”9月初，在一眼望不到邊的田野里，兩臺無人機(jī)正為生長中的水稻噴施農(nóng)藥。不遠(yuǎn)處，黃海邊吹過來的風(fēng)掀起陣陣熱浪。一旁的黃海濤笑得爽朗：“300多畝規(guī)整大田，半天就能噴完！”

耕地質(zhì)量高了，每畝地的流轉(zhuǎn)費用也從三五百元漲到千元左右。劃得來嗎？

“不僅能覆蓋成本，每年還能多賺近10萬元。”黃海濤在田間地頭算了一筆賬。

先算成本賬。過去，流轉(zhuǎn)的地東一塊西一塊，請農(nóng)機(jī)手來田間作業(yè)，得花上好幾天；常常農(nóng)機(jī)好不容易開進(jìn)去，剛發(fā)動就要轉(zhuǎn)彎，耗油又費事?，F(xiàn)在農(nóng)機(jī)開起來暢快又方便。在除草、施肥、打藥等方面，也用植保機(jī)取代了人工，服務(wù)費下降九成。一年下來，每畝總成本降低了340元。

再算增收賬。大田便于統(tǒng)一耕種，田間管理更規(guī)范，糧食“量”“質(zhì)”雙提升。在之前春小麥畝產(chǎn)900多斤、秋玉米畝產(chǎn)1200多斤的基礎(chǔ)上，每畝小麥增產(chǎn)200斤、增收250元，玉米增產(chǎn)100斤、增收200元。除去成本，每年畝均增收約300元。

“我也不虧。”黃永成在一旁接過話頭。他自種的2.51畝地，自給自足，收支平衡；另有6畝流轉(zhuǎn)，每年到手6000元租金，兒子也不用回來幫忙。

如今的黃尖社區(qū)，村民們宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商。“村集體也是改革的受益者。”楊萬余說，“小田變大田”后，村集體收入每年新增約23萬元。

這筆錢，主要來自土地合并整理后的溢出面積。復(fù)墾地塊間多余的田埂和溝塘拆除后，黃尖社區(qū)將“長”出來的146畝地，通過招標(biāo)流轉(zhuǎn)給大戶種植，每年每畝租金1000元。再加上100畝“邊角料”土地整合成了大田，租金上漲，收入可觀。

村集體增收，農(nóng)民受益。黃尖社區(qū)將這筆錢用于基礎(chǔ)設(shè)施配套、環(huán)境整治提升：安裝路燈170個、鋪設(shè)水泥路6公里、新建5座農(nóng)橋……農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更方便，村民生活更舒適，村落生態(tài)更優(yōu)美。黃海濤說，這兩年看到村里出現(xiàn)了越來越多年輕面孔，新的希望在心中升起。

原標(biāo)題：承包權(quán)不動 經(jīng)營權(quán)連片（一線調(diào)研）

——江蘇省鹽城市亭湖區(qū)“小田變大田”試點經(jīng)驗調(diào)研