摘 要:漸進式延遲法定退休年齡已經(jīng)成為“十四五”時期的一項重要任務，涉及面廣、影響深遠，不僅會對勞動力市場和社會保障制度帶來直接的影響，而且可能引發(fā)人事管理、養(yǎng)老托幼服務等領域的連鎖反應。若要減小改革阻力、確保平穩(wěn)實施，必須進一步推進政策配套，包括做好政策彈性設計、深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、完善多層次社會保障制度、積極推進人事制度改革、加強養(yǎng)老托幼服務體系建設、健全社會溝通機制等。

關鍵詞:漸進式延遲退休 社會保障 政策配套 社會關切

【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A

自十八屆三中全會提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策以來，退休年齡改革一直是社會熱點問題。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“實施漸進式延遲法定退休年齡”。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中進一步明確，“按照小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡”?！度肆Y源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》也強調(diào)，“按照小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，穩(wěn)妥實施漸進式延遲法定退休年齡”。由此可見，延遲法定退休年齡已經(jīng)成為“十四五”時期的一項重要任務。退休年齡改革并非一項獨立的改革，延遲法定退休年齡將對勞動力市場和社會保障制度帶來直接的影響，并引發(fā)人事管理、養(yǎng)老托幼服務等領域的連鎖反應。結(jié)合當前民眾普遍關心的問題，進一步完善漸進式延遲退休年齡制度設計，需要重點做好以下幾個方面的政策配套工作。

做好政策彈性設計，減小退休年齡改革阻力

目前退休年齡改革的基本原則已經(jīng)確定，但具體方案尚未公布，理論上仍然具有繼續(xù)完善的空間和機會。由于個體境遇不同，延遲退休政策對其影響必然存在差異，在這一過程中必然有人贊成、有人反對，這是一個十分正常的現(xiàn)象。但改革要順利推行，必須盡可能滿足大多數(shù)群眾的需求，當下應把著力點放在做好彈性設計上，使勞動者可以在一定的年齡范圍內(nèi)自愿選擇年齡退休，提高政策靈活性選擇性，從而達到趨利避害的目的。

設計合理的彈性機制有利于回應社會關切、減小改革阻力，是實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧的得力手段，也是確保退休年齡改革目標順利實現(xiàn)的必要條件。首先，彈性設計可以讓退休年齡改革成為一項賦權性質(zhì)的改革。當前強制性法定退休年齡規(guī)定人們到齡必須退出工作崗位，實際上在一定程度上限制了人們的勞動意愿。通過彈性設計，讓勞動者可在法定退休年齡（全額領取養(yǎng)老金的年齡）左右一定區(qū)間內(nèi)自由選擇退休與否。這實際上是增加勞動者的選擇權，使退休年齡改革成為一個向勞動者賦權的過程。其次，可通過彈性設計完善養(yǎng)老金制度中的激勵機制引導勞動者主動延遲退休。現(xiàn)有養(yǎng)老金制度對長期繳費的激勵性不足，容易出現(xiàn)部分民眾在到達最低年限后不愿繼續(xù)繳費的現(xiàn)象。通過彈性設計，可以將繳費年限與養(yǎng)老金待遇更緊密地結(jié)合起來，引導和激勵人們主動延遲退休，從而順利實現(xiàn)退休年齡改革的目標。最后，彈性設計可以提供一種自動篩選機制，讓有能力有意愿的勞動者盡量更長時間留在勞動力市場，做到人盡其才、才盡其能，優(yōu)化人力資源配置，大大提高勞動力利用效率。

如何做好政策彈性設計是改革的重中之重。筆者（林寶，2021）曾建議變“漸進式延遲退休年齡”的實質(zhì)為“漸進式擴大退休年齡彈性”，即在現(xiàn)有退休年齡基礎上不斷擴大彈性區(qū)間范圍，以現(xiàn)有的男性退休年齡（60歲）和女性退休年齡（55歲）為基礎，漸進式延遲法定退休年齡，用20年左右的時間將男性和女性的法定退休年齡提高到65歲。在實際運作中，將原退休年齡作為最低退休年齡，以法定退休年齡再加5歲作為最高退休年齡，不斷擴大彈性退休年齡范圍，最終形成男性可在60—70之間、女性可在55—70歲之間彈性退休的區(qū)間范圍。這一設計有幾個明顯優(yōu)勢：一是充分尊重勞動者本人的選擇權，勞動者可以在一定區(qū)間里自由選擇退休與否；二是具有多勞多得的激勵機制，為勞動者自愿延遲退休年齡提供內(nèi)在動力，勞動年限越長，養(yǎng)老金待遇水平越高，而且退休年齡越高，養(yǎng)老金繳存價值越高；三是為女性提供更大彈性，充分考慮了與現(xiàn)有制度銜接及家庭工作平衡，讓女性可以更加從容地適應這項改革。

深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，減小延遲退休對就業(yè)的沖擊

延遲退休年齡將延長勞動者的工作年限，客觀上將增加勞動力供給。在當前我國勞動力供給不斷下降的背景下，這一舉措無疑有利于改善勞動力供給狀況和推動經(jīng)濟發(fā)展。但是，在勞動力供給整體下降的大趨勢下，退休年齡改革仍然可能會加劇失業(yè)問題。此前對人口負增長國家的分析表明，在勞動力供給下降的情況下，仍然有可能產(chǎn)生嚴重的失業(yè)問題（林寶，2020）。另外，盡管今年以來就業(yè)形勢總體比較平穩(wěn)，但青年失業(yè)率仍然處于較高水平。由于一定時期的就業(yè)總量有限，延遲退休可能會進一步加劇失業(yè)問題。盡管一些研究認為，延遲退休不會對青年就業(yè)造成擠壓，但是短期沖擊一定是存在的。特別是，如果在青年失業(yè)率居高不下的情況下實施延遲退休，在心理上會對年輕人帶來較大影響。

減小延遲退休年齡改革對就業(yè)的沖擊，除了要為改革選擇一個好的時機，即在就業(yè)形勢較好時開始實施改革之外，更重要的是深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。一方面，宏觀政策首先要有保就業(yè)穩(wěn)就業(yè)的導向。在實施各項政策時要把就業(yè)放在核心位置，政策出臺前應評估對就業(yè)的影響。如在推進“雙碳”戰(zhàn)略和節(jié)能減排過程中，要充分考慮對就業(yè)的影響，避免大規(guī)模的經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整，合理穩(wěn)步推進去產(chǎn)能，防止短時期造成大量工作崗位減少。另一方面，宏觀經(jīng)濟政策應以創(chuàng)造新增就業(yè)為目標。高度重視平臺經(jīng)濟的就業(yè)蓄水池作用，處理好監(jiān)管與發(fā)展之間的關系；進一步優(yōu)化營商環(huán)境和降低稅費，促進中小微企業(yè)發(fā)育和發(fā)展，使其成為新增就業(yè)的重要來源；積極支持青年創(chuàng)業(yè)，實施青年創(chuàng)業(yè)扶持計劃，在稅收、房租、社保等方面出臺扶持措施，重點扶持大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；大力推動新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為年輕人發(fā)揮自身競爭優(yōu)勢創(chuàng)造新的就業(yè)機會。

需要提醒的是，應對延遲退休短期內(nèi)引發(fā)的就業(yè)沖擊，要慎用擴大體制內(nèi)單位招聘規(guī)模的措施。當前，“考公熱”“考編熱”盛行，進入體制內(nèi)成為很多年輕人的擇業(yè)首選目標。擴大公務員、事業(yè)單位和國有企業(yè)招聘規(guī)模雖然經(jīng)常被用來解決高校畢業(yè)生就業(yè)問題，但從經(jīng)濟社會發(fā)展全局角度來看，這一措施存在較大問題，不利于延遲退休年齡改革的實施：體制內(nèi)本身面臨著減員增效的巨大改革任務，無序擴大招聘規(guī)模將加劇體制內(nèi)人員的臃腫狀態(tài)，擴大延遲退休年齡改革的負面效應，增加退休年齡改革、行政機構改革、事業(yè)單位改革和國有企業(yè)改革的難度。更重要的是，當大量優(yōu)秀人才進入體制內(nèi)追求穩(wěn)定，整個社會會逐漸喪失創(chuàng)新創(chuàng)造精神和發(fā)展活力，不利于現(xiàn)代化建設目標的實現(xiàn)。

完善多層次社會保障制度，適應退休年齡改革需要

延遲退休年齡意味著工作期延長和退休期縮短，從社保角度來看，會擴大繳費人群和減少領取者規(guī)模，客觀上有利于改善養(yǎng)老保險制度的資金平衡。但是，也必須進行一系列的政策部署以回應社會關切和適應退休年齡的變化。漸進式延遲退休趨勢對養(yǎng)老保險制度改革提出了更高的要求，同時也為養(yǎng)老保險制度改革提供了機遇，應抓住這一契機，進一步完善養(yǎng)老保險制度。

一是進一步優(yōu)化養(yǎng)老金繳費和待遇的關聯(lián)機制。目前的養(yǎng)老金制度對長期繳費缺乏激勵，應結(jié)合延遲退休年齡，增加激勵機制。可以改革養(yǎng)老繳費年限和基礎養(yǎng)老金待遇之間的關系，具體說來分三段：第一段是到達最低退休年齡以前，第二段是在最低退休年齡（彈性區(qū)間下限）和法定退休年齡之間，第三段是在法定退休年齡和最高退休年齡（彈性區(qū)間上限）之間。可以在這三段采取不同的繳費權益設計，總體原則是年齡越大繳費權益越高，具體方式可以通過更詳細的測算來確定。由此，形成越晚退休、繳費價值越高的導向，引導人們自愿延遲退休。二是建立科學的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制，在待遇調(diào)整中納入退休年齡、預期壽命、人口結(jié)構等考量因素，然后再結(jié)合工資指數(shù)、物價指數(shù)等綜合調(diào)整待遇水平，提升養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。三是引入與繳費無關的公民養(yǎng)老金，一旦退休自動享有，增加退休年齡改革的認同度。引入公民養(yǎng)老金后，可調(diào)整城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金，使城鎮(zhèn)職工在改革前后的養(yǎng)老金水平基本相當，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平則相對有所提高。通過引入公民養(yǎng)老金，形成最低養(yǎng)老金保障，減小養(yǎng)老金差距，避免因延遲退休而引起對養(yǎng)老金公平性的質(zhì)疑。

同時，由于延遲退休年齡，高齡、失能人口的照料資源將進一步減少，需要盡快出臺長期護理保險制度。我國長期護理保險制度自2016年開展試點工作以來，已經(jīng)經(jīng)歷了近7年的時間，盡管試點范圍在不斷擴大，但是覆蓋面仍然偏小，且各地政策差異較大，迫切需要建立全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體的長期護理保險制度，分擔養(yǎng)老服務利用負擔，滿足廣大人民群眾的美好生活需要。當前是建立長期護理保險制度的合適時機，應及時總結(jié)前期試點經(jīng)驗，出臺統(tǒng)一的兼具福利性、普惠性和強制性的長期護理保險制度，為國民提供標準化的基本護理保障?？紤]到這一制度實施需要較大的資金投入，可以從較低水平起步，依據(jù)“寬費基、嚴受益”的原則把制度先建立起來，然后再根據(jù)人口老齡化發(fā)展進度及制度運行情況不斷完善。

積極推進人事制度改革，降低退休年齡改革的負面影響

社會公眾對延遲退休年齡改革的一個普遍擔心是：延遲退休會使部分人在原有崗位上占據(jù)更長時間，從而堵塞后來者或者說是年輕一代的晉升通道。特別是，由于體制內(nèi)單位工作相對穩(wěn)定，福利相對更有保障，預計體制內(nèi)愿意延遲退休的比重會顯著高于體制外單位，延遲退休阻礙晉升通道的矛盾也會更加突出。為了避免出現(xiàn)這些矛盾和沖突，有必要進行一系列人事制度改革。

人事制度改革要與退休年齡改革相適應，從“堵”和“疏”兩個角度來推進。在“堵”的角度，重點是解決任職長期化、能上不能下的問題。這涉及如何根據(jù)體制內(nèi)不同崗位特點和需要，設置合適的任職資格、任職條件、任職期限等，以及如何建立相應機制確保相關規(guī)定得到正確實施。在“疏”的角度，重點是解決晉升渠道單一和職數(shù)限制等問題。這涉及如何建立公務員和事業(yè)單位人員的多途徑職業(yè)晉升體系和各種競爭機制。

消除社會公眾對延遲退休可能造成部分人員長期占據(jù)崗位的顧慮，關鍵是要使在其位者德才配位，能夠服眾。一是要把好選人關，要嚴格執(zhí)行官員選拔程序，把真正有能力的官員選拔到領導崗位和關鍵崗位上來。二是要把好用人關，要根據(jù)不同崗位特點，選用適合崗位的官員。三是要把好考核關。要把工作能力和實際業(yè)績作為官員考核的重要內(nèi)容，使在其位者德才配位，能夠服眾。四是要把好教育關。面對科技進步日新月異、知識更新空前加快、市場競爭日趨激烈的時代環(huán)境，必須加強對領導干部的培訓，全面提升領導干部的領導水平、工作水平、知識素養(yǎng)和創(chuàng)新能力，確保領導干部在整個任職生涯中保持持續(xù)的學習能力和適應能力。另外，還需要在干部選用、考核時把任期因素放在重要地位，根據(jù)每個領導崗位的特點，合理確定崗位的任職資格、任職條件和任職期限，在干部隊伍和普通職工中形成任期意識。與此同時，淡化年齡意識，基于平等原則，可規(guī)定只要距離退休仍然有一個任期，就可以參與領導干部的競爭和選拔，德才更優(yōu)者勝出。因為有任期限制又放松了年齡限制，一來體制內(nèi)部分人長期占據(jù)崗位的現(xiàn)象會得到遏制，二來公眾的關注點也將從年齡轉(zhuǎn)移到任期，退休年齡改革的影響將會降至最小。

對于事業(yè)單位，除了強調(diào)任人唯賢和領導干部任期制之外，關鍵是要實行評聘分開。一些專業(yè)技術人員較為集中的事業(yè)單位面臨的主要問題是論資排輩、職數(shù)限制和能上不能下的問題，通過評聘分開，可以將一些確有實績但資歷不夠的人員選聘到更高的崗位上，從而提升其積極性。這樣，即便一些工作實績不相符的人員因為延遲退休而占據(jù)了高系列的職數(shù)，也會通過評聘分開的方式退出重要工作崗位，從而減小延遲退休對晉升公平公正性的影響。國有企業(yè)則是要進一步打破“鐵飯碗”，弱化年齡要求，強化競爭機制，采用市場化的方式選人用人，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，盡可能降低退休年齡改革的社會負面影響。

加強養(yǎng)老托幼服務體系建設，應對延遲退休引起的需求增長

漸進式延遲退休年齡改革對養(yǎng)老托幼服務的影響主要體現(xiàn)在：當前，低齡老年人是幼兒和老年人的重要照料者，延遲退休年齡將原本可以提供幼兒和老年照料服務的家庭成員仍然留在工作崗位，一方面可能引發(fā)家庭資源配置的被動調(diào)整，另一方面也必然導致社會托幼養(yǎng)老服務需求的急劇增加，加劇供求矛盾。

為應對延遲退休帶來的家庭托幼養(yǎng)老資源減少問題，必須增加有政府公信力保障的基本公共服務。一方面，應建立基本托幼服務制度和基本養(yǎng)老服務制度，為相關家庭提供基本保障。建議明確提出建立基本托幼服務制度和基本養(yǎng)老服務制度的目標，制訂服務清單，明確基本托幼服務和養(yǎng)老服務的范圍和標準，引入服務機構須按照“成本+合理利潤”的原則開展相應服務，政府有關部門也要對服務進行監(jiān)督并對特殊困難家庭的服務利用給予適當補貼。建立基本服務制度的目的就是要確保有相應需求者人人有能力、有條件享有基本托幼和養(yǎng)老服務。另一方面，要加快社區(qū)托幼和養(yǎng)老設施標準化建設。要將社區(qū)托幼和養(yǎng)老服務設施納入新社區(qū)規(guī)劃和老舊社區(qū)改造的計劃之中，使社區(qū)具備開展相關服務的場地及條件。

除了基本公共服務之外，還要鼓勵社會力量參與托幼和養(yǎng)老服務供給，推動服務供給體系的多層次發(fā)展。例如，采用有針對性的支持措施，如通過稅費減免、運營補貼、簡化手續(xù)、優(yōu)化流程等方式鼓勵托幼和服務機構發(fā)展；注重品牌培育和模式創(chuàng)新，通過整合閑置資產(chǎn)、建立協(xié)調(diào)機制等鼓勵服務機構的品牌化、連鎖化發(fā)展；充分調(diào)動社會組織和志愿服務團體的積極性，鼓勵為非營利性質(zhì)的托幼和養(yǎng)老服務機構、組織提供力所能及的幫助，重點建議鼓勵各類大學和中學將學生的社會實踐活動與志愿服務結(jié)合起來，建立志愿服務隊伍，深入社區(qū)協(xié)助開展托幼和養(yǎng)老服務。

健全社會溝通機制，及時回應社會關切

退休年齡改革方案設計和實施過程中，社會溝通非常重要。作為一項與全體勞動者切身利益密切相關的重大社會制度和政策調(diào)整，其帶來的改革效應是長遠而深刻的，社會溝通難度大也是不可避免的，面對的困難在思想觀念日益多元化、個體權利意識日益增強、自媒體日益發(fā)達的情況下更是成倍的。一是退休年齡改革涉及所有人的利益，涉及面廣，很容易形成社會熱點，具有發(fā)酵快、傳播廣的特征，可能在相應社會溝通措施采取之前就形成了較大影響；二是退休年齡改革對不同群體的影響不同，很容易基于不同利益形成不同觀點，有可能會形成較為激烈甚至對立的社會情緒，造成溝通困難；三是改革方案可能會被斷章取義，甚至惡意曲解，造成社會公眾的誤解。

但也正是由于退休年齡改革事關我國廣大勞動者的切身利益，對我國社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和人民群眾的生活保障影響甚廣，更要做好政策出臺前后的社會溝通工作。在方案出臺前，應盡可能克服困難，充分征求社會各界意見，爭取最大共識，保障方案征求意見的全面性和廣泛性，并根據(jù)征求意見最終形成具有基本共識、盡可能照顧各方利益的改革方案。在方案發(fā)布時，要把關鍵內(nèi)容準確傳遞給社會公眾，做到三個“說清楚”：把為什么延遲退休年齡說清楚；如何延遲退休年齡說清楚；把延遲退休對職工個人的影響說清楚，夯實民意基礎、凝聚社會共識。在方案實施中，要建立信息反饋機制，將各方面對退休年齡改革的真實反映及時收集上來，并針對民眾的疑慮給出權威性的解答和反饋。對于一些特殊情況，應及時研究解決方案，并盡快給予回復。

總之，退休年齡改革是“十四五”時期的一項重要任務，涉及面廣、影響深遠。要減小這項改革的阻力，確保改革平穩(wěn)實施，除了做好制度設計之外，還必須做好政策配套，盡量取得最大共識。

【本文作者為中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所、中國社會科學院應對人口老齡化研究中心研究員】

參考文獻

[1]林寶：《積極應對人口老齡化：內(nèi)涵、目標和任務》，《中國人口科學》，2021年第3期。

[2]林寶：《人口負增長與勞動就業(yè)的關系》，《人口研究》，2020年第3期。

[3]黃乾、方守林：《延遲退休年齡對居民收入分配的影響——基于異質(zhì)性代理人的分析》，《人口與經(jīng)濟》，2022年第4期。

責編：羅 婷／美編：王嘉騏