摘 要:基層黨組織作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，肩負(fù)著團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾的使命和職責(zé)。以共識(shí)為抓手，通過(guò)問(wèn)需于民，建立問(wèn)題共識(shí)；通過(guò)問(wèn)計(jì)于民，建立策略共識(shí)；通過(guò)提供激勵(lì)，建立行動(dòng)共識(shí)，才能破解基層治理中存在的留守群體“局外人”思維、外流群體“不在場(chǎng)”限制、干群同頻共振弱等問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治?；鶎狱h組織要及時(shí)掌握時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的群眾需求變化，切實(shí)解決群眾所急、所愁、所難、所盼，進(jìn)而動(dòng)員群眾、凝聚群眾，以高效的組織動(dòng)員能力做實(shí)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理。

關(guān)鍵詞:基層治理 基層黨組織 組織動(dòng)員能力 共識(shí)

【中圖分類(lèi)號(hào)】D267.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》中指出：“堅(jiān)持共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體。”基層治理共同體的建設(shè)，既離不開(kāi)以自治、法治、德治“三治融合”為抓手的治理體系基礎(chǔ)，也離不開(kāi)以科技賦能、科技向善為特點(diǎn)的智慧治理支撐，更離不開(kāi)以黨的組織動(dòng)員能力為核心的基層治理能力。但在激活群眾參與基層治理的過(guò)程中，一些黨組織面臨在村留守群體的“局外人”、外出務(wù)工群體的“不在場(chǎng)”、干群關(guān)系的“共振弱”等問(wèn)題。對(duì)此，要以共識(shí)為抓手，通過(guò)共同識(shí)別發(fā)展難題、共同商議解決方案、共同開(kāi)展治理行動(dòng)，提升基層組織動(dòng)員能力，激發(fā)群眾參與基層治理的動(dòng)力、活力和合力。

基層組織動(dòng)員面臨的三個(gè)問(wèn)題

“局外人”：在村留守群體低參與。在農(nóng)村“空心化”背景下，老人、婦女、兒童和少量青壯年構(gòu)成留守在村的主要群體。受觀念、素質(zhì)、利益等因素制約，在村留守群體常常持有“局外人”思維，既未將自身視為村莊治理的主體，也未將參與村莊治理作為自己分內(nèi)的事務(wù)，對(duì)參與基層治理的積極性不高，以致于陷入“干部干，群眾看”的治理困境。首先，在“干部為民作主”的傳統(tǒng)觀念影響下，留守在村的老年群體誤把治理視為干部的事情，認(rèn)為村莊事務(wù)與自己無(wú)關(guān)，加之有些基層干部對(duì)老年群體在治理中的價(jià)值認(rèn)知不足，與老年群體缺乏溝通交流，雙方在村莊公共事務(wù)治理上“沒(méi)話(huà)說(shuō)”。其次，留守在村的婦女群體受個(gè)人家庭角色、時(shí)間或能力等因素限制，將主要精力放在照顧家庭、孩子和打零工上，常常認(rèn)為治理村務(wù)是男性的事情，對(duì)參與村莊治理“無(wú)感”。最后，對(duì)少量留守在村的青壯年而言，“每天有事做，每天有錢(qián)掙”是其主要目標(biāo)。尤其是在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村集體與村民之間的直接利益關(guān)聯(lián)弱化，青壯年參與村莊公共事務(wù)的動(dòng)力不足。在“局外人”思維作用下，本應(yīng)是基層治理“主人翁”的在村群體，卻成為基層治理的“旁觀者”，未能在基層治理中發(fā)光發(fā)熱。

“不在場(chǎng)”：外出務(wù)工群體難參與。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)使教育、醫(yī)療、休閑等領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資源不斷向城市集中。為追求美好生活，農(nóng)村大量中青年群體進(jìn)城務(wù)工，部分村莊的人口外流率甚至達(dá)到70%以上，客觀上造成外出務(wù)工群體在基層治理中的“不在場(chǎng)”，制約其參與基層治理。一是身體“不在場(chǎng)”，參與成本高。受制于時(shí)空阻隔，外出務(wù)工群體回村參與村莊治理的經(jīng)濟(jì)成本高，雖有不少村莊借助數(shù)字化平臺(tái)打造全民參與治理的線(xiàn)上空間，但參與實(shí)效難保障。比如，在湖北省丹江口市牛河林區(qū)舒家?guī)X村，4/5的中青年群體出于生計(jì)的考慮外出務(wù)工，雖然村莊與所屬市區(qū)通了硬化公路，但長(zhǎng)達(dá)幾十公里的山路使外出務(wù)工者回村參與村莊治理僅靠“順便”。二是精神“不在場(chǎng)”，參與意愿低。身在城市的務(wù)工群體，受城市生活理念、方式的影響，將“脫離農(nóng)村、落戶(hù)城市”作為主要奮斗目標(biāo)，在思想層面對(duì)村莊發(fā)展關(guān)注度不高，參與村級(jí)治理的意愿低。三是生活“兩棲化”，參與缺渠道。受學(xué)歷水平、工作性質(zhì)、工作時(shí)間等因素的影響，多數(shù)進(jìn)城務(wù)工者只是所在城市社區(qū)的暫時(shí)“棲居者”，未成為真正意義上的社區(qū)一分子；有些社區(qū)未針對(duì)性提供進(jìn)城務(wù)工者參與治理的渠道，致使其難以參與到城市社區(qū)治理當(dāng)中。由此，作為“生力軍”的中青年群體，既沒(méi)參與所屬村莊的治理，又難參與所在城市社區(qū)的治理，導(dǎo)致中青年群體在基層治理中處于缺位狀態(tài)。

“共振弱”：干群良性互動(dòng)難深入。組織動(dòng)員群眾，既是能力問(wèn)題，也是方法問(wèn)題。群眾路線(xiàn)是基層干部開(kāi)展群眾工作的根本指南。但在實(shí)踐中，受困于基層干部個(gè)人觀念、綜合素質(zhì)或群眾工作方法應(yīng)用不當(dāng)，干群良性互動(dòng)的局面難生成。一是基層干部對(duì)群眾需求關(guān)照不足。在“行政化”色彩濃厚的部分地區(qū)，村（居）“兩委”干部忙于完成“上面千條線(xiàn)”布置的各項(xiàng)工作任務(wù)，未能實(shí)現(xiàn)“戶(hù)戶(hù)走到”，把群眾的“揪心事”當(dāng)作自己的“要緊事”來(lái)做，難以成為群眾的“貼心人”。二是基層干部服務(wù)意識(shí)和能力不強(qiáng)。在與群眾打交道的過(guò)程中，部分基層干部慣用指派命令的方式與群眾溝通，遇事不能做到公正、公開(kāi)、透明，不能用心聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，未能以服務(wù)者的姿態(tài)幫助群眾解決困難，使群眾缺乏獲得感、幸福感和安全感。三是部分基層干部缺乏“因人施策，對(duì)癥開(kāi)藥”的意識(shí)或能力。面對(duì)日益分化的社會(huì)群體，一些地方的基層干部沒(méi)能根據(jù)不同群體的特征選取合適的工作方法，推動(dòng)工作“一刀切”，導(dǎo)致“事倍功半”，群眾“不買(mǎi)賬”。例如，在開(kāi)展鄉(xiāng)村振興政策宣傳時(shí)，部分村莊的“兩委”干部未根據(jù)留守群體的特征選取合適的場(chǎng)所、傳播載體和符合當(dāng)?shù)氐恼Z(yǔ)言表達(dá)習(xí)慣，導(dǎo)致政策“留在紙上，刷在墻上，沒(méi)能走進(jìn)村民心里”。群眾工作方法的不完善，使基層干群關(guān)系不緊密，同頻共振力度不夠。

以共識(shí)為抓手提升基層組織動(dòng)員能力

以群眾需求為導(dǎo)向，共同識(shí)別發(fā)展難題

治理在本質(zhì)上是一個(gè)識(shí)別問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程，識(shí)別問(wèn)題是解決問(wèn)題的前提。這要求基層黨組織在動(dòng)員群眾參與治理時(shí)，首先以群眾需求為導(dǎo)向，與群眾共同分析、研判村莊（社區(qū)）發(fā)展中存在的共性問(wèn)題，就村莊（社區(qū)）面臨的發(fā)展難題達(dá)成共識(shí)，激發(fā)群眾參與解決問(wèn)題的動(dòng)力。問(wèn)題識(shí)別，一般分為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和診斷問(wèn)題兩個(gè)步驟。

第一步是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，通常包括干部“下訪”與群眾反饋兩種途徑。一是基層干部“下訪”。身處一線(xiàn)的基層干部踐行群眾路線(xiàn)，通過(guò)日常走訪、村灣巡查、開(kāi)戶(hù)院會(huì)等方式，實(shí)現(xiàn)“戶(hù)戶(hù)走到”，主動(dòng)收集群眾需求。如湖北省十堰市房縣在縣域村莊內(nèi)開(kāi)展村官、鄉(xiāng)官、警官“三官巡村”，確保每季度每個(gè)農(nóng)戶(hù)都有“三官”上門(mén)了解需求。對(duì)此，當(dāng)?shù)匾晃秽l(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)道：“我們基層干部關(guān)鍵是要當(dāng)好人民群眾的‘勤務(wù)兵’，通過(guò)干部下訪，把群眾遇到的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)出來(lái)，抓住群眾的揪心事、煩心事、操心事，將其作為我們的行動(dòng)方向。”二是群眾自下而上的反饋。群眾通過(guò)口頭、電話(huà)、微信、意見(jiàn)箱等方式，將自己在生產(chǎn)、生活、發(fā)展中遇到的困難反饋給基層干部，以尋求幫助。如不少地方的村莊為方便村民反饋訴求，給每戶(hù)村民發(fā)放便民聯(lián)系卡，卡片上注明村“兩委”干部的聯(lián)系電話(huà)，村“兩委”干部24小時(shí)保持電話(huà)開(kāi)機(jī)。

第二步是診斷問(wèn)題。在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，基層黨組織對(duì)收集到的問(wèn)題進(jìn)行診斷，研判其是否為真正的公共問(wèn)題以及解決的迫切程度。在此過(guò)程中，基層黨組織首先要對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理、總結(jié)、分類(lèi)，提煉出亟待解決的治理議題。如安徽省天長(zhǎng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織將群眾的公共訴求歸納為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、影響和諧穩(wěn)定、惠民利民便民、扶貧助殘幫困五大類(lèi)。其次針對(duì)提煉出的治理議題，基層黨組織通過(guò)召開(kāi)村（居）“兩委”會(huì)議、群眾代表大會(huì)、黨群議事會(huì)等方式，與群眾就每一項(xiàng)議題的重要性、緊迫性與可行性達(dá)成共識(shí)，并對(duì)暫時(shí)無(wú)法解決的事項(xiàng)向群眾說(shuō)明，以獲取群眾理解。

例如，在湖北省孝昌縣王店鎮(zhèn)新崗村，村莊人口和村域面積因合村并居相應(yīng)增加，與此相伴隨的是村莊“三留守”人員倍增。村干部在日常巡村中注意到，如何解決留守老人、兒童的應(yīng)急照料問(wèn)題，成為在外務(wù)工村民和在村生活群體的共同迫切需求。對(duì)此，新崗村黨組織在收集群眾對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等公共需求的基礎(chǔ)上，通過(guò)召開(kāi)黨群議事會(huì)，決定以黨支部為核心依托，向村民作出日常服務(wù)、突發(fā)情況、重大變故、群體性事件和違法違紀(jì)5項(xiàng)服務(wù)承諾，確保村干部在接到群眾服務(wù)訴求后，于10分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)處置，在當(dāng)?shù)匦纬?ldquo;十分鐘服務(wù)”的治理典型做法。

以民主協(xié)商為方式，共同制定應(yīng)對(duì)策略

在診斷問(wèn)題的基礎(chǔ)上，基層黨組織還需與群眾就有效解決問(wèn)題的策略達(dá)成共識(shí)，為共同參與行動(dòng)奠定基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的，我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”因此，開(kāi)展民主協(xié)商是基層黨組織與群眾共同制定應(yīng)對(duì)策略的有效方式。

由于不同治理議題所涉及的利益群體有別，在開(kāi)展民主協(xié)商時(shí)，應(yīng)根據(jù)需要選擇合適的協(xié)商單元。如涉及同一個(gè)村（居）民小組的事項(xiàng)，應(yīng)在村（居）民小組層面開(kāi)展協(xié)商；涉及同一個(gè)自然村的事項(xiàng)，應(yīng)在自然村層面開(kāi)展協(xié)商；涉及兩個(gè)及以上村（居）民小組或自然村的事項(xiàng)，應(yīng)在行政村層面開(kāi)展協(xié)商；涉及與本鎮(zhèn)范圍內(nèi)一個(gè)及以上村莊的事項(xiàng)，應(yīng)在村際之間開(kāi)展協(xié)商。由此，應(yīng)建立“小組協(xié)商—村級(jí)協(xié)商—村際協(xié)商”的層級(jí)化、立體化協(xié)商體系。在不同層級(jí)的治理單元開(kāi)展協(xié)商時(shí)，還應(yīng)根據(jù)議題的性質(zhì)，靈活采取議事型協(xié)商、調(diào)解型協(xié)商和咨詢(xún)型協(xié)商等方式，建立參與協(xié)商主體間的應(yīng)對(duì)策略共識(shí)。

與此同時(shí)，為夯實(shí)問(wèn)題解決方案的共識(shí)根基，基層黨組織一方面要在具體議題的利益相關(guān)者之外，吸納有學(xué)識(shí)、有能力、有威望、有思想的在村鄉(xiāng)賢群體常態(tài)參與到協(xié)商當(dāng)中，發(fā)揮其了解村莊歷史、知曉政策法律、深受民眾信任的優(yōu)勢(shì)；另一方面要著力推進(jìn)智慧治理，借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立線(xiàn)上協(xié)商場(chǎng)域，為在外務(wù)工村民提供全程參與村務(wù)的渠道，并做好信息及時(shí)反饋，吸引更多村民關(guān)心村務(wù)、參與村務(wù)，充分激發(fā)基層群眾參與治理的活力。

比如，安徽省天長(zhǎng)市鄭集鎮(zhèn)向陽(yáng)社區(qū)由街道、街北、浮山三個(gè)村莊合并而成。其中，浮山村原窯廠的13畝集體土地長(zhǎng)期被8戶(hù)居民無(wú)償占用，用于栽樹(shù)、種菜、種水稻。如何收回被侵占的集體土地，成為社區(qū)黨總支和多數(shù)群眾共同關(guān)心的議題。對(duì)此，向陽(yáng)社區(qū)黨總支召集社區(qū)“兩委”成員、群眾代表、占用集體土地的8個(gè)農(nóng)戶(hù)開(kāi)展協(xié)商，商量退出集體土地的方案。在遭到8個(gè)當(dāng)事農(nóng)戶(hù)的拒絕后，社區(qū)黨總支采取干部包干的方式，將議事與調(diào)解相結(jié)合，分別做8個(gè)農(nóng)戶(hù)的思想工作。在經(jīng)歷多輪協(xié)商后，黨總支、群眾代表與8個(gè)當(dāng)事農(nóng)戶(hù)達(dá)成“樹(shù)木按棵賠償、菜園按平方賠償、水稻按畝賠償”的集體土地退出方案，順利收回集體土地。

以綜合激勵(lì)為依托，有序推進(jìn)共同行動(dòng)

共同識(shí)別問(wèn)題和選擇應(yīng)對(duì)策略的目的在于動(dòng)員群眾參與基層治理。但在“利益相關(guān)度”的影響下，多數(shù)群眾缺乏持續(xù)參與的動(dòng)力。為此，基層黨組織需根據(jù)具體事項(xiàng)，綜合采取有形物質(zhì)激勵(lì)和無(wú)形精神激勵(lì)，與群眾達(dá)成開(kāi)展治理的行動(dòng)共識(shí)，激活群眾主體性，形成多元主體治理合力。

首先，以物質(zhì)激勵(lì)調(diào)動(dòng)群眾參與治理的積極性。針對(duì)具體治理事務(wù)，基層黨組織可采取積分兌換物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的方式，吸引群眾注意力，引導(dǎo)群眾參與其中。在參與中喚醒群眾的責(zé)任感，提升群眾的成就感，推動(dòng)群眾由“局外人”向“局內(nèi)人”轉(zhuǎn)變。其次，拓展參與空間，激活群眾參與治理的能動(dòng)性。發(fā)揮群眾“局內(nèi)人”角色的積極作用，拓展群眾參與治理的事務(wù)范圍，營(yíng)造共同參與、長(zhǎng)效參與的氛圍，鼓勵(lì)群眾積極為各類(lèi)問(wèn)題解決方案的落實(shí)獻(xiàn)策獻(xiàn)智、出工出力，推動(dòng)群眾由“階段式參與”向“持續(xù)式參與”的轉(zhuǎn)變。最后，強(qiáng)化教育引導(dǎo)，激發(fā)群眾參與治理的創(chuàng)造性。在共同解決公共問(wèn)題的過(guò)程中，基層黨組織要立足治理需求，加強(qiáng)教育感化和情感激勵(lì)，推動(dòng)群眾在實(shí)踐中創(chuàng)新參與內(nèi)容、完善參與規(guī)則，形成對(duì)參與者行為的長(zhǎng)效約束，提升基層治理成效。

例如，在湖北省宜城市雷河鎮(zhèn)民主村，為助力村莊一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，村“兩委”動(dòng)員村民參與“清潔家園”環(huán)境衛(wèi)生整治活動(dòng)。為激發(fā)村民的參與積極性，村“兩委”每月月底對(duì)村莊各小組農(nóng)戶(hù)的房前屋后衛(wèi)生進(jìn)行評(píng)比，將評(píng)比結(jié)果在村級(jí)公示欄和釘釘群進(jìn)行公示，并對(duì)分值較高的農(nóng)戶(hù)給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。隨著活動(dòng)的持續(xù)開(kāi)展，越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)不但自覺(jué)保持自家房前屋后的衛(wèi)生清潔，而且積極響應(yīng)村“兩委”號(hào)召，自愿將閑置的木料、磚瓦、壇罐等捐贈(zèng)出來(lái)，在房前屋后打造小花園，為改善村容村貌貢獻(xiàn)力量。為保障小花園“一直美下去”，民主村開(kāi)展小花園“隨手拍”活動(dòng)，將管護(hù)優(yōu)美的小花園照片時(shí)時(shí)分享至村莊的微信群和釘釘群，在村民間形成一種輿論氛圍，借助正向聲譽(yù)激勵(lì)和負(fù)向約束機(jī)制，推動(dòng)村民持續(xù)參與村莊的環(huán)境管護(hù)。

基層黨組織作為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者和參與者，肩負(fù)著團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾的使命和職責(zé)。以“共識(shí)”為抓手，通過(guò)建立問(wèn)題共識(shí)、策略共識(shí)、行動(dòng)共識(shí)，才能破解基層治理中存在的問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)與民共治?；鶎又卫碇挥羞M(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)?；鶎狱h組織要緊追時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的群眾需求變化，用心傾聽(tīng)群眾心聲，在與群眾的持續(xù)互動(dòng)中不斷拓展共識(shí)的內(nèi)容與層次，實(shí)效解決群眾所急、所愁、所難、所盼，進(jìn)而動(dòng)員群眾、凝聚群眾，以高效的組織動(dòng)員能力做實(shí)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理，助力鄉(xiāng)村振興和國(guó)家2035遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【本文作者為華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院、中國(guó)農(nóng)村研究院教授；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)哲學(xué)院助理教授馮超對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉