摘 要:當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政工作普遍面臨收支矛盾、績(jī)效不足、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患等多項(xiàng)難題，原有主要依靠土地財(cái)政的地方財(cái)政收入模式難以為繼。破解地方財(cái)政收入困境，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，是新時(shí)代新征程對(duì)財(cái)政治理現(xiàn)代化和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展提出的明確要求。應(yīng)從優(yōu)化地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、理順政府間財(cái)政關(guān)系、加強(qiáng)地方政府資產(chǎn)管理、優(yōu)化政策工具箱、發(fā)揮資金投入和專(zhuān)項(xiàng)債券引導(dǎo)作用等方面入手，打造地方財(cái)政收入新增長(zhǎng)點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:地方財(cái)政 增長(zhǎng)點(diǎn) 財(cái)政收入 財(cái)政治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前地方財(cái)政面臨的突出問(wèn)題

地方財(cái)政收支矛盾突出

一是地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。2022年，作為主要稅種的國(guó)內(nèi)增值稅和作為地方財(cái)力重要來(lái)源的政府性基金預(yù)算，其收入同比分別下降了23.3%和20.6%*（見(jiàn)圖1）。原因主要是受經(jīng)濟(jì)下行壓力、土地市場(chǎng)低迷和減稅降費(fèi)政策三大因素的影響。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大，外部環(huán)境動(dòng)蕩不安，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的影響加深。市場(chǎng)主體納稅額和土地出讓收入降幅大。2022年，隨著我國(guó)房地產(chǎn)銷(xiāo)售端疲軟，土地出讓金收入下滑。全國(guó)土地市場(chǎng)成交建筑面積為14.44億平方米，成交金額4.73萬(wàn)億，較2021年同期分別下降了37%、31%，土地出讓金從高峰的8.7萬(wàn)億下降了約3萬(wàn)億規(guī)模，“以地謀發(fā)展”模式的功效不斷衰竭，各地方政府依靠土地財(cái)政的收入方式難以為繼。稅收方面，留抵退稅等減稅降費(fèi)政策一方面極大推動(dòng)了助企紓困，但另一方面加大了財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的難度。2022年全國(guó)新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超4.2萬(wàn)億元，其中累計(jì)退到納稅人賬戶(hù)的增值稅留抵退稅款為2.46萬(wàn)億元，超過(guò)2021年全年辦理留抵退稅規(guī)模的3.8倍。** 二是各地方財(cái)政支出持續(xù)承壓。新冠疫情沖擊導(dǎo)致2022年衛(wèi)生健康支出同比增長(zhǎng)了17.8%，達(dá)到了22542億元。為加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，財(cái)政須持續(xù)加大對(duì)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。社會(huì)事業(yè)發(fā)展對(duì)財(cái)政支出的依賴(lài)程度日益提高，2022年社會(huì)保障和就業(yè)支出規(guī)模達(dá)到36603億元，同比增長(zhǎng)了8.1%。三是各地方收支結(jié)構(gòu)不合理。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，“三保”等財(cái)政剛性支出持續(xù)增加，而財(cái)政收入增幅主要來(lái)自非稅收入的大幅增長(zhǎng)（2022年同比增長(zhǎng)了24.4%），導(dǎo)致收入下滑與剛性支出增多的矛盾日益突出。

政策工具成效不足

一是國(guó)有資產(chǎn)存在配置不足與閑置浪費(fèi)并存的問(wèn)題。目前存在未依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和項(xiàng)目預(yù)算盲目采購(gòu)的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分國(guó)有資產(chǎn)的配置不能滿(mǎn)足發(fā)展需要。資產(chǎn)更新?lián)Q代時(shí)存在管理效率低下的問(wèn)題，造成被替換資產(chǎn)閑置和資源浪費(fèi)。國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)是單位經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，但是很多單位的國(guó)有資產(chǎn)在購(gòu)置、使用和管理等日常工作中存在問(wèn)題，使得國(guó)有資產(chǎn)流失較多。另外，國(guó)有企業(yè)對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)中的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理不規(guī)范，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題普遍存在。在國(guó)有企業(yè)之間和國(guó)有企業(yè)內(nèi)部存在著國(guó)有資產(chǎn)分配不均的問(wèn)題，在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部國(guó)有資產(chǎn)的使用具有無(wú)償性和公益性，且缺乏具體的管理使用規(guī)定，使得國(guó)有企業(yè)在購(gòu)置、使用和處理國(guó)有資產(chǎn)時(shí)存在隨意性。國(guó)有企業(yè)之間也缺乏國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)共享機(jī)制，很多國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)使用頻率很低。產(chǎn)權(quán)登記國(guó)有資產(chǎn)核算脫節(jié)，部分國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)入和出租過(guò)于頻繁，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的記入和記出存在疏漏和誤差。

二是減稅降費(fèi)受益不均，擠壓財(cái)政空間。以增值稅留抵退稅為例，退稅資金在企業(yè)間分布不均，頭部企業(yè)從留抵退稅政策中受益明顯，2022年退稅金額排名前10%的企業(yè)累計(jì)獲得退稅資金達(dá)21500億元，占全國(guó)退稅金總額的96.4%。留抵退稅是一種精準(zhǔn)的定向紓困工具，一般情況下通過(guò)增值稅回補(bǔ)不擠壓財(cái)政空間，增值稅留抵退稅回補(bǔ)指財(cái)政部門(mén)以一般計(jì)稅方法下的增值稅收入作為收入形式，以已先期獲得留抵退稅的一般納稅人作為征稅對(duì)象，按以往退稅額為限，將退稅資金重新組織收回的財(cái)政收入形成過(guò)程。但受新冠疫情影響，截至2022年12月末各行業(yè)增值稅回補(bǔ)金額占留抵退稅金額的比例不足三成。***

三是各地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債券品種日益豐富，但發(fā)行節(jié)奏和項(xiàng)目投資領(lǐng)域呈現(xiàn)出泛化趨勢(shì)、出現(xiàn)績(jī)效欠佳等問(wèn)題。項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券在早期試點(diǎn)時(shí)將債券募投范圍集中于高速公路、棚戶(hù)區(qū)改造等制度相對(duì)健全、確有穩(wěn)定收益的投資領(lǐng)域，這體現(xiàn)了項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目收益與募得資金自求平衡的設(shè)計(jì)初衷。2022年地方政府新增專(zhuān)項(xiàng)債券支持各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目超過(guò)2.9萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目（包含教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化旅游、托幼、扶貧等）占比最多，項(xiàng)目數(shù)量超過(guò)8000個(gè)；市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障類(lèi)安居工程、農(nóng)林水利類(lèi)項(xiàng)目分別達(dá)到7919個(gè)、3680個(gè)和3477個(gè)。但實(shí)踐中專(zhuān)項(xiàng)債券和一般債券未能有效區(qū)分，部分純公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券籌集資金。專(zhuān)項(xiàng)債券投資項(xiàng)目市場(chǎng)化營(yíng)收能力不足，償債資金來(lái)源單一。部分生態(tài)治理項(xiàng)目，項(xiàng)目收益往往依賴(lài)政府付費(fèi)，項(xiàng)目自身市場(chǎng)化內(nèi)生收益較少；部分老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，其自身收益非常少，基本依賴(lài)各級(jí)政府投入；此外，大量的市政道路建設(shè)、污水處理廠等項(xiàng)目收益來(lái)源于政府性基金收入，例如土地出讓金、污水處理費(fèi)等，上述收益與原有政府性基金預(yù)算收入有所重疊，甚至存在“一地多用”等現(xiàn)象，事實(shí)上限制了地方財(cái)政未來(lái)可支配財(cái)政收入空間。并且近年來(lái)專(zhuān)項(xiàng)債早發(fā)快用保重點(diǎn)項(xiàng)目導(dǎo)致發(fā)行節(jié)奏明顯前置，2022年新增專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額度僅在前7個(gè)月即發(fā)行完畢。高強(qiáng)度的專(zhuān)項(xiàng)債前置發(fā)行在一定程度上造成項(xiàng)目規(guī)劃申報(bào)時(shí)間過(guò)于緊湊，不利于高質(zhì)量項(xiàng)目的儲(chǔ)備培育。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患增大

一是債務(wù)償還壓力大。一方面，財(cái)政收支矛盾導(dǎo)致政府債務(wù)還本付息壓力增大。2022年，在財(cái)政收入增長(zhǎng)動(dòng)力不足的情況下，債務(wù)付息支出為11358億元，同比增長(zhǎng)了8.7%，在財(cái)政支出科目中增幅僅次于衛(wèi)生健康支出。另一方面，土地出讓收入的下降，導(dǎo)致將其作為償還資金來(lái)源的專(zhuān)項(xiàng)債券償債壓力增加。

二是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尚未根除。各地通過(guò)債務(wù)置換等多種方式化解了一部分隱性債務(wù)，但仍存在政府兜底預(yù)期和隱性擔(dān)保等問(wèn)題。

三是地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型難度大。第一，融資平臺(tái)舉債規(guī)模持續(xù)膨脹。依據(jù)Wind（萬(wàn)德）數(shù)據(jù)庫(kù)提供的信息，融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模龐大。以融資平臺(tái)在債券市場(chǎng)發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)（即城投債）為例，2009年以來(lái)增長(zhǎng)了逾36倍，余額達(dá)到了15.27萬(wàn)億元。第二，融資平臺(tái)投融資期限錯(cuò)配問(wèn)題嚴(yán)重，投資的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)，而這些長(zhǎng)期投資的資金主要來(lái)自短期債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)償還壓力不斷增大。第三，融資平臺(tái)主要依靠借新還舊等方式償還債務(wù)，償債能力較弱，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積累。第四，除了自身高負(fù)債帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，融資平臺(tái)對(duì)其子公司的債務(wù)擔(dān)保促使債務(wù)關(guān)系日益復(fù)雜，加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)和傳播。存量債務(wù)多、償債壓力大導(dǎo)致融資平臺(tái)不得不將主要精力放到維持現(xiàn)狀和消化存量債務(wù)上，極大阻礙了融資平臺(tái)推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。第五，各個(gè)地區(qū)分割嚴(yán)重，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足。要想實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，融資平臺(tái)需真正參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中。但現(xiàn)實(shí)中，融資平臺(tái)所處的投融資市場(chǎng)存在比較嚴(yán)重的地區(qū)分割，融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍基本局限于所在行政區(qū)劃內(nèi)，跨區(qū)域開(kāi)展市場(chǎng)活動(dòng)的行政壁壘較高。由于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)區(qū)域受到限制，融資平臺(tái)拓展市場(chǎng)業(yè)務(wù)的空間比較有限，較難開(kāi)展充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不利于融資平臺(tái)積極探索市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的道路。最后，地方融資平臺(tái)之間個(gè)體差異大，統(tǒng)一推進(jìn)轉(zhuǎn)型不現(xiàn)實(shí)。融資平臺(tái)雖然都是一類(lèi)比較特殊的地方國(guó)有企業(yè)，但不同區(qū)域、層級(jí)的融資平臺(tái)存在非常大的個(gè)體差異。以區(qū)域差異為例，東部省份的融資平臺(tái)在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)度上處于領(lǐng)先。東部地區(qū)融資平臺(tái)的股東構(gòu)成日益多元化，非機(jī)關(guān)單位股東的股份占比較高；業(yè)務(wù)活動(dòng)的市場(chǎng)化程度也較高，非公益性項(xiàng)目的收入占比以及經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流占比均高于其他地區(qū)。以行政層級(jí)為例，相較于省級(jí)和地市級(jí)融資平臺(tái)，縣級(jí)融資平臺(tái)的資金實(shí)力弱、市場(chǎng)化管理水平低，且經(jīng)營(yíng)服務(wù)的市場(chǎng)容量較小，推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的難度很大。個(gè)體差異大導(dǎo)致融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型很難按照某種統(tǒng)一模式開(kāi)展，各地開(kāi)展市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)往往難以成功復(fù)制到其他地區(qū)，不得不采取“一城一策”“一企一方”。

為詳細(xì)分析地方融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型進(jìn)展情況，我們通過(guò)以下五類(lèi)指標(biāo)進(jìn)行了研究：收入構(gòu)成、現(xiàn)金流構(gòu)成、業(yè)務(wù)構(gòu)成、股權(quán)構(gòu)成以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。收入構(gòu)成：企業(yè)營(yíng)業(yè)收入占總收入的比重，反映收入構(gòu)成。現(xiàn)金流構(gòu)成：企業(yè)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流占總現(xiàn)金流的比重，衡量現(xiàn)金流構(gòu)成。業(yè)務(wù)構(gòu)成：分析企業(yè)經(jīng)營(yíng)的12188個(gè)項(xiàng)目和普通地方國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的19780個(gè)項(xiàng)目，在排除特定字段如“水”“電”“氣”“安置房”“保障房”“基礎(chǔ)設(shè)施”“土地整理”“港口”“橋”“公路”“高速”“軌道”“地鐵”“管網(wǎng)”“園區(qū)”“BT”“PPP”和“代建”等項(xiàng)目后，計(jì)算非公益性項(xiàng)目收入占總收入的比重。前十大項(xiàng)目的收入比重平均超過(guò)95%。股權(quán)構(gòu)成：分析融資平臺(tái)相關(guān)的5425個(gè)股東和普通地方國(guó)有企業(yè)相關(guān)的8357個(gè)股東名稱(chēng)、類(lèi)型和股份等信息。在排除特定機(jī)關(guān)單位股東后，算出每家企業(yè)前十大股東中非機(jī)關(guān)單位股東的股份占比，比重平均超過(guò)99%。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期：計(jì)算年度利差和季度利差，其中年度利差是債券當(dāng)年到期收益率的算術(shù)平均值減去同期限國(guó)債的到期收益率，季度利差是債券當(dāng)季到期收益率的算術(shù)平均值減去同期限國(guó)債到期收益率。

如圖2所示，從2009年至2019年的轉(zhuǎn)型情況看（考慮到新冠疫情影響，暫不分析2020年后融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的數(shù)據(jù)情況），可以觀察到融資平臺(tái)的營(yíng)業(yè)收入占比穩(wěn)步提升，但總體水平仍然有提升空間，同時(shí)，融資平臺(tái)探索業(yè)務(wù)多元化的主動(dòng)性持續(xù)增強(qiáng)，承接的市場(chǎng)化項(xiàng)目逐漸增多，2015年以來(lái)非公益性項(xiàng)目收入占比穩(wěn)定在40%以上，但在部分地區(qū)業(yè)務(wù)構(gòu)成上升緩慢，開(kāi)拓市場(chǎng)化項(xiàng)目遇到阻力。融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流占比有起伏，2012—2016年略有下降，2017年以來(lái)持續(xù)上升，但總體現(xiàn)金流水平不高。股權(quán)構(gòu)成方面，非機(jī)關(guān)單位股東的股份占比穩(wěn)步上升，表明融資平臺(tái)的股東類(lèi)型日益多元化，國(guó)有和社會(huì)資本共同推動(dòng)著融資平臺(tái)發(fā)展和轉(zhuǎn)型。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期方面，融資平臺(tái)所發(fā)城投債的交易利差也有起伏，置換債券所帶來(lái)的隱性擔(dān)保效果明顯，這種情況在2017年后有所改善，表明投資者在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期方面逐漸將融資平臺(tái)趨同于普通地方國(guó)有企業(yè)看待。

打造地方財(cái)政收入新增長(zhǎng)點(diǎn)的建議

優(yōu)化地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政績(jī)效管理

一是提升財(cái)政支出效率。嚴(yán)格落實(shí)壓減非急需非剛性支出，優(yōu)先支持重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目支出，盤(pán)點(diǎn)部門(mén)存量資金和閑置資產(chǎn)，及時(shí)收回結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，統(tǒng)籌用于重點(diǎn)支出領(lǐng)域。二是加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度。加強(qiáng)對(duì)非稅收入征收的管理，規(guī)范非稅收入征收范圍和征收行為。綜合考慮財(cái)政承受能力和市場(chǎng)發(fā)展需要，增強(qiáng)減稅降費(fèi)政策的精準(zhǔn)度，持續(xù)關(guān)注各行業(yè)留抵退稅回補(bǔ)情況，兼顧助企紓困和財(cái)政可持續(xù)。三是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)和專(zhuān)項(xiàng)債券投資項(xiàng)目的全生命周期績(jī)效管理。

理順政府間財(cái)政關(guān)系，健全稅制結(jié)構(gòu)

一是持續(xù)優(yōu)化財(cái)政管理體制，完善轉(zhuǎn)移支付管理制度。地方財(cái)政困難表面上是收支矛盾，實(shí)際上是財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任的不匹配。緩解地方財(cái)政壓力需要進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任的配置，強(qiáng)化財(cái)力下沉，改善基層財(cái)政狀況。合理安排轉(zhuǎn)移支付資金，完善中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法，加強(qiáng)縣級(jí)基層地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，有效保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)“三保”資金需求。二是健全稅制結(jié)構(gòu)。在保持稅制整體穩(wěn)定的前提下，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，拓展消費(fèi)稅納稅范圍，提高環(huán)保稅征收比例，加快房地產(chǎn)稅立法和試點(diǎn)。根據(jù)中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分情況，調(diào)整稅收分成，適度提高共享稅的地方分享比例。

加強(qiáng)地方政府資產(chǎn)管理，盤(pán)活各類(lèi)存量資產(chǎn)

一是盤(pán)活專(zhuān)項(xiàng)債債務(wù)限額空間，科學(xué)規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)債投資范圍，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債券在鄉(xiāng)村振興等新興領(lǐng)域的投資力度。積極探索專(zhuān)項(xiàng)債用于超大特大城市城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。分布式光伏項(xiàng)目前期建設(shè)投入大，收益周期較長(zhǎng)，建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作需要與各社區(qū)、業(yè)主、住建、電網(wǎng)部門(mén)的通力協(xié)調(diào)，民營(yíng)資本獨(dú)木難支。建議在分布式光伏領(lǐng)域?qū)嵤?zhuān)項(xiàng)債投資試點(diǎn)，并積極協(xié)調(diào)城投公司對(duì)應(yīng)承接。二是借助基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式，盤(pán)活長(zhǎng)期低效運(yùn)轉(zhuǎn)、閑置的存量資產(chǎn)，提升資產(chǎn)管理效能，形成資金和資產(chǎn)的良性循環(huán)。

優(yōu)化政策工具箱，加快培育壯大市場(chǎng)主體

一是充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債、基礎(chǔ)設(shè)施REITs等政策工具的資金撬動(dòng)作用，發(fā)展政策性開(kāi)發(fā)性金融工具，繼續(xù)發(fā)揮政策性銀行在重大項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的支持作用。二是持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，建立靈活的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，深入了解企業(yè)需求，精準(zhǔn)紓困，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力。三是處理好地方政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快培育和壯大市場(chǎng)主體。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域拓展社會(huì)投資渠道，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)項(xiàng)目的積極性，扶優(yōu)扶強(qiáng)一批地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)前景好的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，通過(guò)培植壯大新興稅源提升創(chuàng)稅能力。

加強(qiáng)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

一是有序化解存量隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)的常態(tài)化。繼續(xù)支持有條件的地區(qū)穩(wěn)妥推進(jìn)全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，落實(shí)地方黨政同責(zé)，對(duì)新增隱性債務(wù)和化債不實(shí)等違法違規(guī)舉債行為嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)，形成系統(tǒng)化、法治化、信息化的隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制，切斷隱性擔(dān)保的體制根源。二是多維度提升地方政府融資平臺(tái)公司的可持續(xù)發(fā)展能力。第一，融資平臺(tái)公司加快打造多元化業(yè)務(wù)板塊，積極參與能源領(lǐng)域、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和金融服務(wù)等領(lǐng)域的市場(chǎng)化項(xiàng)目，提升自身“造血能力”。第二，融資平臺(tái)公司依據(jù)行業(yè)特性和業(yè)務(wù)范圍，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，幫助融資平臺(tái)公司增強(qiáng)市場(chǎng)化發(fā)展活力。第三，鼓勵(lì)融資平臺(tái)公司跨區(qū)域開(kāi)展業(yè)務(wù)，參與統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，摘掉融資平臺(tái)公司“本地性”標(biāo)簽，促使其成長(zhǎng)為具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的地方國(guó)有企業(yè)。三是分區(qū)域分階段有序推進(jìn)融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。對(duì)于市場(chǎng)化水平較高、財(cái)政狀況相對(duì)較好的東部地區(qū)，融資平臺(tái)公司應(yīng)加速轉(zhuǎn)型進(jìn)程，使其盡快發(fā)展成為現(xiàn)代地方國(guó)有企業(yè)。對(duì)于其他地區(qū)的融資平臺(tái)公司，應(yīng)采取分階段推進(jìn)轉(zhuǎn)型的策略，借助特殊再融資專(zhuān)項(xiàng)債、基礎(chǔ)設(shè)施REITs等方式化解存量債務(wù)，不斷培育其市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展能力。

發(fā)揮資金投入和專(zhuān)項(xiàng)債券引導(dǎo)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

一是優(yōu)化地方政府債務(wù)資金的支出結(jié)構(gòu)，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況，因地制宜地安排資金在產(chǎn)業(yè)投入方面的使用，有重點(diǎn)地支持地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升資金使用效率，謹(jǐn)防地區(qū)盲目投資所帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，應(yīng)在地方政府債務(wù)規(guī)模的合理區(qū)間內(nèi)大力扶持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。二是發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券在資金補(bǔ)充、項(xiàng)目投資和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方面的作用。地區(qū)可以通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券籌集資金，用于支持關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，從而提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。通過(guò)針對(duì)性的債券發(fā)行，地方政府可以引導(dǎo)企業(yè)加大對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)等的投資力度。同時(shí)，可以鼓勵(lì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和升級(jí)，提高資源利用效率和生產(chǎn)效益。

*注：本文涉及的財(cái)政收支相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)自財(cái)政部2023年1月30日公布的《2022年財(cái)政收支情況》，網(wǎng)址：http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202301/t20230130_3864368.htm。

**注：數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家稅務(wù)總局網(wǎng)站2023年1月31日發(fā)布的“國(guó)家稅務(wù)總局2022年度新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄”，網(wǎng)址：http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5183875/content.html。

***注：數(shù)據(jù)來(lái)自筆者負(fù)責(zé)的財(cái)政部綜合司課題《留抵退稅回補(bǔ)規(guī)律及政策影響分析》，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由財(cái)政部財(cái)政大數(shù)據(jù)平臺(tái)提供。

【本文作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院教授；對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院博士生王梓旭對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏