摘 要:縣域是連接城市與鄉(xiāng)村的中間地域，其發(fā)展對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。同時(shí)，部分縣域由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施高質(zhì)量供給不足，以及治理模式的滯后，成為人口流失的主要地域。主要表現(xiàn)為人口流失體量巨大、流失速度加快，且青壯年勞動(dòng)力流失嚴(yán)重。新形勢(shì)下，人口流失縣域的治理重點(diǎn)可以集中在提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力、優(yōu)化公共服務(wù)供給、創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境、完善治理模式等方面。
關(guān)鍵詞:人口流失 城鎮(zhèn)化 縣域治理 人口分布
【中圖分類號(hào)】C924.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
縣域是連接城市與鄉(xiāng)村的中間地域，其發(fā)展對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）提出了縣域尺度的建設(shè)舉措。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，對(duì)縣城建設(shè)提出了系統(tǒng)全面的指導(dǎo)意見，并首次提出了“人口流失縣城”這一概念，指出對(duì)于這類縣城要“促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助”，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型發(fā)展。這些政策文件的相繼發(fā)布表明，推進(jìn)縣域建設(shè)對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。
縣域人口流失的主要特征
人口流失速度加快，人口流失體量巨大
本文所指的縣域包括縣、縣級(jí)市、自治縣、旗、自治旗和林區(qū)等。對(duì)第五、第六與第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析可以看出，二十年來(lái)中國(guó)縣域常住人口數(shù)量持續(xù)減少。2000—2010年間縣域常住人口減少約128萬(wàn)人，而2010—2020年間，縣域常住人口數(shù)共減少3782萬(wàn)人，為前十年的29.55倍。與此同時(shí)，我國(guó)縣域常住人口數(shù)量少于戶籍人口，2010年常住人口約比戶籍人口少9181萬(wàn)人，到2020年該數(shù)字達(dá)到15518萬(wàn)人，縣域人口流失速度明顯加快。此外，出現(xiàn)人口凈流出的縣域個(gè)數(shù)在2010年共有1557個(gè)，到2020年則增長(zhǎng)到1673個(gè)。人口流失縣域的分布范圍逐漸擴(kuò)大，主要集中在胡煥庸線以東地區(qū)，越來(lái)越多的縣域面臨人口流失的難題。2020年，凈遷移率在0到-10%的縣域有257個(gè)，介于-10%與-30%之間的有908個(gè)，小于-30%的有508個(gè)。參照已有研究，凈遷移率小于-10%的地區(qū)為凈流出活躍區(qū)，則2020年我國(guó)約有84.64%的縣域?yàn)閮袅鞒龌钴S區(qū)，相比2010年的比例53.50%多了31.14%。
依據(jù)人口集聚度可將全國(guó)劃分為三大類、八小類區(qū)域。2000—2020年這20年間，人口稀疏地區(qū)占比不斷增加，人口均值地區(qū)占比呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢(shì)，而人口密集地區(qū)占比總體下滑；人口流失的主要地區(qū)集中在人口均值地區(qū)與人口密集地區(qū)（表1）。
青壯年勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，學(xué)齡兒童持續(xù)減少
隨著城市發(fā)展程度的不斷提高，城市地區(qū)與周邊縣城發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致各類優(yōu)質(zhì)資源逐漸向城市地區(qū)移動(dòng)。相當(dāng)數(shù)量的縣域人口，尤其是青壯年勞動(dòng)力，出于改善生活質(zhì)量、獲取就業(yè)機(jī)會(huì)、提升收入水平、為子女提供更好的教育、享受更健全的醫(yī)療服務(wù)等目的，逐漸向城市地區(qū)流動(dòng)。以陜西省商洛市丹鳳縣為例，丹鳳縣中各個(gè)村內(nèi)的勞動(dòng)力流失約能達(dá)到90%，主要流向大城市，流動(dòng)人口年齡段集中在15—50歲之間，這一年齡段人口為主要?jiǎng)趧?dòng)力，是家庭經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源。在許多縣域，青壯年勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，留守的通常為老人及幼童。
此外，學(xué)齡兒童也呈現(xiàn)流失的趨勢(shì)。2010年，全國(guó)縣域普通中學(xué)在校學(xué)生人數(shù)與小學(xué)在校學(xué)生人數(shù)分別為5027萬(wàn)人與6826萬(wàn)人，到2020年人數(shù)分別下降為4594萬(wàn)人與6618萬(wàn)人。一部分縣域剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至省內(nèi)大城市乃至外省一線城市，在收入水平大幅度提升的同時(shí)，考慮到子女的教育問(wèn)題，也將其子女一并轉(zhuǎn)移至大城市中接受良好的知識(shí)與文化教育，因此縣域?qū)W齡兒童數(shù)量也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。
縣域人口流失的主要原因
根據(jù)筆者以往的研究，與縣域人口集聚有關(guān)的影響因素包括第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重、固定資產(chǎn)投資完成額、人口自然增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)化率、年均氣溫、年降水量、海拔高度等。從根本上看，造成多數(shù)縣域人口流失的原因，首先在于其經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，居民收入難以提高；其次，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給不足，無(wú)法滿足居民日益增長(zhǎng)的需求；再次，治理機(jī)制體系滯后，民生改善力度不足。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，就業(yè)崗位不穩(wěn)定，居民收入提高緩慢
第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，難以提供充足穩(wěn)定的就業(yè)崗位。我國(guó)大多數(shù)縣域呈現(xiàn)“二三一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，相比于地級(jí)市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)顯得較為落后。多數(shù)縣域內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)密集，轉(zhuǎn)型難度較大，且在一些落后產(chǎn)業(yè)調(diào)整淘汰時(shí)，相對(duì)應(yīng)的工作崗位減少，但新產(chǎn)業(yè)尚未成型，難以提供充足、穩(wěn)定的就業(yè)崗位，勞動(dòng)者無(wú)法獲取穩(wěn)定的工資報(bào)酬。對(duì)于資源枯竭型縣域而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有緊迫性。長(zhǎng)期的粗放式開發(fā)與單一化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，加上產(chǎn)業(yè)衰落、經(jīng)濟(jì)蕭條極大削弱了這些縣域的人口承載力，導(dǎo)致人口流失嚴(yán)重。以東北地區(qū)為例，多數(shù)縣域產(chǎn)業(yè)類型比較單一，第一產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)，第二產(chǎn)業(yè)多以傳統(tǒng)加工制造業(yè)和資源開采業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)普遍發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)鏈的上下游關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后成為東北地區(qū)人口流失的主要原因之一。
第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力相對(duì)不足，缺乏發(fā)展后勁。大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠土地、資源、勞動(dòng)力等要素投入驅(qū)動(dòng)，效率驅(qū)動(dòng)與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展不足，總體發(fā)展缺乏后勁?！吨袊?guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2020）》的數(shù)據(jù)顯示，2019年縣域經(jīng)濟(jì)增速回落幅度增大，東部地區(qū)縣域?qū)嶋H經(jīng)濟(jì)增速已連續(xù)三年回落，而中、西部地區(qū)則連續(xù)兩年回落。四大經(jīng)濟(jì)區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)總量均處于較低水平。東部地區(qū)和東北地區(qū)的縣域雖面積和人口均占優(yōu)勢(shì)，但生產(chǎn)總值比重偏低。中部地區(qū)和西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)占比較高，但因?yàn)閲?guó)土面積和人口數(shù)占比也較高，整體來(lái)看縣域經(jīng)濟(jì)總量仍處于較低水平。
財(cái)政收入薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，公共服務(wù)質(zhì)量參差不齊
第一，財(cái)政收入薄弱，財(cái)政赤字普遍。我國(guó)大部分縣域的財(cái)政依存度不高，財(cái)政收入對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用較弱。大部分縣域的財(cái)政支出超過(guò)財(cái)政收入，且財(cái)政赤字率超過(guò)3%警戒線，財(cái)政赤字現(xiàn)象普遍。據(jù)歷年《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市卷）》計(jì)算，財(cái)政赤字率小于-3%的縣域占比在2000年為60.90%，到2010年占比快速增長(zhǎng)為92.34%，2020年持續(xù)增長(zhǎng)為96.67%，出現(xiàn)財(cái)政赤字的縣域數(shù)量不斷增多。公共財(cái)政赤字直接導(dǎo)致政府對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展投入不足，社會(huì)服務(wù)水平難以提高。
第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板，發(fā)展水平有待提升。盡管我國(guó)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已具備一定規(guī)模，但相比于城市基礎(chǔ)設(shè)施，縣域基礎(chǔ)設(shè)施在人均水平和普及率上仍存在一定差距?？h域給排水、能源、綠地和環(huán)衛(wèi)等市政基礎(chǔ)設(shè)施普及率及供給質(zhì)量有待提高。
第三，服務(wù)設(shè)施供給質(zhì)量有待提高。與城市相比，許多縣域醫(yī)療設(shè)施水平較為落后，醫(yī)療衛(wèi)生資源相對(duì)有限。2020年我國(guó)縣域常住人口約占全國(guó)的55.75%，而縣域醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)約為446萬(wàn)張，占全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)的48.97%。全國(guó)縣域每萬(wàn)人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為56.66張，72.23%的縣域低于全國(guó)平均水平（64.51張/萬(wàn)人）。此外，多數(shù)縣域還存在高質(zhì)量教育資源供給不足的問(wèn)題。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口和學(xué)齡兒童轉(zhuǎn)移到縣域，但縣域優(yōu)質(zhì)的教育資源相對(duì)有限。
發(fā)展環(huán)境總體缺少吸引力，有待優(yōu)化提高
第一，不少縣城建設(shè)趨同，缺少個(gè)性化特色，缺少獨(dú)特的文化吸引力。對(duì)于財(cái)政資金有限的縣域而言，建設(shè)投資的關(guān)鍵首先在于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以保障人民基本生活需求，有限的資金難以對(duì)當(dāng)?shù)靥厣ㄖ?、特色風(fēng)貌進(jìn)行有效地管護(hù)與利用。而資金充足的縣域往往過(guò)于追求硬件設(shè)施的“現(xiàn)代化”，盲目追求建筑高度、道路寬度、廣場(chǎng)尺度等硬件目標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致千城一面，地域特色缺失。
第二，文化生活單一，缺少高質(zhì)量文體活動(dòng)。文化活動(dòng)形式單一，麻將等傳統(tǒng)娛樂(lè)方式是不少縣域居民主要的休閑活動(dòng)。雖然地方政府一直重視改善當(dāng)?shù)鼐用竦木裎幕睿捎谫Y源和條件的限制，與大城市相比，舉辦的各類文體活動(dòng)仍存在許多不足，難以滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求。
第三，部分縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。我國(guó)縣域可分為平原縣、丘陵縣、山區(qū)縣，類型多樣?？h域有著建設(shè)生態(tài)宜居家園的良好基礎(chǔ)，但往往受到資金、規(guī)劃理念等因素的限制，但其生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)并未能充分發(fā)揮，尚未形成吸引廣大人民群眾定居的吸引因素。
第四，縣域創(chuàng)新環(huán)境總體缺乏?？h域用于研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出普遍較少。以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)的肇慶市為例，2018年，縣域R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出額共7.24億元，約占同年GDP的0.65%，低于全國(guó)平均水平（2.19%）；R&D人員數(shù)量占常住人口的比重為0.16%，同樣低于全國(guó)水平（0.35%）。我國(guó)大量的科研資金與人才資源集聚在城市地區(qū)，縣城總體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)不足，縣域人才難以引進(jìn)，創(chuàng)新資本難以集聚。
治理模式總體滯后，智慧治理難以全面普及
首先，部分縣域治理客觀上存在“重經(jīng)濟(jì)、輕服務(wù)”的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，因自身財(cái)力不足，我國(guó)許多縣域政府總體上重經(jīng)濟(jì)而輕服務(wù)。這部分縣域政府的“經(jīng)濟(jì)型”角色重于“服務(wù)型”角色，尚未完成從發(fā)展主導(dǎo)型向服務(wù)主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，民生改善力度不足。
其次，部分縣域規(guī)劃滯后，社區(qū)治理投入不足。中國(guó)的縣城往往具有悠久的發(fā)展歷史，縣城的空間格局中有著深深的農(nóng)業(yè)社會(huì)的烙印。改革開放之后人口、經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，在缺少規(guī)劃意識(shí)的情況下，縣城用地呈現(xiàn)快速無(wú)序擴(kuò)張，許多縣城的規(guī)劃格局及建設(shè)面貌因此總體滯后?？h城的自建房往往較多，基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、環(huán)境綠化等缺少統(tǒng)一規(guī)劃。
再次，智慧治理難以全面快速推進(jìn)，“信息孤島”現(xiàn)象仍然存在。智慧治理即運(yùn)用先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)、利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式進(jìn)行社會(huì)治理，更新治理體系，提升治理水平與效能，實(shí)現(xiàn)“技術(shù)賦能”與“制度革新”的相互融合。但受地方財(cái)政限制，大部分縣域的基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，無(wú)法全面推進(jìn)智慧治理。此外，各領(lǐng)域、各部門、各層級(jí)之間仍存在“信息孤島”現(xiàn)象，不同部門之間無(wú)法做到統(tǒng)籌決策，進(jìn)一步加劇了縣域治理的難度。
縣域人口流失的治理思路
農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移是世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律。中國(guó)積極推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，有利于擴(kuò)大內(nèi)需，釋放巨大的消費(fèi)潛力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此背景下，縣域人口流失治理是一項(xiàng)需要綜合考慮的系統(tǒng)工程。
人口從規(guī)模等級(jí)較低的縣城流入到規(guī)模更大、等級(jí)更高的城市，是人口流動(dòng)的基本規(guī)律；同時(shí)需要注意到，縣域也有較多人口愿意在此定居生活，存在一定規(guī)模的返鄉(xiāng)回流人口，縣域的發(fā)展也需要維持一定規(guī)模的人口?？h域外大城市的拉力與縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推力是縣域人口流動(dòng)的主要原因，規(guī)模更大的大城市往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，就業(yè)機(jī)會(huì)較多，公共服務(wù)質(zhì)量較高，能夠吸引縣城人口向此聚集；而多數(shù)縣域則由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，難以提供充足的就業(yè)崗位、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)及未來(lái)的發(fā)展空間，會(huì)驅(qū)動(dòng)人口離開縣域。從人口流動(dòng)的影響因素來(lái)看，自然環(huán)境為其基礎(chǔ)性因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為其重要因素，社會(huì)條件因素為其引導(dǎo)性因素。此外，從流動(dòng)人口的轉(zhuǎn)移方向上來(lái)看，鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)移人口，也即縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣域外大城市的轉(zhuǎn)移人口，仍是現(xiàn)階段流動(dòng)人口的主體。與此同時(shí)，一些地區(qū)還出現(xiàn)了人口的城—鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。地理學(xué)者馬卜貢杰（Akin L Mabogunje）提出了城鄉(xiāng)人口遷移的系統(tǒng)分析模式，指出城鄉(xiāng)人口遷移不僅受移民自身原因影響，更重要的原因在于城鄉(xiāng)各自的控制性次系統(tǒng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的調(diào)節(jié)機(jī)能。在縣域人口流動(dòng)系統(tǒng)中，存在著縣域內(nèi)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)和外部大城市兩大次系統(tǒng)，在各自的調(diào)節(jié)機(jī)能和整個(gè)社會(huì)環(huán)境的各方協(xié)作調(diào)控下，人口呈現(xiàn)出雙向流動(dòng)態(tài)勢(shì)。
對(duì)于人口流失的治理，《綱要》提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋，以縣城為重要載體推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)治理能力和水平。筆者認(rèn)為，縣域人口治理的思路應(yīng)從提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力、改善基礎(chǔ)設(shè)施和公服水平以及提升政府治理能力等方面來(lái)綜合考慮。
首先，要大力提升縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)人口長(zhǎng)期定居意愿，提高居民獲得感。依據(jù)縣域的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，合理劃分出縣域發(fā)展的不同類型，因地制宜地提出縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，使縣域能夠在相互競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上不斷壯大自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也可以在相互協(xié)作的同時(shí)走上錯(cuò)位發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置，促進(jìn)縣域的可持續(xù)發(fā)展。
其次，要不斷完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展環(huán)境，提高居民幸福感。人口的增加對(duì)城市公共服務(wù)水平提出了新的要求，政府應(yīng)不斷完善公共服務(wù)供給能力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的一體化與全面化。縣域發(fā)展環(huán)境是區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力的核心，包括文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境等要素，在日益復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境下，要堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)，通過(guò)營(yíng)造較好的科創(chuàng)環(huán)境激發(fā)創(chuàng)新活力，提升科技成果轉(zhuǎn)化效率；通過(guò)城市創(chuàng)新環(huán)境的提升，促進(jìn)城市人居環(huán)境的整體優(yōu)化，不斷提高縣域居民的滿意度和幸福感。
第三，充分發(fā)揮政府職能，提升治理能力和水平，提高居民滿足感。推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施市場(chǎng)化、社會(huì)化，使市場(chǎng)主體參與到縣域公共服務(wù)供給機(jī)制中。結(jié)合智慧城市建設(shè)建立人口信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通，推動(dòng)政府公共治理精細(xì)化、智能化發(fā)展，進(jìn)一步提升治理能力和治理水平。
縣域人口流失的治理路徑
加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的分類指導(dǎo)，提升縣域治理效能
中國(guó)縣域行政單元眾多，空間分布范圍廣泛，發(fā)展水平差異巨大。不同視角下，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展策略也會(huì)有所差異。
不同發(fā)展階段縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)達(dá)程度，可將中國(guó)縣域分為發(fā)達(dá)縣、中等縣和欠發(fā)達(dá)縣。發(fā)達(dá)縣應(yīng)依托城市群，借力高等級(jí)城市，完善基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和發(fā)展環(huán)境營(yíng)造，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。如江陰市，充分利用科技創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。中等縣應(yīng)合理承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，激發(fā)特色產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?jié)摿?，完善特色產(chǎn)業(yè)鏈，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大財(cái)稅政策的扶持力度，避免成為“政策盲區(qū)”。如河南西峽縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中既注重延長(zhǎng)第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，也在不斷升級(jí)改造傳統(tǒng)工業(yè)，積極融入新業(yè)態(tài)，并注重生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)。欠發(fā)達(dá)縣應(yīng)盤活土地資源活力，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，釋放政策紅利，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，助推綠色發(fā)展。如云南德欽縣，在逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，以特色自然資源和文化資源來(lái)大力發(fā)展全域旅游，同時(shí)注重提升基礎(chǔ)公共服務(wù)水平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。
不同地形縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。平原縣應(yīng)發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，培植壯大支柱產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。如湖北天門市，統(tǒng)籌整合土地資源，集中集約發(fā)展產(chǎn)業(yè)。丘陵縣應(yīng)立足資源特色，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)民素質(zhì)，促進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。如四川各丘陵縣，既釋放以土地為主的要素流動(dòng)的潛力，也釋放新型城鎮(zhèn)化就地推進(jìn)帶來(lái)的潛力，還釋放健康農(nóng)業(yè)躍升式發(fā)展帶來(lái)的潛力，從而助力丘陵縣域的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。山區(qū)縣應(yīng)堅(jiān)持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)注重扶貧開發(fā)和生態(tài)保護(hù)，助推山區(qū)縣域可持續(xù)發(fā)展。如安徽績(jī)溪縣，樹立生態(tài)先導(dǎo)觀，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展山區(qū)特色化經(jīng)濟(jì)、生態(tài)工業(yè)經(jīng)濟(jì)以及山區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)，將資源優(yōu)勢(shì)逐漸轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。
不同驅(qū)動(dòng)力的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。資源稟賦型縣域，應(yīng)做優(yōu)做強(qiáng)基礎(chǔ)性礦產(chǎn)資源型產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，積極推進(jìn)外生型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。如河北武安市面對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量不足、結(jié)構(gòu)單一、污染嚴(yán)重等問(wèn)題，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由單一的礦產(chǎn)資源型經(jīng)濟(jì)向多元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。區(qū)位導(dǎo)向型縣域應(yīng)提高產(chǎn)業(yè)集群水平和分工深度，積極發(fā)展現(xiàn)代化生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，培育市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力的吸納程度，與周邊城市產(chǎn)業(yè)形成錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。如河北固安縣面對(duì)產(chǎn)業(yè)集群水平較低、過(guò)度依賴中心城市等問(wèn)題，積極對(duì)接北京等周邊大城市，探索創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)路徑，以科技創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。政府扶持型縣域應(yīng)準(zhǔn)確定位政府推動(dòng)作用，選擇核心企業(yè)重點(diǎn)培育，營(yíng)造良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，做好區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃。如福建仙游縣面對(duì)規(guī)劃滯后、資金缺乏、創(chuàng)新不強(qiáng)、管理落后等問(wèn)題，科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，以政企合作提升核心企業(yè)的帶動(dòng)作用，培育良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。
壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，夯實(shí)縣域治理基礎(chǔ)
挖掘地域特色資源，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。找準(zhǔn)縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，確定優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。對(duì)于宜農(nóng)大縣要在保障農(nóng)副產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)上發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，整合、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，在加快農(nóng)副產(chǎn)品初加工發(fā)展的同時(shí)提升其深加工水平；對(duì)于宜工強(qiáng)縣則要充分利用地域資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，并通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等探索新發(fā)展路徑；對(duì)于旅游大縣則要結(jié)合其自然旅游資源和紅色旅游資源，通過(guò)打造城市名片、旅游品牌發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)；對(duì)于邊境縣城則要持續(xù)優(yōu)化邊境口岸服務(wù)能力。合理支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城建設(shè)，分類引導(dǎo)縣域發(fā)展。如云南省騰沖市作為滇西邊陲上的著名僑鄉(xiāng)、文化之邦，提出要依托豐富的地域資源大力發(fā)展文化旅游、珠寶玉石等特色產(chǎn)業(yè)，打造“國(guó)家美麗邊城”；鳳慶縣作為滇紅茶之鄉(xiāng)，以禪茶文化打造縣域特色名片，將“綠色資源”變成“綠色經(jīng)濟(jì)”，進(jìn)一步推動(dòng)了全縣茶花特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，政府應(yīng)拓寬企業(yè)融資渠道，給予適當(dāng)?shù)恼邘头觯屍髽I(yè)在打造城市特色產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)政企溝通協(xié)作，通過(guò)多元主體的參與共同推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
主動(dòng)承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，融入先進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈。目前，縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖普遍與大城市有較大差距，但卻有著自身的人力、土地成本、環(huán)境等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。隨著大城市不斷推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，其城市功能將會(huì)向周邊城市疏解，縣城應(yīng)抓住發(fā)展機(jī)遇，積極承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，以高端產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)融入先進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈。
提升企業(yè)創(chuàng)新能力，發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣域要以發(fā)展“優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”為主攻方向，強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新能力，以先進(jìn)制造業(yè)為突破口推動(dòng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。構(gòu)建農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。
提升基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平，強(qiáng)化縣域治理保障
完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加強(qiáng)交通設(shè)施建設(shè)，以高速公路建設(shè)為主體，推動(dòng)縣域公路建設(shè)，對(duì)重要交通運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)實(shí)施以點(diǎn)帶面的重點(diǎn)建設(shè)。加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)，保障用水安全，提升抵御洪澇災(zāi)害能力。加快提升信息通信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平，加快電信網(wǎng)絡(luò)升級(jí)改造，全面提高其綜合利用水平。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)能源供應(yīng)體系建設(shè)，提升能源保障能力。
完善公共服務(wù)體系，增加普惠便捷公共服務(wù)供給。創(chuàng)新公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施市場(chǎng)化改革，暢通市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)供給的途徑，提升公共服務(wù)供給效率。完善公共就業(yè)服務(wù)體系，通過(guò)建立信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)就業(yè)信息共享，提供基本的就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)服務(wù)，拓寬勞動(dòng)者就業(yè)創(chuàng)業(yè)途徑。加快建設(shè)現(xiàn)代教育體系，保證縣域教育硬件均衡，實(shí)現(xiàn)縣域教育布局合理，教育資源分配公平。完善醫(yī)療衛(wèi)生體制機(jī)制，通過(guò)基本醫(yī)療保障相關(guān)制度的鞏固和完善，推動(dòng)建成完善的縣域醫(yī)療衛(wèi)生體系。通過(guò)公共設(shè)施適老化、適幼化改造，推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)。保護(hù)延續(xù)城市歷史文脈，推動(dòng)歷史文化傳承和人文城市建設(shè)。統(tǒng)籌發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，打造高品質(zhì)便民生活圈。
建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，完善縣域治理機(jī)制
加快建立完善的現(xiàn)代財(cái)稅制度。財(cái)稅體制在國(guó)家治理中承擔(dān)著基礎(chǔ)性、支柱性功能。中央及地方省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌財(cái)政資源，提升對(duì)縣域財(cái)政的支持力度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率，增強(qiáng)縣域內(nèi)重大項(xiàng)目工程的財(cái)政保障。
加大財(cái)政支持力度。強(qiáng)化縣域財(cái)政財(cái)力，穩(wěn)定縣域財(cái)政收入來(lái)源。中央、地方省級(jí)政府應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)縣域財(cái)政的支持力度，重視財(cái)政支出的效率。在保證基本建設(shè)支出的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)消費(fèi)品和生產(chǎn)品的供需情況，適時(shí)適度地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步加大對(duì)民生領(lǐng)域的支出比重，以財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。
建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制。縣域財(cái)政在整個(gè)財(cái)政體系中處于基礎(chǔ)性地位，是提高縣域乃至全省綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要方面。財(cái)政部明確提出建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制，將中央財(cái)政支持與地方工作實(shí)績(jī)掛鉤，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)的積極性和主動(dòng)性。在縣域財(cái)政普遍困難的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上，應(yīng)注重幫扶與激勵(lì)并重機(jī)制，在給予必要財(cái)政支持的同時(shí)還應(yīng)調(diào)動(dòng)縣域解決財(cái)政困難的積極性和主動(dòng)性。
完善制度保障體系，推進(jìn)農(nóng)村人口向縣城及重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移
以縣域?yàn)榛締卧?，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。為鄉(xiāng)村建設(shè)開拓多元融資渠道，運(yùn)用政策工具支持縣域內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的信貸投放。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體規(guī)劃設(shè)計(jì)，在國(guó)土空間規(guī)劃改革的背景下統(tǒng)籌推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)。推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)業(yè)，多渠道增加農(nóng)民收入。推動(dòng)縣域內(nèi)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向鄉(xiāng)村延伸。
加快推進(jìn)土地制度改革。推進(jìn)土地“確權(quán)”工作，落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，保持農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包關(guān)系。加快土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場(chǎng)化退出機(jī)制和配套政策。依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”（農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)），探索制定鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出“三權(quán)”的具體路徑和補(bǔ)償機(jī)制，完善公開競(jìng)價(jià)、市場(chǎng)評(píng)估等操作辦法，建立“三權(quán)”退出和流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系。明確自愿有償轉(zhuǎn)讓退出的程序和范圍，健全農(nóng)村“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓退出管理服務(wù)體系。
完善流入人口配套政策。根據(jù)人口規(guī)模科學(xué)安排城鎮(zhèn)用地，充分考慮縣城和部分重點(diǎn)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量，合理新增建設(shè)用地規(guī)模。在調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的同時(shí)還要為存在住房困難問(wèn)題的流入人口提供充足的保障性住房予以安置。完善社會(huì)保障制度，加強(qiáng)隨遷子女的基本公共教育保障，推進(jìn)農(nóng)民工保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)的銜接工作，適度增加政府財(cái)政補(bǔ)貼，擴(kuò)大社保覆蓋面。
提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動(dòng)技能素質(zhì)，建立更具包容性的勞動(dòng)力市場(chǎng)。針對(duì)一些用工矛盾突出的行業(yè)和網(wǎng)絡(luò)直播帶貨等新業(yè)態(tài)，開展針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)。推動(dòng)公共實(shí)訓(xùn)基地共建共享，支持職業(yè)技能培訓(xùn)線上平臺(tái)建設(shè)。探索通過(guò)社保卡為符合條件的農(nóng)民工發(fā)放電子培訓(xùn)券。保障勞動(dòng)者平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，逐步消除影響平等就業(yè)的各類不合理限制或就業(yè)歧視，增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)包容性。
完善人才政策體系，提升縣域治理質(zhì)量
建立健全人才政策體系。要基于縣域人才現(xiàn)狀建立健全完善的人才政策和體系，有針對(duì)性地出臺(tái)社會(huì)保障、住房、子女教育、落戶等相關(guān)政策及實(shí)施細(xì)則，研究設(shè)立專門的人才獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，通過(guò)周期性的考核評(píng)定建立人才評(píng)價(jià)體系，全面提升全社會(huì)人才的整體水平。
優(yōu)化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)環(huán)境。針對(duì)人才引進(jìn)建設(shè)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加大科技創(chuàng)新投入力度，助推產(chǎn)業(yè)孵化，逐步形成以科技創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)孵化全鏈條創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體體系，不斷吸引科創(chuàng)人才和產(chǎn)業(yè)入駐。
積極發(fā)展人才服務(wù)業(yè)。通過(guò)聘請(qǐng)專業(yè)人士，建立專門通道，為入駐人才提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，切實(shí)解決其戶籍、住房、子女教育等問(wèn)題，為流入人才打造安心、舒適的科創(chuàng)環(huán)境。積極建設(shè)流入人才生活配套設(shè)施，構(gòu)建宜居宜業(yè)的人才生態(tài)。
創(chuàng)新社會(huì)治理模式，提升縣域治理水平
堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，建立健全鼓勵(lì)支持創(chuàng)新社會(huì)治理的相關(guān)制度。社會(huì)治理模式的創(chuàng)新離不開制度的保障，這要求將制度的健全作為創(chuàng)新社會(huì)治理的首要工作，始終堅(jiān)持以人民為中心，鼓勵(lì)社會(huì)治理在治理主體、治理單元、治理體制機(jī)制、應(yīng)急治理體系等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。
堅(jiān)持重心下移，以政府、市場(chǎng)、社會(huì)的三方聯(lián)動(dòng)共同完善基層治理體系。準(zhǔn)確定位政府、市場(chǎng)、社會(huì)在社會(huì)治理中充當(dāng)?shù)慕巧?，通過(guò)三方合作的模式推動(dòng)社會(huì)治理回歸人本邏輯，使社會(huì)治理成效更好地惠及全體人民。
堅(jiān)持科技賦能，提升縣域精細(xì)化治理水平。以數(shù)字城市為基礎(chǔ)、以網(wǎng)格管理為核心、以聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)為支撐，不斷提升縣域社會(huì)治理的智慧化、精細(xì)化水平。以數(shù)字孿生技術(shù)建立城市空間模型，實(shí)現(xiàn)縣域社會(huì)治理的可視化和動(dòng)態(tài)化。通過(guò)建立智慧平臺(tái)，對(duì)基層黨建工作進(jìn)行綜合分析，增強(qiáng)了社會(huì)治理的時(shí)效性和科學(xué)性，為領(lǐng)導(dǎo)決策部署提供政策參考和依據(jù)。
【本文作者為中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“城市群發(fā)展對(duì)中國(guó)人口分布的影響研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17BRK010）階段性研究成果】
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責(zé)編：馮一帆／美編：石 玉