摘 要:地方政府債務(wù)已經(jīng)成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。在中央國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)占GDP的比重20多年來(lái)幾乎沒有變化的情況下（29%左右），地方國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)已經(jīng)從2000年占GDP的28.5%增加到2021年的67%。不少債務(wù)增長(zhǎng)快的省，其地方國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)也增長(zhǎng)快。地方一些國(guó)有企業(yè)如餐飲、食品加工等，并非國(guó)家戰(zhàn)略所需，若轉(zhuǎn)讓部分這類國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，或者出讓部分上市企業(yè)的股份，可以有效降低地方債務(wù)、化解銀行風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)企業(yè)投資信心，使地方政府更好地提供公共產(chǎn)品，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞:地方債務(wù) 國(guó)有資產(chǎn) 轉(zhuǎn)讓 公共產(chǎn)品

【中圖分類號(hào)】F8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緊迫性與日俱增

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局10月18日公布的數(shù)據(jù)顯示，2023年前三季度，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降9.1%，商品房銷售面積同比下降7.5%。一些開發(fā)商出現(xiàn)債務(wù)違約。據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，2023年1-8月，全國(guó)吸收外資下降5.1%。人民幣貶值，但出口并不理想。海關(guān)總署數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度中國(guó)進(jìn)出口總值，以人民幣計(jì)價(jià)，下降0.2%，以美元計(jì)算下降更多。一些地方政府債務(wù)嚴(yán)重，影響財(cái)政正常運(yùn)行，增加了金融風(fēng)險(xiǎn)，也影響了投資者積極性。

地方政府債務(wù)主要包括一般債務(wù)和隱性債務(wù)。一般債務(wù)是指正式發(fā)行的政府債券，而隱性債務(wù)則是指地方政府通過(guò)各種融資平臺(tái)所形成的債務(wù)。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中央政府出臺(tái)4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府債務(wù)從此大大增加。到2022年底，中央政府國(guó)債余額約占GDP的21%，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約占GDP的29%。各地政府債務(wù)很不平衡，有些地方債務(wù)不高，但有些地方政府的顯性債務(wù)已經(jīng)超過(guò)GDP的50%。加上國(guó)家鐵路公司約占GDP5%的債務(wù)，當(dāng)前我國(guó)顯性政府債務(wù)已經(jīng)很高了。按照2013年負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)與隱形債務(wù)（負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)）6:4的比重，地方政府隱形債務(wù)大概會(huì)占到GDP的19%。地方城投公司債務(wù)也很高，其中多少屬于地方政府隱性債務(wù)還是一個(gè)未知數(shù)。若把城投公司的債務(wù)算在內(nèi)，當(dāng)前地方政府的債務(wù)規(guī)模非常巨大。

地方政府債務(wù)很難依靠稅收和收費(fèi)來(lái)償還。當(dāng)前，一般公共預(yù)算收入除用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆戎С鐾猓糜谶€債的資金很少。其他預(yù)算賬戶都是?？顚Ｓ?，很難有盈余用來(lái)償還地方政府債務(wù)。例如，今年上半年，地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入同比下降17.2%，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比下降20.9%?；鹗杖胝嫉紾DP的8%左右，對(duì)地方政府十分重要。貸款建成的市內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施大都具有公共品性質(zhì)，很難得到足夠的收費(fèi)收入來(lái)還債。有些城市必需品（如水電氣）雖然由政府壟斷性提供，但政府需要用這些必需品調(diào)節(jié)收入分配，將價(jià)格壓得很低，很難產(chǎn)生利潤(rùn)用來(lái)還債。

中央政府2014年開始就要求將城投公司與地方政府分離，地方政府不包攬城投公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)。今年6月，廣西發(fā)布政府投資管理辦法的征求意見公告，明確要求國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)對(duì)外投融資應(yīng)當(dāng)遵循審慎原則，不得脫離實(shí)際過(guò)度舉債，不得投資收益不能完全覆蓋融資成本的項(xiàng)目，舉債融資時(shí)應(yīng)主動(dòng)聲明不承擔(dān)政府融資職能、所舉債務(wù)是企業(yè)債務(wù)，地方政府不承擔(dān)償債責(zé)任。然而，一些地方積累的城投債的確得到過(guò)地方政府的背書或默許。

由于債務(wù)較高，地方政府會(huì)縮手縮腳，無(wú)法積極提供必要的公共品和公共服務(wù)。而且，地方債務(wù)威脅金融體系和整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)，影響中外投資者的信心。地方政府債務(wù)如果得不到有效控制，一旦出現(xiàn)債務(wù)違約，將對(duì)金融機(jī)構(gòu)和債券市場(chǎng)造成沖擊，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是今年政府工作重點(diǎn)，其緊迫性與日俱增。

然而，中國(guó)地方政府有能力解決債務(wù)問(wèn)題。地方政府雖然債務(wù)多，但國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)也很多。實(shí)際上，地方國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)已經(jīng)從2000年占GDP的28.5%，增加到2021年的67%。中央國(guó)有企業(yè)的凈資產(chǎn)占GDP的比重變化不大，約為29%。全國(guó)國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)從2000年占GDP的57.8%上升到2021年的96.5%，增加近40個(gè)百分點(diǎn)，基本上是由于地方國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)增加帶來(lái)的。個(gè)別省份國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)已經(jīng)超過(guò)GDP的100%。而且，一般地方政府債務(wù)增加快的省份，國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)也增加快。如果地方政府將國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一部分，政府債務(wù)問(wèn)題就可以得到緩解，地方政府就可以輕裝上陣，繼續(xù)積極提供公共品和公共服務(wù)；銀行壓力就會(huì)減輕，中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大減少；企業(yè)投資信心就會(huì)增強(qiáng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)進(jìn)入新的階段。

地方政府債務(wù)增加的現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)大都來(lái)自地方融資平臺(tái)，地方政府沒有稅收立法權(quán)，沒有發(fā)行債務(wù)的權(quán)力，只能利用融資平臺(tái)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。融資平臺(tái)是由地方政府出資或者注入土地等資源設(shè)立的企業(yè)，目的是為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向銀行貸款或向社會(huì)融資，也叫城投公司。地方政府融資平臺(tái)最早出現(xiàn)在1990年代，為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量資金。2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)，同年11月中國(guó)政府提出4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃：在約2年半內(nèi)，中央政府投資1.18萬(wàn)億元，地方政府匹配同樣數(shù)額的投資，其余為撬動(dòng)起來(lái)的社會(huì)投資。從此，地方債務(wù)大大增加。地方政府嘗到了借債帶來(lái)的“甜頭”——既能刺激GDP增長(zhǎng)，又能增加財(cái)權(quán)。融資平臺(tái)貸款不斷增加，地方政府債務(wù)問(wèn)題日益嚴(yán)重。

圖1顯示各地區(qū)2014年和2022年的政府顯性（負(fù)有償還責(zé)任的）債務(wù)?？梢钥闯?，從2014年到2022年，除北京、上海、貴州、云南外，其余地區(qū)的債務(wù)都增加了。有的地區(qū)增加幅度相當(dāng)驚人。其中天津增長(zhǎng)37個(gè)百分點(diǎn)，吉林35個(gè)百分點(diǎn)，青海33個(gè)百分點(diǎn)，甘肅32個(gè)百分點(diǎn)，黑龍江27個(gè)百分點(diǎn)，新疆22個(gè)百分點(diǎn)。

目前顯性債務(wù)占GDP最高的是青海，為84.32%，貴州為61.86%，吉林為54.84%，甘肅為54.34%，天津?yàn)?3.01%，海南為51.14%，新疆為50.73%。2022年顯性債務(wù)占GDP比重最低的是江蘇，為16.84%，接下來(lái)是上海19.12%，廣東19.42%，福建22.41%，山西24.51%，河南24.66%，北京25.39%，浙江25.95%。隱性債務(wù)（負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)）還沒有算上，根據(jù)2013年審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，隱性債約為顯性債務(wù)的2/3。當(dāng)然，這些年來(lái)，有的地區(qū)已經(jīng)將很大一部分隱性債務(wù)顯性化了。

本世紀(jì)初期成功解決債務(wù)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)不是首次遇到政府債務(wù)問(wèn)題。21世紀(jì)初，中國(guó)首次面臨政府債務(wù)問(wèn)題。那時(shí)的債務(wù)主要是國(guó)有企業(yè)欠銀行的貸款，或者叫銀行不良資產(chǎn)。

1992年，黨的十四大明確提出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。此后，國(guó)有企業(yè)走向市場(chǎng)，自負(fù)盈虧。改革總體上提高了企業(yè)的效率，但也使一些企業(yè)還不起賬。早在1995年，我國(guó)就提出以市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，抓好大的、放活小的。“抓大放小”由此而來(lái)。此后，逐步將一些小的國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓出去，很多變成民營(yíng)企業(yè)。然而還有不少大中型國(guó)有企業(yè)欠下銀行大量債務(wù)，到21世紀(jì)初，銀行不良貸款最多時(shí)達(dá)到GDP的40%以上。中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行和國(guó)家開發(fā)銀行等背負(fù)大量不良貸款，加入世貿(mào)組織后，這些銀行及金融機(jī)構(gòu)很難與外國(guó)銀行展開競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)時(shí)，中國(guó)政府債務(wù)問(wèn)題主要是銀行的不良資產(chǎn)，成為國(guó)內(nèi)外投資者關(guān)注的焦點(diǎn)。為解決銀行不良資產(chǎn)問(wèn)題，中國(guó)政府于1999年10月中旬，成立四大資產(chǎn)管理公司，東方、長(zhǎng)城、信達(dá)和華融四家，承接了幾大國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，專門處理不良資產(chǎn)。財(cái)政部為四家公司各提供了100億元資本金，央行發(fā)放了5700億元的再貸款。

這一系列策略非常成功，解決了銀行不良資產(chǎn)問(wèn)題，為以后十余年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)創(chuàng)造了有利條件。2001年底，中國(guó)加入世貿(mào)組織，市場(chǎng)化進(jìn)一步推進(jìn)，外貿(mào)外資大大增加，經(jīng)濟(jì)開始騰飛，企業(yè)盈利狀況大大改善。到2009年，四大資產(chǎn)管理公司的政策性任務(wù)就已經(jīng)完成，而且都通過(guò)處理不良資產(chǎn)而獲得盈利。

近年來(lái)應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題的措施

地方政府債務(wù)問(wèn)題早就引起中央政府的關(guān)注。早在2011年，國(guó)家審計(jì)署就對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，開始對(duì)地方政府借款踩閘。2013年審計(jì)署再次審計(jì)地方政府債務(wù)。當(dāng)時(shí)地方政府債務(wù)包括：負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)。中央政府十多年來(lái)一直著力化解地方政府債務(wù)。

一是通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式進(jìn)行置換。2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修正后的預(yù)算法，賦予地方政府發(fā)行有限數(shù)量債券的權(quán)利。在此之前，根據(jù)1995年通過(guò)的預(yù)算法，地方政府不能有預(yù)算赤字，不能發(fā)行債券。新預(yù)算法實(shí)行后，地方政府雖有權(quán)發(fā)行債券，但其數(shù)量依然受到中央政府的限制。

2014年10月2日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)，下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院43號(hào)文件”）規(guī)定，對(duì)存量債務(wù)，以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別，并對(duì)存量債務(wù)以發(fā)行地方政府債券的方式進(jìn)行置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。2017年地方政府發(fā)行了8300億元的地方政府債券，2018年地方政府發(fā)行了13130億元的地方專項(xiàng)項(xiàng)目債券和債務(wù)置換債券。當(dāng)?shù)劂y行購(gòu)買這些債券減輕了政府的債務(wù)，而商業(yè)銀行也可以將債券作為抵押品抵押到中央銀行，從而提高其貸款能力。這項(xiàng)改革不僅降低了地方政府的利息支出，而且使銀行有機(jī)會(huì)將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給央行，從而緩解其資產(chǎn)負(fù)債表的壓力。

國(guó)務(wù)院43號(hào)文件規(guī)定，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。融資平臺(tái)是企業(yè)，政府不能通過(guò)它舉債。2015年12月21日，財(cái)政部公布《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》，取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，以妥善處理存量債務(wù)、切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)限額管理?？梢姡?cái)政部對(duì)政府發(fā)行債務(wù)向來(lái)是非常謹(jǐn)慎的。

二是啟動(dòng)了“債轉(zhuǎn)股”改革。所謂債轉(zhuǎn)股，是指把原來(lái)銀行與企業(yè)間的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y產(chǎn)管理公司與企業(yè)間的股權(quán)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系。債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)后，原來(lái)的還本付息就轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t。國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)2019年7月26日印發(fā)《2019年降低企業(yè)杠桿率工作要點(diǎn)》，要求加大力度推動(dòng)市場(chǎng)化法治化債轉(zhuǎn)股增量擴(kuò)面提質(zhì)。“債轉(zhuǎn)股”的實(shí)施會(huì)減輕地方政府融資平臺(tái)企業(yè)的還債壓力。

三是追究相關(guān)個(gè)人的借貸責(zé)任。中央政府對(duì)地方政府施加了越來(lái)越大的壓力，要求他們控制債務(wù)發(fā)行。2014年的國(guó)務(wù)院43號(hào)文件明確，對(duì)脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。2015年8月29日全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》。國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府債務(wù)發(fā)行進(jìn)行了限制，財(cái)政部為地方政府債務(wù)管理提供了詳細(xì)的指導(dǎo)方針，規(guī)定了債務(wù)發(fā)行限額，并對(duì)非法貸款或非法貸款擔(dān)保的責(zé)任人進(jìn)行調(diào)查和追究法律責(zé)任。2017年初，財(cái)政部要求內(nèi)蒙古、河南、重慶、四川等地方政府以及商務(wù)部和銀監(jiān)會(huì)調(diào)查和追究部分縣市的法律責(zé)任及相關(guān)問(wèn)題。這是中央政府第一次懲罰地方政府的非法借款?？梢?，中央政府管控地方政府債務(wù)的態(tài)度是積極且堅(jiān)定的。

四是債務(wù)重組、延遲還債日期、降低利率等。這些方法多用于處理地方城投債問(wèn)題。2022年8月，蘭州市城市發(fā)展投資有限公司因無(wú)法償還債務(wù)而進(jìn)行了債務(wù)重組。2022年12月，貴州遵義最大的城投公司遵義道橋宣布，將155.94億元銀行貸款統(tǒng)一展期至20年、利率調(diào)整為3.00%-4.50%，且前10年僅付息不還本、后10年分期還本。地方政府債務(wù)的延期支付也經(jīng)常發(fā)生。

五是發(fā)放再融資債券。今年7月24日，中共中央政治局召開會(huì)議，提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。最近，內(nèi)蒙古、天津、遼寧、云南、重慶、廣西先后宣布特殊再融資債發(fā)行計(jì)劃，合計(jì)規(guī)模為3196.5億元，按照財(cái)政部要求，債券資金納入一般公共預(yù)算管理，募集資金全部?jī)斶€政府負(fù)有償還責(zé)任的拖欠企業(yè)賬款。

目前也有其它解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的建議。例如，由中央政府發(fā)行國(guó)債，償還地方政府所欠的債務(wù)。以上這些措施只能變換債務(wù)的形式、債務(wù)的政府層級(jí)、債務(wù)的償還時(shí)間，不能減少政府的債務(wù)，不能從根本上解決債務(wù)問(wèn)題。我們必須尋求降低地方政府債務(wù)的更有效途徑。

地方國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)大幅增長(zhǎng)

地方政府舉債主要為了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，而并非為直接增加社會(huì)福利。據(jù)2013年國(guó)家審計(jì)署報(bào)告，截至2013年6月底，用于城市建設(shè)的政府債務(wù)占總額的37.49％，土地購(gòu)置占16.69％，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占13.78％，保障性住房占6.77％，教育、科學(xué)、文化和衛(wèi)生占4.82％，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利建設(shè)占4.04％，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)占3.18％，工業(yè)和能源占1.21％。

在地方政府債務(wù)增加的同時(shí)，地方國(guó)有企業(yè)的總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)也在迅速增加。先分析一下全國(guó)及中央和地方國(guó)有資產(chǎn)占GDP的比重。如表1所示，1997年國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)占GDP的比重為156.78%，2006年下降到126.37%；隨后開始上升，2010年到115.35%，2015年到205.08%，2020年到264.91%，2021年到269.53%。中央國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)1997年占GDP的61%，2006年下降到65.3%，隨后起伏上升，2010年80.15%，2015年為94.42%，2020年為92.77%，2021年降為89.23%。

地方國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)1997年占GDP的95.78%，2008年下降到63.75%，隨后上升，2010年75.2%（低于同年中央國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)占GDP的比重），2015年為110.66%，2020年為172.14%，2021年為180.3%，幾乎是2008年的3倍，是中央國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)占GDP的比重的2倍多！可見地方國(guó)有資產(chǎn)增速之快，規(guī)模之大。

當(dāng)然，國(guó)有企業(yè)除了資產(chǎn)，也有負(fù)債。表1中1997年-2021年中央和地方國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)（即總資產(chǎn)減去總負(fù)債）顯示，全國(guó)國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)占GDP比重，2000年為57.81%，2010年56.82%，2020年為95.7%，2021年為96.49%?？梢钥闯?，中央國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)占GDP的比重基本上沒有變化，2000年為29.35%，2021年為29.48%。然而，地方國(guó)有企業(yè)的凈資產(chǎn)占GDP的比重大大增加，從2000年占GDP的28.46%，上升到2021年的67%，翻了一倍多！如果把增加的部分轉(zhuǎn)讓一些，那地方政府的債務(wù)就會(huì)大大減少。

圖2顯示各省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)有企業(yè)的凈資產(chǎn)占GDP的比重。首先，各地區(qū)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)占GDP的比重差異很大。2019年，貴州國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)占GDP比重為160.25％，重慶為92.1％，天津?yàn)?0.77％，甘肅83.68%，青海79.02%，西藏69.06%，云南65.31%，上海64.61%；而山東為29.03％，河北為25.12％，湖北為23.74%，河南為16.59％。

其次，大部分地區(qū)國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)占GDP比重都大大提高了。除北京、河南、廣東三個(gè)省市國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)占GDP的比重從2000年到2019年有所下降以外，其余省市自治區(qū)國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)占GDP的比重都上升了。一些地區(qū)上升幅度驚人，例如貴州、重慶、青海、甘肅、天津等省市。

第三，政府債務(wù)高的地區(qū)一般擁有更多國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)。例如，2019年貴州政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占GDP的比重為57.68％，在所有地區(qū)中位列第二，同時(shí)其國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)占GDP的比重是所有地區(qū)中最高的；青海政府債務(wù)占GDP比重為70.87％，位列全國(guó)第一，其國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)占GDP的比重位居全國(guó)第五。這可以在一定程度上反映出，地方政府貸款基本上用于投資和資本積累。

地方政府可通過(guò)轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)已經(jīng)很高。一些政府債務(wù)高的地區(qū)，地方政府也擁有巨額的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)。表1顯示，過(guò)去20多年來(lái)中央國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)占GDP的比重沒有多少變化，而地方國(guó)企凈資產(chǎn)增長(zhǎng)很快，占GDP的比重翻了一番多。國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)不是越多越好，而是要有合適的比例。有著如此龐大的地方國(guó)有凈資產(chǎn)，地方政府完全可以轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)償還銀行的貸款，使政府債務(wù)減少。

其實(shí)，國(guó)有企業(yè)一直是我國(guó)宏觀調(diào)控手段之一，人們很少提到這一點(diǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家只有財(cái)政政策和貨幣政策兩個(gè)調(diào)控手段，中國(guó)還有國(guó)有企業(yè)這個(gè)調(diào)控手段。經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，國(guó)家往往要求國(guó)企增加投資；經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，國(guó)家會(huì)要求國(guó)企放緩?fù)顿Y；這就是利用國(guó)有企業(yè)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，也可以算作利用國(guó)有企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，這與為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而減稅的道理是一樣的。

從理論上講，如果國(guó)有資產(chǎn)的回報(bào)率和債務(wù)的利率一樣，那么，轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)償還政府債務(wù)，是政府資產(chǎn)形式發(fā)生變換，對(duì)政府財(cái)政沒有什么影響。但是如果國(guó)有資產(chǎn)的回報(bào)率小于政府債務(wù)的利率，例如，100元資產(chǎn)的回報(bào)率為3%，而100元債務(wù)的利率為5%，這樣，轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)償還債務(wù)，就對(duì)政府財(cái)政更有利。

重要的是，償還政府債務(wù)具有其它益處。目前，政府債務(wù)已經(jīng)成為負(fù)面影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。高額的地方政府債務(wù)會(huì)增加銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，捆綁著地方政府的手腳，降低中外投資者的信心。轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)后，銀行收到還款，不良貸款的問(wèn)題得以緩解，銀行風(fēng)險(xiǎn)和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)降低；地方政府可以放開手腳，積極從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共產(chǎn)品；國(guó)內(nèi)外投資者信心能夠增加，投資積極性會(huì)被激發(fā)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)更上一個(gè)臺(tái)階。另外，政府出讓部分國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，“國(guó)進(jìn)民退”的顧慮會(huì)徹底解除，會(huì)讓人們看到中國(guó)政府推進(jìn)市場(chǎng)化和發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的決心，增加民營(yíng)企業(yè)家的投資信心和勇氣。

國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)減少，會(huì)不會(huì)影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呢？表1數(shù)據(jù)顯示，1997年地方國(guó)有資產(chǎn)占GDP的95.78%，2008年下降到63.75%；地方國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)占GDP的份額1997年為30.02%，2008年下降到23.24%。按固定的商品零售價(jià)格，從1997年到2008年，中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率為12.2%，政府一般公共預(yù)算收入年均增長(zhǎng)率為17.4%?？梢?，在地方國(guó)有資產(chǎn)規(guī)?？s小的年代，GDP和稅收增長(zhǎng)率并不低。

出讓國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，并不意味著出讓基礎(chǔ)設(shè)施等方面的資產(chǎn)。地方一些國(guó)有企業(yè)并非國(guó)家戰(zhàn)略所需，例如餐飲、副食品加工（像稻香村）、服裝加工、酒店、酒廠，等等。這些企業(yè)是可以轉(zhuǎn)讓的。對(duì)于一些上市地方國(guó)有企業(yè)，地方政府可以轉(zhuǎn)讓一部分股權(quán)。

有人擔(dān)心，轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，會(huì)造成國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)流失，這種擔(dān)憂是沒有必要的。轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)，不是白送出去、不是毀掉、也不是被貪污掉，而是會(huì)得到收入。政府可以用這些收入償還政府債務(wù)，而這些債務(wù)正負(fù)面影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

近年來(lái)，資產(chǎn)由民營(yíng)企業(yè)向國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓的事情時(shí)常發(fā)生。例如，一些小的民營(yíng)企業(yè)由于資金鏈上發(fā)生問(wèn)題，就將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給國(guó)有企業(yè)，或成為國(guó)有企業(yè)的一部分。這也是地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)不斷增加的原因之一。因此，現(xiàn)在將一部分國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出去，也是合理的。轉(zhuǎn)讓一部分國(guó)有資產(chǎn)，地方政府債務(wù)減少了、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將來(lái)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)還會(huì)增加。

有人擔(dān)心，轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，會(huì)使一部分人廉價(jià)得到國(guó)有資產(chǎn)、侵害國(guó)家權(quán)益。這就要求我們?cè)趪?guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中做到公平、公正。政府為了還債才轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)，一定不能廉價(jià)出讓。要展開公平的競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)防腐敗行為。

有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在用一部分國(guó)有資產(chǎn)將債務(wù)問(wèn)題解決了，以后債務(wù)再增加了怎么辦？這需要嚴(yán)格控制地方債務(wù)發(fā)行，以后要制定地方政府債務(wù)上限，不能讓債務(wù)泛濫。另外，要改革稅制和支出體系，讓地方財(cái)政可持續(xù)。美國(guó)在1930年以前的多數(shù)年份里，州和地方政府債務(wù)占總債務(wù)比重大于聯(lián)邦政府，后來(lái)地方政府債務(wù)逐漸減少。目前，雖然聯(lián)邦政府債臺(tái)高筑，美國(guó)大多數(shù)地方政府債務(wù)很低。

如何轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)？根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式可采取多種形式，例如協(xié)議轉(zhuǎn)讓（交易雙方通過(guò)洽談、協(xié)商以簽訂交易協(xié)議），拍賣（將特定物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價(jià)者），招投標(biāo)（以公開競(jìng)爭(zhēng)的形式，考慮價(jià)格和非價(jià)格因素，選出最優(yōu)投標(biāo)者成交）。轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)時(shí)，必須堅(jiān)持原則，力爭(zhēng)轉(zhuǎn)讓過(guò)程公開透明，轉(zhuǎn)讓價(jià)格公平合理，轉(zhuǎn)讓收益最大化。

轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)必須慎重。早在2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部就頒布《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，規(guī)范企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。此后，有關(guān)部委又發(fā)布一系列文件，包括國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部2016年發(fā)布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，國(guó)務(wù)院國(guó)資委2022年的《關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有關(guān)注意事項(xiàng)不斷作出補(bǔ)充。地方政府應(yīng)嚴(yán)格遵循這些文件，堅(jiān)決防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

最后要補(bǔ)充，不是所有地方政府都面臨債務(wù)問(wèn)題。前面講過(guò)，很多省份地方政府債務(wù)占GDP的比重并不高，這些省份就不需要轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)該放手發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為百姓提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

總之，既然有大量的國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)，地方政府完全有能力解決其債務(wù)問(wèn)題。我們期待地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的減輕，期待金融風(fēng)險(xiǎn)的降低，期待投資者信心的提振，期待中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

【本文作者為北京大學(xué)匯豐商學(xué)院教授，北京大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究中心名譽(yù)主任】

責(zé)編：董惠敏／美編：王嘉騏