摘 要:當(dāng)前，我國(guó)地方財(cái)政在運(yùn)行中遇到了一些難題，究其成因，既有經(jīng)濟(jì)方面的，也有財(cái)政體制機(jī)制方面的。以往的土地財(cái)政模式急需轉(zhuǎn)型，地方財(cái)政新增長(zhǎng)的實(shí)質(zhì)是推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)型。地方財(cái)政新增長(zhǎng)要適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需要，即在實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)的前提下，通過(guò)深化財(cái)政體制改革，規(guī)范地方財(cái)政行為，籌集更充分的地方政府可支配財(cái)力；通過(guò)釋放市場(chǎng)主體活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)更快的經(jīng)濟(jì)增速，為地方政府提供更充分可靠的財(cái)源。

關(guān)鍵詞:地方財(cái)政 財(cái)政體制 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 土地財(cái)政 財(cái)稅改革

【中圖分類號(hào)】F8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地方財(cái)政難題的成因分析

當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行遇到了挑戰(zhàn)，破解其中難題，首先要分析其成因。地方財(cái)政難題成因是多方面的，有來(lái)自經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的原因，也有財(cái)政體制機(jī)制的原因。前者可細(xì)分為宏觀經(jīng)濟(jì)層面的原因、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的原因、國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化等原因。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景下，地方財(cái)政總體上看不太可能擁有充裕的財(cái)源，地方政府可支配財(cái)力受到經(jīng)濟(jì)影響是很常見(jiàn)的事。

我們可以將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與政府收入結(jié)構(gòu)（包括稅制結(jié)構(gòu)）相對(duì)應(yīng)。技術(shù)進(jìn)步催生新的經(jīng)濟(jì)模式并產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但是既有的政府收入結(jié)構(gòu)沒(méi)有相應(yīng)發(fā)生改變，二者不匹配直接影響地方財(cái)政收入情況，一些新興行業(yè)本來(lái)可以轉(zhuǎn)化為地方政府可支配財(cái)力的財(cái)源，卻未能真正轉(zhuǎn)化。經(jīng)濟(jì)全球化遭遇多重挑戰(zhàn)，“逆全球化”插曲不時(shí)出現(xiàn)。這種不正常的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不可能持續(xù)，經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)也不可逆轉(zhuǎn)，但是現(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的完整性和安全性已經(jīng)不同程度受到影響，同樣地，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

財(cái)政體制機(jī)制方面的原因也不可輕視。有人將當(dāng)前地方財(cái)政的難題簡(jiǎn)單地歸咎于分稅制財(cái)政管理體制，但這種說(shuō)法是不成立的。如果問(wèn)題出在分稅制，那么1994年財(cái)稅體制改革以來(lái)的近三十年，地方財(cái)政應(yīng)該持續(xù)不斷地出問(wèn)題，顯然事實(shí)并非如此?？傮w上看，分稅制財(cái)政管理體制的運(yùn)行是平穩(wěn)的，且實(shí)現(xiàn)了改革設(shè)定的“提高兩個(gè)收入比重”的目標(biāo)，即提高財(cái)政收入占GDP的比重，提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，財(cái)政調(diào)控能力特別是中央財(cái)政調(diào)控能力大大增強(qiáng)，建立起財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，財(cái)政收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不匹配的狀況逐步得到扭轉(zhuǎn)。

分稅制的實(shí)質(zhì)是分級(jí)財(cái)政，在調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性上發(fā)揮著其他財(cái)政管理體制所難以替代的作用。分稅制運(yùn)行中遇到基層財(cái)政困難問(wèn)題，但這一問(wèn)題并不直接來(lái)自分稅制。例如，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后農(nóng)業(yè)稅取消及相關(guān)稅費(fèi)無(wú)法征收所帶來(lái)的農(nóng)業(yè)縣基層財(cái)政困難問(wèn)題，就不是分稅制引起的，而是地方稅制和地方政府收入結(jié)構(gòu)不合理所致。這一問(wèn)題的解決，在很大程度上是通過(guò)增加中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)的。由于農(nóng)業(yè)稅收入在全國(guó)財(cái)政收入中占比較低，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總體上可以解決當(dāng)時(shí)所遇到的基層財(cái)政困難問(wèn)題。

對(duì)于農(nóng)業(yè)縣來(lái)說(shuō)，要從根本上改變政府財(cái)力不足的問(wèn)題，需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，特別是加快工業(yè)發(fā)展，順應(yīng)工業(yè)化趨勢(shì)。工業(yè)發(fā)達(dá)的地方，通常是地方財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地方。但是發(fā)展工業(yè)需要一定條件。一些地方基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，自然地理?xiàng)l件不佳，區(qū)位優(yōu)勢(shì)缺乏，營(yíng)商環(huán)境有不少可改進(jìn)的空間，這樣的地方顯然難以吸引外來(lái)資本，吸引不了工業(yè)企業(yè)。這種類型的農(nóng)業(yè)縣，要依靠自身力量改變基層財(cái)政困難，確實(shí)很難。

一些地方政府通過(guò)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)來(lái)吸納更多的財(cái)源，爭(zhēng)取更多的地方政府可支配財(cái)力。發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)是財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的重要路徑。發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)條件最有利的往往是超大城市特大城市。發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，一線城市優(yōu)勢(shì)最為明顯。即使是二線城市，與一線城市的差距也很大，更不用提三四線城市。能夠發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的城市往往是中心城市，或全國(guó)中心城市，或區(qū)域中心城市。對(duì)于那些條件不夠充分，卻希冀通過(guò)總部經(jīng)濟(jì)來(lái)“分得一杯羹”的地方，只能采取“超常規(guī)”的做法，即通過(guò)“財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”來(lái)贏得些許優(yōu)勢(shì)。這些“財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”手段中有許多實(shí)質(zhì)上是違規(guī)的，即以“獎(jiǎng)勵(lì)”為名，行“財(cái)政返還”之實(shí)，在地方缺少減免稅權(quán)限的條件下，實(shí)質(zhì)上進(jìn)行“減免稅”。這樣的競(jìng)爭(zhēng)只能是惡性財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，不利于形成調(diào)動(dòng)地方積極性的良性地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)秩序。這樣的地方惡性財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是在慷國(guó)家之慨，為局部地方謀利益。此類所謂的“財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”是財(cái)政體制不規(guī)范運(yùn)行的結(jié)果。這種競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)在實(shí)質(zhì)上減少地方政府可支配財(cái)力，從而影響全國(guó)地方財(cái)政的可持續(xù)運(yùn)行。為此，如何讓地方“財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”回到良性競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，當(dāng)是地方財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行的內(nèi)在要求。

而數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更進(jìn)一步強(qiáng)化了總部經(jīng)濟(jì)的重要性，總部轉(zhuǎn)移更加方便，相應(yīng)地，稅源的區(qū)域轉(zhuǎn)移也更加方便。少數(shù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市，稅源更加豐富。如果這一切是市場(chǎng)演進(jìn)的結(jié)果，是市場(chǎng)在資源配置中決定性作用發(fā)揮的結(jié)果，那么這樣的稅源轉(zhuǎn)移是可以接受的。但事實(shí)不都是如此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的稅源轉(zhuǎn)移或所謂的“稅收競(jìng)爭(zhēng)”，仍然有不少是人為干預(yù)的結(jié)果。

土地財(cái)政模式的不可持續(xù)性與產(chǎn)業(yè)生態(tài)

1998年福利分房改革之后，人們對(duì)商品住房的需求日益旺盛。土地財(cái)政模式因此得以興起和發(fā)展。這樣的土地財(cái)政模式是以“賣地”（國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓）收入為特征的。從形式上看，所謂的“賣地”，只是國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但給地方政府帶來(lái)了豐厚的土地收入。在不少地方，土地收入是地方政府發(fā)展的重要財(cái)力來(lái)源。與一般公共預(yù)算收入相比，土地收入的使用較為便捷，成為地方政府，特別是當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)行業(yè)發(fā)展更加快速的地方政府，最為倚重的可支配財(cái)力?？陀^地說(shuō)，土地收入為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的改善，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，這是無(wú)論如何都不能否認(rèn)的。

但是，隨著房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入低迷，這樣的土地財(cái)政模式面臨著不可持續(xù)的問(wèn)題。一方面，地方政府支出在很大程度上是剛性的，另一方面，這樣的政府支出需要有相應(yīng)的政府收入來(lái)支持。商品房銷售不暢，直接引發(fā)土地銷售難題，結(jié)果就是地方政府可支配財(cái)力的減少。需要注意的是，土地收入近年來(lái)是逐年下降的。對(duì)于不少習(xí)慣了靠“賣地”獲得收入，獲得“活錢(qián)”的地方政府來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政模式轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展與城市化（城鎮(zhèn)化）有著密切關(guān)系，適應(yīng)了城市化的需要。房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展一旦失速，問(wèn)題就會(huì)暴露無(wú)遺。城市化需要資金。一般公共預(yù)算內(nèi)部的財(cái)政資金在不少地方甚至是發(fā)達(dá)地區(qū)，也只能滿足地方財(cái)政經(jīng)常性支出的需要，而可以直接用于城市化的資金規(guī)模極為有限?，F(xiàn)實(shí)中的城市化融資，實(shí)際上走的是一條土地融資之路，形成了土地財(cái)政模式。這種土地財(cái)政模式，在很大程度上依靠房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展來(lái)支撐。房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，特別是商品住房交易的活躍，帶動(dòng)了土地市場(chǎng)的發(fā)展，從而為地方帶來(lái)相應(yīng)的土地收入。土地收入是地方政府性基金的最主要收入形式，是地方政府最重要的能用于城市化的可支配財(cái)力。

當(dāng)前，關(guān)于房地產(chǎn)行業(yè)未來(lái)難以持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題引發(fā)了不少關(guān)注。誠(chéng)然，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展進(jìn)入新階段，快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)在發(fā)生變化，但房地產(chǎn)行業(yè)依然有較大的發(fā)展空間。中國(guó)的城市化進(jìn)程尚未完成，住房需求仍然廣泛存在。即使是目前已經(jīng)擁有住房的家庭，也有住房品質(zhì)改善的需求。房地產(chǎn)行業(yè)需要的是高質(zhì)量發(fā)展，以更好滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的居住需求。但是，希冀通過(guò)發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)來(lái)維持以“賣地”為特征的土地財(cái)政模式，已經(jīng)不可能再持續(xù)。這主要是因?yàn)樯唐贩績(jī)r(jià)格較高，在很大程度上透支了不少居民（家庭）的購(gòu)買(mǎi)力。對(duì)于新生代來(lái)說(shuō)，買(mǎi)房甚至不是生活的必然選項(xiàng)。因此，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)無(wú)法再走“野蠻”發(fā)展的老路，而是要有針對(duì)性地對(duì)接多層次住房供應(yīng)體系構(gòu)建的目標(biāo)，找到合理的定位。從住房公共政策目標(biāo)來(lái)看，理想的狀況應(yīng)該是收入處于中上及更高水平的居民（家庭），應(yīng)該能買(mǎi)得起居住面積和居住條件與身份相對(duì)稱的商品房；收入在中等偏下水平的居民（家庭）居住需求的滿足，應(yīng)主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房或共有產(chǎn)權(quán)房；收入在較低水平的居民（家庭）的居住需求，應(yīng)主要通過(guò)保障性租賃住房（包括廉租房）來(lái)加以滿足?？茖W(xué)計(jì)算居民（家庭）住房需求總量和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，才可能為房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展找到合理的路?？傊?，要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，為房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展找到新空間，從而為土地財(cái)政模式的平穩(wěn)轉(zhuǎn)變提供支撐；土地財(cái)政模式仍有其現(xiàn)實(shí)意義，但需要因勢(shì)而變，找到新的可替代性財(cái)力，為地方財(cái)政轉(zhuǎn)型提供更有力的支持。

理解地方財(cái)政新增長(zhǎng)

地方財(cái)政實(shí)現(xiàn)新增長(zhǎng)的基礎(chǔ)是地方財(cái)政的可持續(xù)運(yùn)行。地方財(cái)政只有在正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，才能履行其所被賦予的職能職責(zé)。地方財(cái)政為基層“三保”提供財(cái)力支持，地方財(cái)政需要面對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解難題，等等，都需要獲得充分的可支配財(cái)力。時(shí)間換空間，通過(guò)債務(wù)延期，為化債提供支持；通過(guò)部分地方政府資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可支配財(cái)力，為地方財(cái)政運(yùn)行注入資金，都是促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行的重要途徑。

實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政新增長(zhǎng)，需要準(zhǔn)確理解地方財(cái)政新增長(zhǎng)的內(nèi)在含義。地方財(cái)政收入和支出規(guī)模并非越大越好。只要地方財(cái)政收入和支出基本匹配，收入基本上可以滿足支出的需要，那么我們就可以理解為地方財(cái)政實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)運(yùn)行，處于正常運(yùn)行狀態(tài)。新增長(zhǎng)不等于單維度的財(cái)政收支線性增長(zhǎng)。新增長(zhǎng)必須與高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)系在一起。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，越來(lái)越復(fù)雜的問(wèn)題需要地方政府去應(yīng)對(duì)，地方財(cái)政隨之也會(huì)耗費(fèi)越來(lái)越多的資源。同時(shí)，我們也要注意到，隨著信息收集和處理的技術(shù)效率的提升，為政府治理帶來(lái)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，更高一級(jí)的政府提供公共服務(wù)的效率更高，那么需要下一級(jí)地方財(cái)政需要籌集的財(cái)力就更少。治理需要有動(dòng)態(tài)治理的眼光，人口老齡化與少子化對(duì)社會(huì)保障和人口高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求，地方財(cái)政應(yīng)作出及時(shí)正確的回應(yīng)，在城市化仍然有較大空間的背景下，更好滿足流動(dòng)人口的高質(zhì)量公共服務(wù)需求。

地方財(cái)政新增長(zhǎng)的實(shí)質(zhì)是地方財(cái)政的新轉(zhuǎn)型，這與地方政府職責(zé)定位緊密相關(guān)。適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要，地方政府在中國(guó)式現(xiàn)代化中應(yīng)該扮演什么角色？在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，又該如何做到？政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系如何規(guī)范，都是進(jìn)一步明確地方政府職責(zé)定位所不可回避的問(wèn)題。地方政府治理的現(xiàn)代化，涉及治理目標(biāo)的確定和治理效率的提升。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，與公共服務(wù)型政府定位如何協(xié)調(diào)，也是一大難題。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，政府需要做的往往是推動(dòng)市場(chǎng)主體去做。地方政府需要推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

前已述及，地方經(jīng)濟(jì)不能只靠房地產(chǎn)，要給房地產(chǎn)行業(yè)合理定位，滿足人民群眾高品質(zhì)生活對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展的更高需求?；趯?duì)房地產(chǎn)行業(yè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的判斷，房地產(chǎn)行業(yè)不再可能有既往的風(fēng)光，但是作為發(fā)展中國(guó)家城市化（城鎮(zhèn)化）對(duì)房地產(chǎn)的需求，以及既有住房更新?lián)Q代的需求，房地產(chǎn)行業(yè)仍有發(fā)展的空間。需要注意的是，短期內(nèi)靠“賣地”獲得收入已經(jīng)不足以維持地方政府發(fā)展的資金需求。

如果地方政府所承擔(dān)的公共服務(wù)仍固定不變，那么地方政府就要尋找新的可替代財(cái)力。老路走不通，就想著如何改變，走出新路。開(kāi)征房地產(chǎn)稅的政策施行起來(lái)簡(jiǎn)單，有一段時(shí)間經(jīng)常被提及，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，短期內(nèi)健全地方稅體系，路徑不在開(kāi)征房地產(chǎn)稅。

探索地方財(cái)政的新增長(zhǎng)極的思路

地方財(cái)政的轉(zhuǎn)型需要多條腿走路

中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，無(wú)疑是其中的重要路徑之一。上級(jí)政府乃至中央政府增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以解地方財(cái)政難題的燃眉之急，但是一味地訴諸上級(jí)乃至中央政府，并不是好的問(wèn)題解決辦法。這會(huì)嚴(yán)重阻礙中央和地方兩方積極性的發(fā)揮。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，只有發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，許多問(wèn)題才能真正得到解決。如果什么都依靠中央，那么只會(huì)助長(zhǎng)地方的“躺平”心態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致地方財(cái)政的軟預(yù)算約束。長(zhǎng)此以往，不僅中央財(cái)政的可持續(xù)性大成問(wèn)題，甚至整個(gè)國(guó)家財(cái)政可能出現(xiàn)危機(jī)，財(cái)政運(yùn)行可能進(jìn)入不可持續(xù)狀態(tài)。因此，地方財(cái)政問(wèn)題的破解不能只考慮地方因素，更應(yīng)從國(guó)家財(cái)政全局視角來(lái)統(tǒng)籌解決方案。

房地產(chǎn)稅短期內(nèi)難以成為地方財(cái)政的新增長(zhǎng)極

健全地方稅體系對(duì)于地方財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行意義重大。當(dāng)前不乏有人提議通過(guò)開(kāi)征房地產(chǎn)稅，為地方政府尋找穩(wěn)定的財(cái)源。實(shí)際上，短期內(nèi)房地產(chǎn)稅的開(kāi)征并不具備條件，且會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行產(chǎn)生擾動(dòng)效應(yīng)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)下行壓力較大時(shí)，不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康運(yùn)行。而且，房地產(chǎn)稅開(kāi)征很難帶來(lái)新的財(cái)力。房地產(chǎn)稅的征收對(duì)象主要是商品住房?，F(xiàn)實(shí)中，商品住房已經(jīng)承載了房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅這些只對(duì)房地產(chǎn)課征的稅種的負(fù)擔(dān)。開(kāi)征房地產(chǎn)稅只是對(duì)這些稅種的替代，因此，指望通過(guò)開(kāi)征房地產(chǎn)稅來(lái)獲取額外的地方政府可支配財(cái)力，難度很大。

此外，也有提議用房地產(chǎn)稅來(lái)取代國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金收入（土地收入），這也是不可行的。土地收入是產(chǎn)權(quán)收入，與稅收收入性質(zhì)不同，而且，一次性的金額巨大的土地收入要用較低稅率的房地產(chǎn)稅來(lái)替代，也不具有可行性。房地產(chǎn)稅即使開(kāi)征，更多的是多個(gè)地方稅種的統(tǒng)一規(guī)范，并不會(huì)帶來(lái)太多的額外財(cái)力。

進(jìn)一步優(yōu)化分稅制財(cái)政管理體制，促進(jìn)地方財(cái)政新增長(zhǎng)

啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革，關(guān)鍵點(diǎn)之一是加快地方財(cái)政制度建設(shè)。毫無(wú)疑問(wèn)，分稅制財(cái)政管理體制改革的方向必須堅(jiān)持，同時(shí)，需要進(jìn)一步優(yōu)化分稅制，形成更加規(guī)范更能調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的中央和地方縱向財(cái)政關(guān)系，以及更加合理、更有秩序，且地方更有活力的地區(qū)間橫向財(cái)政關(guān)系。這是從財(cái)政體制建設(shè)入手，尋找地方財(cái)政新增長(zhǎng)之路。構(gòu)建地區(qū)財(cái)政發(fā)展指數(shù)，對(duì)各地財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)估，可以為財(cái)政體制改革提供數(shù)據(jù)支持。深化分稅制改革，需要統(tǒng)籌推動(dòng)、頂層設(shè)計(jì)。這絕非僅僅依靠地方就可以完成的事，但是，各地在財(cái)政體制建設(shè)中所做的探索，可以為深化分稅制改革提供經(jīng)驗(yàn)支持。

地方財(cái)政新增長(zhǎng)極形成的關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

地方財(cái)政的新增長(zhǎng)極不能只從財(cái)政體制內(nèi)部尋找答案。實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的新增長(zhǎng)，需要直面地方財(cái)政難題的成因。大國(guó)財(cái)政的現(xiàn)代化，要走出自己的道路。經(jīng)濟(jì)方面的原因，只能通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)解決。國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)背景，決定了中國(guó)只能走“雙循環(huán)”發(fā)展之路。一方面，堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放，發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)；另一方面，深化改革，為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。只要遵循經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)律，仍然有較大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力可以釋放。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于地方政府可支配財(cái)力的籌集來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。財(cái)力最終來(lái)自經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的瓶頸問(wèn)題，不同地區(qū)遇到的情況不同，地方政府可以作為的空間也是不一樣的。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全問(wèn)題，通常不是地方政府發(fā)揮作用就可以解決的。問(wèn)題與財(cái)政有關(guān)，但這更是一個(gè)市場(chǎng)主體活力如何有效釋放的問(wèn)題，而不只是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題。

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)最需要的是提振信心。提振信心不能只喊口號(hào)，要有實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)。2023年中國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)，2024年中國(guó)經(jīng)濟(jì)在此基礎(chǔ)上如能繼續(xù)進(jìn)一步增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總體回升，則必然進(jìn)一步提振信心。

激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力要挖掘各種可能的增長(zhǎng)點(diǎn)。誠(chéng)然，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)作出巨大貢獻(xiàn)的出口在未來(lái)不能像過(guò)去那樣發(fā)力，但在開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)條件下，出口是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐力量，仍然要想方設(shè)法穩(wěn)住。投資在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中見(jiàn)效最快，投資帶來(lái)居民收入，但消費(fèi)才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)力量。沒(méi)有居民收入的可持續(xù)增長(zhǎng)，消費(fèi)也不可能持續(xù)。因此，要注意投資、消費(fèi)與居民收入之間的循環(huán)關(guān)系。

地方財(cái)政新增長(zhǎng)要來(lái)自經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，來(lái)自優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只能靠釋放市場(chǎng)活力。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這意味著各種市場(chǎng)主體的活力都需要盡可能釋放。在許多時(shí)候，政府并不能替代市場(chǎng)主體，只要市場(chǎng)主體活力釋放，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方財(cái)源就不是問(wèn)題，地方政府籌措充分的可支配財(cái)力用于提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的目標(biāo)就可以實(shí)現(xiàn)，地方財(cái)政就實(shí)現(xiàn)了新增長(zhǎng)。

地方財(cái)政新增長(zhǎng)極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要加快地方財(cái)政轉(zhuǎn)型。地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)是優(yōu)化地方公共服務(wù)的提供，使之與地方政府可支配財(cái)力更加匹配。地方財(cái)政轉(zhuǎn)型處于中國(guó)式現(xiàn)代化大背景中，處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)，決定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作沒(méi)有變。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之所需，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，沒(méi)有更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，就不可能超越發(fā)達(dá)國(guó)家。在此背景下，我們需要進(jìn)一步思考，地方政府能夠在其中扮演什么角色，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，地方財(cái)政轉(zhuǎn)型目標(biāo)的確定就更有針對(duì)性，地方財(cái)政新增長(zhǎng)就更有明確的方向。

【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任、研究員】

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責(zé)編：李 懿／美編：石 玉