摘 要:市域社會治理在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用，是可將社會風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理層級。自2019年市域社會治理現代化試點工作啟動以來，市域社會治理在體制機制建設中取得積極進展，推進了黨政主導體制建構，也推動了治理風險隱患的化解。以治理理念及理論為切入點進行考察，市域社會治理還需要強化社會力量，以民眾利益訴求為核心，推動基層群眾自治與共治，關注治理過程與質量的提升。

關鍵詞:治理 市域 社會治理 平安建設

【中圖分類號】D920.1 【文獻標識碼】A

自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”以來，治理現代化就成為黨中央關注的重大命題。其中，社會治理現代化越來越受到重視，黨和政府先后出臺一系列加強和創(chuàng)新社會治理的政策舉措，致力于增強社會發(fā)展活力，提高社會治理現代化水平。2019年10月，黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化做出專門部署，強調加快推進市域社會治理現代化。同年12月，市域社會治理現代化試點工作啟動，以探索市域社會治理機制建設為重點，推進市域社會治理創(chuàng)新。本文擬從市域社會治理現代化試點案例出發(fā)，概述市域社會治理現代化的進展情況，并基于治理理念分析其發(fā)展中存在的問題，并提出相應的問題解決建議。

市域社會治理及其推進的必要性

黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化進行專門研究，會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”。該決定還對處理新形勢下人民內部矛盾機制、社會治安防控體系、公共安全體制機制、基層社會治理格局以及國家安全體系等的建設進行專門部署，強調加快推進市域社會治理現代化。

2019年12月，全國市域社會治理現代化工作會議召開。會議對市域社會治理的基本問題進行研究，闡釋了市域社會治理的概念、特征以及推動市域社會治理的重要性。“市域”帶有明顯的空間邊界意涵。根據我國現行行政管理區(qū)劃，市域是介于省和縣之間的行政管理單位，以地級市區(qū)單元呈現出來。市域往往由山脈、河流、道路等與周邊地市分界，形成一個更具相似或相近性的自然人文地理空間。在市域范圍內，基于自然條件近似、地域接近，人們在共同的社會生產生活中，往往形成相似習俗及傳統(tǒng)文化，市域內人們的文化及社會認同更強。在我國傳統(tǒng)社會，不少城市設立的地方會館大多也是以市域為單位的，這從一個側面說明了市域社會單元的重要性。

市域社會治理是國家治理在市域范圍內的具體落實，市域社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化在市域城鄉(xiāng)落地的基礎上，通過黨政主導推動所呈現出來的社會治理現代化的發(fā)展形態(tài)及其過程。從市域社會治理實踐來看，市域面對的社會治理問題盡管復雜，但往往更具關聯性和相似性。市域在城鄉(xiāng)管理、社會建設、生態(tài)環(huán)保等方面具有地方立法權，擁有相對完備的行政管理及司法權，具備更大且靈活的創(chuàng)新政策空間。同時，市域具有解決社會治理問題的資源和能力，市域可以統(tǒng)籌縣域、基層社會治理，往往擁有較為雄厚的物質基礎及財政資源，具有整合區(qū)域資源推進社會治理的職權，具備破解諸多社會治理難題的能力。

市域社會治理在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用。與國家、省域相比較，市域更直接面對基層一線，需要直面社會治理中的挑戰(zhàn)難題，并基于民眾訴求需要，找到更具現實操作性的工作方案，以及真正解決問題的具體辦法。與縣域相比較，市域社會治理主體與對象更加多元，治理面對的挑戰(zhàn)難題更加典型，可用治理資源更充足，可以強化市域政策設計來推動社會治理政策舉措的出臺和落地，探索解決治理難題的策略和辦法。因此，市域社會治理是可將社會風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理層級。

全國市域社會治理現代化工作會議還印發(fā)了《全國市域社會治理現代化試點工作實施方案》《全國市域社會治理現代化試點工作指引》，正式啟動市域社會治理現代化試點工作。試點工作重在探索具有中國特色、市域特點、時代特征的社會治理新模式，強化制度思維、制度創(chuàng)新和制度執(zhí)行，以工作機制建設為著力點解決政治安全、社會穩(wěn)定、公共安全、公共服務等領域的突出問題，不斷提高市域社會治理系統(tǒng)化、社會化、精細化、法治化、智能化水平，推動平安中國建設邁上新臺階。

市域社會治理現代化的推動及其成效

市域社會治理現代化試點不限名額、不定比例、不定數量，所有地市都可參與。試點按照“低門檻進、高門檻出”的原則推動，工作不求速成，將市級評估申報、省級把關作為“進門門檻”，將驗收作為“出門門檻”，用以推動中央、省級、地市級齊抓共管，形成三級政法委共抓試點的工作格局。通過近年來的市域社會治理試點工作，市域社會治理現代化取得了積極成效。

加強黨的領導、政府主導，提升了市域社會治理的領導統(tǒng)籌能力。在市域社會治理試點工作中，各地建立健全黨委領導、政府負責的治理機制，將黨的領導、政府主導貫穿到市域治理的各個方面和全過程中去，發(fā)揮黨委總攬全局、政府統(tǒng)籌協調作用，以黨政主導強化對市域社會治理的領導統(tǒng)籌能力。例如，廣東省珠海市建立由市委書記任組長的平安建設和市域社會治理“雙合一”領導小組，加強市域社會治理現代化的統(tǒng)籌推動；同時，珠海市還組建試點工作專班，制定全市推進市域社會治理現代化工作實施方案，細化具體任務措施，推動多元主體間的參與協同，將治理現代化試點工作落實落細。又如，四川省樂山市成立由市委書記、市長任雙組長的平安樂山建設領導小組，建立“1+N”工作專班，以“清單制+責任制＋時限制”方式推進試點工作；市委還將市域社會治理納入縣市區(qū)黨委書記黨建考核及年終述職工作中，并每年開展專項督查，積極推動社會治理重點項目落地。黨政領導統(tǒng)籌使得市域社會治理成為多地的“一把手工程”，黨委總攬全局、政府協調部署，統(tǒng)籌人財物資源著力補短板強弱項，加強社會治理組織服務保障，為全面推進市域社會治理奠定了基礎。

引導群團、社會組織、公眾參與治理，提升了市域社會協同治理能力。在市域社會治理中，黨和政府可通過公共事務的權威性管理來維護社會秩序。黨和政府需要與群團、社會組織、公眾等合作，通過動員其參與社會治理，推進公共利益的最大化，提升社會的韌性與活力。例如，湖北省黃石市充分發(fā)揮市縣平安建設領導小組的統(tǒng)籌協調作用，研究完善黨委、政府、群團、市場主體、社會組織等各方參與社會治理的職責和邊界，完善黨建引領市域社會治理組織運行體制，優(yōu)化政府部門、群團組織履職清單及檢查考核，努力將社會治理制度優(yōu)勢轉化為治理效能。通過建立群團助推機制，健全社會組織培育扶持機制，暢通群眾參與渠道等推動多元社會主體參與社會治理，增強市域社會的多元協同治理能力。

完善社會風險防范化解機制，提高了隱患管控化解及應急處置能力。市域社會治理的關鍵在于提升社會風險管理能力，增強隱患防控化解能力。為此，各地積極構建風險前中后、研交辦等管理機制，有效應對發(fā)展中的風險挑戰(zhàn)，力爭將風險隱患控制在基層，為經濟發(fā)展營造穩(wěn)定和諧的社會氛圍。例如，四川省廣安市堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，扛穩(wěn)重大風險防范化解主責，聚焦政治安全、社會治安、重大矛盾、公共安全、網絡安全“五大風險”，發(fā)揮市域前沿指揮部和基層前沿戰(zhàn)斗堡壘作用，努力將大風險大隱患化解在市域，把小矛盾小問題解決在基層，守住市域社會治理底線。又如，湖北省黃石市著力完善多元防范化解各類風險的綜合治理機制，強化政治安全風險研判預警及協同防控化解，深化“三調聯動”、群防群治等矛盾糾紛化解機制，提升市域社會風險治理能力。通過強化風險隱患治理，各地樹牢國家安全觀，有效防范化解社會矛盾糾紛、公共安全及網絡安全風險，營造穩(wěn)定的社會環(huán)境。

推動市域社會治理方式的現代化，增強了“五治”結合的治理成效。在市域社會治理試點工作中，各地以政治強引領、以法治強保障、以德治強教化、以自治強活力、以智治強支撐，增強市域社會治理的系統(tǒng)性、整體性和協同性。例如，廣東省珠海市在全面推進“五治”基礎上，將“自治強基”“智治支撐”作為其治理特色優(yōu)勢進行重點培育，將“長板”拉得更長，形成市域社會治理的創(chuàng)新樣板。珠海市還相繼制定“自治強基”“智治支撐”創(chuàng)新項目方案，選拔一批各具特色與亮點的項目試點，通過專業(yè)培育，打造一批彰顯珠海特色的治理品牌。其中，在“自治強基”中探索出的社區(qū)議事協商解決了一大批群眾關心、社會關注的民生熱點問題。在“智治支撐”中提出的“平安+”市域社會治理指數成為智慧治理的代表，抓指數、促平安成為平安建設的新路徑。

市域社會治理現代化面臨的問題與解決建議

自2019年市域社會治理現代化試點啟動以來，試點工作取得積極成效?；趩栴}導向、結果導向，當前，市域社會治理體制基本成形，市域社會治理機制逐步健全，治理方式逐步制度化，不少社會風險隱患得到有效防范化解，為社會穩(wěn)定和諧創(chuàng)造了條件。但是，從治理理念、治理理論及其內在要求來看，市域社會治理在實踐中依然存在一些問題，需要進一步強化治理思維，強化治理理念落地，推進市域社會治理現代化走深走實。

對社會自治組織重視不夠。面對現代社會轉型帶來的各種需求及問題，大量社會事務被納入政府議程，黨和政府管理事項和范疇日趨擴展。在市域社會治理中，黨的領導、政府負責使得黨政成為社會治理的權威與主導者。社會治理體系建設本身不排除黨政主導，但是黨政主導下，如何推動社會機制發(fā)揮作用卻是管理轉型為治理過程中需重視的重要問題，人民群眾及其自治組織作為社會主體需得到進一步重視。各地在推進市域社會治理中，強調民眾參與，強調社會協同，但在一定程度上忽視了民眾自治組織的成長，沒能更好激發(fā)民眾普遍參與治理的積極性。

基于此，在市域社會治理中，必須重視治理思維、治理理念的落地，在強調黨政主導的同時，培育社會力量，推動人民群眾基于自愿基礎上的自治組織建構，支持鼓勵民眾積極組織起來滿足自身的社會需求，解決自身存在的社會問題，并以組織化方式參與到市域及基層治理中去。對于源自民眾，或者從民間生發(fā)的群眾組織，給予必要的支持引導，推動群眾組織逐步發(fā)育成長為社會組織，推動組織成員從自助、互助到助他，引導其從力所能及的小事、瑣事入手，逐步發(fā)育成長，在社會治理中發(fā)揮積極作用。黨政機關要鼓勵群團組織、基層組織培育民眾自治組織，激勵民眾組織起來滿足自身復雜、繁瑣而多變的社會需求，并有意識地培育社會力量，對自治組織成長給予必要支持，逐步壯大社會組織，并在其發(fā)展中建構伙伴關系，推動基層、市域社會管理真正向社會治理轉型。

對民眾具體利益訴求關照不佳。人民至上、以人民為中心，是新時代中國特色社會主義的基本立場觀點。在市域社會治理中，同樣需要堅持這一基本立場觀點。在市域社會治理中，各地將平安建設作為重要工作，不斷出臺社會維穩(wěn)措施，包括注重構建多元聯動處置機制，有效防范化解社會矛盾風險；強化網絡輿情應對及正面引導，有效防范化解網絡安全風險；組織開展安全生產專項整治行動，對多發(fā)易發(fā)災害隱患進行預防監(jiān)測，預防化解公共安全風險等。這都在落實以人民為中心的理念，通過營造穩(wěn)定的社會環(huán)境，推進更高水平平安建設維護人民利益。平安是最普惠的民生，是人民幸福安康的基本前提。但是，民眾需求及利益訴求遠遠超越平安底線，如果社會治理對人民群眾的多元化需求、千差萬別的利益訴求重視不夠，市域社會治理就難以將人民群眾的美好生活期望落到實處。

基于此，在市域社會治理中，黨政部門在致力于推動平安建設、做好基本民生保障、提高公共服務水平的同時，必須把握民眾當下具體的利益訴求、社會心態(tài)以及社會情感，并采取針對性措施予以應對。一般來說，人民群眾的利益訴求多圍繞衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)等社會生活展開，人們的心理及情感因利益訴求滿足狀況而有所不同。在市域社會治理中，人民群眾的利益訴求涉及教育、就業(yè)、社會保障、文化娛樂、人際互動調節(jié)等諸多方面，必須緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，著力解決好人民群眾的急難愁盼問題，普遍提升民生福祉。同時，要尊重人民群眾的政治權利，滿足民眾政治參與需求，健全人民當家作主的制度體系，保證人民依法行使民主權利。對民眾因需求滿足狀況不同而表現出不同的社會心態(tài)及情感，要以平常心對待，要健全專業(yè)化社會心理服務體系，引導矯治不良社會心態(tài)，培育積極向上的社會情感。

對群眾自治及共治重視不足。在推進市域社會治理現代化進程中，各試點首先強調加快完善黨委領導、政府負責、群團助推、社會協同、公眾參與的市域社會治理體制，完善市域社會治理組織架構和組織方式。這包括堅持完善黨總攬全局、協調各方的領導制度，切實發(fā)揮市級統(tǒng)籌功能；做強組織指揮體系，推動把市域社會治理作為“一把手工程”；健全年度考評和試點驗收評估機制以及落實政府職責，突出防控化解矛盾糾紛、風險隱患；突出行業(yè)領域亂象常態(tài)化整治，突出加強社會治理服務保障等。這是市域社會治理試點推進對黨委、政府所提出的基本要求。這些要求表明市域社會治理依然是由黨委政府自上而下推動的，治理體系依靠自上而下的層級推動在一定程度上造成了對基層群眾自治、協同治理的重視有所欠缺。這與治理思維、管理向治理轉型所要求的政社合作、夯實基層自治、推動協同共治等要求還存在一定差距。

基于此，要克服計劃體制遺留的全能政府思維，防止將人們社會生活的各個方面都納入政府管理范疇的做法，避免向上負責而不是向下負責、看重上級政府評價而忽視民眾需求等問題的出現。同時，要警惕單純依靠政府權威處置公共事務、重視管控管理、強調政府自身目標的做法。市域社會治理現代化要推動黨委領導、政府負責與社會協同、公眾參與等多元治理機制間的協調與平衡，黨政主導的行政管理機制與基于社會的民主協商、基層自治機制間需要保持適度彈性以及必要的協調協同。當前，更應該推動黨政主體與其他經濟社會主體建立協同治理機制，推動來自社會力量的自治、共治機制建構。市域社會治理現代化要在黨的引領下，經過不同社會治理主體間碰撞、糾結、調整、協同等的建構過程追求更好的效果。企業(yè)、社會組織、群眾性自治組織都需要參與其中，民眾更需要組織化參與，真正的治理現代化必須越過自治、共治門檻才有可能建構起來。

對治理過程質量關注不強。市域社會治理強調地市層級在地方社會治理中的承上啟下地位，強調其在政策制定、治理體系創(chuàng)新、資源整合調配等方面發(fā)揮作用。市域社會治理現代化的基本訴求是發(fā)揮地市黨委政府領導及統(tǒng)籌謀劃作用，針對市域治理狀況，通過優(yōu)化社會治理組織體系，提升社會治理能力，建構覆蓋縣鄉(xiāng)村居各層級，包括黨政、社會組織、公眾等多元主體在內的協同治理體系，進而在市域內構建共建共治共享的社會治理共同體。市域社會治理現代化試點通過“五治”聯動，消除各類社會矛盾風險隱患，維護社會穩(wěn)定和諧。在市域社會治理試點驗收評估中，試點目標成效、負面清單等是關注的重點，而對治理過程、治理質量的關注度往往不足。

基于此，在市域社會治理中，需要關注市域自身的產業(yè)發(fā)展及人口結構特征，將社會治理建構在人們日常社會生產生活以及對美好生活需求的滿足之上。市域治理的成效有時與民眾需求及其滿足之間存在一定的空缺。從治理理念出發(fā)，黨領導的多元共治力圖尋求有效途徑來推動政府管理與居民需求的有效對接，治理理念強調多元主體參與、協商共治。與強調成效相比較，治理過程更加重視政府規(guī)范與民眾需求之間契合的達成，強調追求公共利益最大化過程中的責任、參與及社會公正等的實現。治理質量則關注治理過程中的制度建構，以及基于規(guī)則的規(guī)制狀況，關注基于治理過程民眾需求的更好滿足，尤其關注居民心理及情感的滿足，或者說人們獲得感、幸福感和安全感的滿足。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授】

參考文獻

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責編：王 克／美編：石 玉