摘 要:人力資本的提升和充分利用是實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，中國人口規(guī)模和人力資本存量巨大，應(yīng)設(shè)法充分利用好現(xiàn)有的人口和人力資本。對于不同年齡段的人群可以采取有針對性的激勵措施，最大化開發(fā)利用好人力資本，積極適應(yīng)社會和科技發(fā)展的需要，從而起到促進(jìn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長的作用。根據(jù)人口生命周期，把人群劃分成三個年齡段，針對不同年齡段采取不同的激勵舉措，實現(xiàn)人口和人力資本的最大化利用，真正實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞:人口結(jié)構(gòu) 人力資本 人口高質(zhì)量發(fā)展 激勵舉措
【中圖分類號】C971 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2023年5月5日，習(xí)近平總書記主持召開二十屆中央財經(jīng)委員會第一次會議時強(qiáng)調(diào)：“人口發(fā)展是關(guān)系中華民族偉大復(fù)興的大事，必須著力提高人口整體素質(zhì)，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化。”“要以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問題，以改革創(chuàng)新推動人口高質(zhì)量發(fā)展，把人口高質(zhì)量發(fā)展同人民高品質(zhì)生活緊密結(jié)合起來，促進(jìn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕。”從人口結(jié)構(gòu)來看，可以基于年齡結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，針對不同人群制定有針對性的舉措來更好地促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長與人民的共同富裕。
人口生命周期大致可以劃分成三個階段，一是學(xué)齡前及求學(xué)階段，也就是對應(yīng)于0—15歲人口；二是勞動年齡階段，也就是對應(yīng)于16—59歲人口；三是退休階段，也就是對應(yīng)于60歲及以上人口。這三個年齡段分別對應(yīng)于未來、當(dāng)前和過去的勞動力。盡管我國已經(jīng)進(jìn)入到老齡化社會，高齡少子化現(xiàn)象突出，但我國依然是世界上人口和勞動力規(guī)模龐大的國家，可以根據(jù)不同年齡段的特點來制定有針對性的措施，最大程度地利用好現(xiàn)有的人口與勞動力，以人口高質(zhì)量發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)增長。
建設(shè)生育友好型社會，促進(jìn)人口增長
人口是國家發(fā)展的重要基礎(chǔ)，超低生育率是未來中國可能面臨的最大的人口風(fēng)險，人口是勞動力供給的基礎(chǔ)，人口負(fù)增長勢必會對經(jīng)濟(jì)增長帶來一定的影響。尤其值得注意的是，一個國家或社會進(jìn)入人口負(fù)增長也就意味著在此之前人口紅利逐漸消散，人口負(fù)擔(dān)將日益增大。因此從政策層面需采取各種積極有效的措施，政策的著眼點應(yīng)從宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向微觀促進(jìn)，構(gòu)建生育友好型社會，積極促進(jìn)生育率的提高。北歐一些國家的實踐證明，采取切實有效的措施，可以在一定程度上實現(xiàn)生育率的回升。當(dāng)務(wù)之急是要采取切實有效的舉措建設(shè)生育友好型社會，最大程度地降低家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，其中，住房、嬰幼兒照料和教育相關(guān)舉措尤其關(guān)鍵，唯有大幅度跟進(jìn)落實，才有可能提升家庭生育意愿。
沉重的家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)是阻礙人們養(yǎng)育多個子女的重要因素。由于競爭的激烈和工作節(jié)奏的加快，城市適齡夫婦普遍晚育，考慮到家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)和子女照料問題，許多家庭在養(yǎng)育了一個孩子之后基本上不想再多養(yǎng)育孩子。2016年全面二胎政策起到了短暫的刺激作用，2016年和2017年出生人數(shù)有明顯上升，但從2018年之后，呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，2022年全國新出生人口僅為956萬人，不到2017年高峰時期新出生人口的六成。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，許多家庭不敢生，排名前三的原因是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重、嬰幼兒無人照料和女性難以平衡家庭與工作的關(guān)系。國家衛(wèi)生健康委有關(guān)負(fù)責(zé)人就實施三孩生育政策答新華社記者問時曾表示女職工生育后工資待遇降幅超過一半的達(dá)42.9%。家庭養(yǎng)育成本包括住房、醫(yī)療、教育等，還包括女職工的就業(yè)與發(fā)展權(quán)利等方面。以住房為例，穩(wěn)定的住房是生育的基本保障，目前大中城市住房價格高，絕大多數(shù)城市只允許一個家庭購買兩套房，而且二套房無論是首付還是貸款利率都明顯提高。家庭養(yǎng)育多個子女，往往需要更大的住房或者兩套以上的住房，這其中就不得不面臨二套房的壓力，尤其是考慮到子女上學(xué)，通常也不會把二套房選在偏遠(yuǎn)城郊區(qū)，相反更可能在中心城區(qū)，房價也更高，顯然，僅是購買住房這一項的壓力就大。2023年8月，住建部制定“認(rèn)房不用認(rèn)貸”等措施，這些措施的落實可以有效減輕二套房的壓力，但對于生育三孩的家庭而言，他們可能還有對三套住房的需求，因而政策應(yīng)對這些家庭有所傾斜。其次，嬰幼兒的照料也是家庭養(yǎng)育多個子女的重要影響因素，在3歲上幼兒園之前，嬰幼兒需要有人全時照料，或者是老人或者是夫妻一方全職照料，對于準(zhǔn)備生育三孩的家庭而言，老人受年齡和身體狀況所限，基本上難以勝任對幼兒的照看，這也就意味著夫妻有一方需要辭職在家照料嬰幼兒。由此可見，沉重的家庭負(fù)擔(dān)是家庭不愿意多生育子女的重要原因，要實現(xiàn)三孩政策的預(yù)期目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)有效減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)。
現(xiàn)有政策仍不足以刺激家庭生育多個子女。2021年7月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（下文簡稱《決定》）從教育、醫(yī)療、住房以及女職工權(quán)益保障等方面減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，促進(jìn)家庭多生育子女，推動社會人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化?！稕Q定》的通過和實施，為具體落實中央制定的三孩政策提供了明晰的框架。然而具體的政策，尤其是促進(jìn)家庭生育的各項政策的落實需要各地政府根據(jù)各自情況進(jìn)一步細(xì)化。對于家庭而言，生育子女要考慮子女從出生到成長漫長時期的各種養(yǎng)育成本，累計有數(shù)萬、數(shù)十萬至數(shù)百萬之多，這是一項龐大的家庭開支。而隨著人們收入水平的不斷提高，子女養(yǎng)育的成本也在不斷攀升。因此，對家庭而言，生育是一項重大決策，需要多方面的謹(jǐn)慎考慮?；诂F(xiàn)實的考慮，一些地方政府通過直接給予經(jīng)濟(jì)支持的方式來鼓勵家庭生育更多子女。2022年11月，河北衡水發(fā)布最新生育政策，生三孩補(bǔ)貼5000元。長沙市衛(wèi)生健康委、市財政局聯(lián)合推出政策，對合法生育、符合條件的三孩（及以上）家庭每孩一次性補(bǔ)貼1萬元。更多地方的生育鼓勵政策主要以育兒假為抓手，2022年1月，內(nèi)蒙古制定政策，明確符合規(guī)定生育子女的夫妻，女方除享受國家規(guī)定的產(chǎn)假外，生育第一、二個子女的增加產(chǎn)假六十日，生育第三個子女的增加產(chǎn)假九十日，并給予男方護(hù)理假二十五日；符合規(guī)定生育子女的夫妻，在子女三周歲以前，每年給予雙方各十日育兒假。雖然延長產(chǎn)假和設(shè)置育兒假可能在一定程度上有助于刺激生育意愿，但力度明顯還不夠，這些措施并不能實質(zhì)性地減輕家庭生育負(fù)擔(dān)，尤其是各地較少從住房方面去促進(jìn)改善家庭居住條件，從而難以讓育齡夫婦下定決心多生育子女。
有效減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)促進(jìn)人口增長的對策建議可以從以下幾個方面來考慮。
第一，應(yīng)從改善住房條件著手，允許三孩家庭購買第三套住房，減輕住房購置成本，為家庭生育多孩創(chuàng)造良好的居住環(huán)境。購房在大中城市中是一項巨大的開支，對絕大多數(shù)家庭而言都是沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而對有意生育三孩的家庭而言，改善住房條件是他們決定生育的一項重要前提。目前，隨著住建部“認(rèn)房不用認(rèn)貸”等措施的落實，包括一線城市在內(nèi)的全國大多數(shù)城市均已經(jīng)放松了購房政策，然而，對于三孩家庭而言，仍需要面臨沉重的購房壓力。因此，對于三孩的家庭來說，給予他們以實質(zhì)性的住房支持，例如允許三孩家庭購買第三套住房，甚至享受購買首套住房的優(yōu)惠政策，有可能讓他們把三孩生育意愿轉(zhuǎn)化成實際行動?？紤]到目前生育三孩的家庭數(shù)量極少，故而針對三孩家庭放開三套住房政策并不會給房地產(chǎn)市場帶來明顯壓力。
第二，加大力度建設(shè)社區(qū)托育中心，有效減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)，促進(jìn)勞動力的充分利用。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，單位通常有托兒所，但市場經(jīng)濟(jì)時代，人們居住分散，流動性增強(qiáng)，更為可行的社會化托育方式是政府背書，依托社區(qū)建立可靠且收費(fèi)合理、配備專業(yè)人員的托育服務(wù)設(shè)施，使人們能夠放心地把嬰幼兒交給社區(qū)托育機(jī)構(gòu)。此外，許多社區(qū)都建有配套幼兒園，如果有條件把不到入園年齡的幼兒招收進(jìn)來，可以大幅度減輕家庭照料負(fù)擔(dān)。2021年10月，國家發(fā)改委等23部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，意見提出支持發(fā)展普惠托育服務(wù)；鼓勵支持企事業(yè)單位和社會組織、社區(qū)等提供普惠托育和嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，這是國家相關(guān)部門對于社會需求的及時回應(yīng)。然而，普惠托育服務(wù)仍舊未能有效提供。相對而言，嬰幼兒越小，越需要精心照料，而影響育齡夫婦生育意愿的最主要因素可能還在于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，因此，相關(guān)部門應(yīng)著力解決基于社區(qū)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)問題，免除育齡夫婦的后顧之憂，進(jìn)一步促進(jìn)生育意愿的提高。
第三，在教育方面應(yīng)實現(xiàn)從幼兒園到高中的義務(wù)教育，有效降低家庭教育支出。我國當(dāng)前實行的是從小學(xué)到初中的九年義務(wù)制教育，但幼兒園和高中階段仍需家庭承擔(dān)，這對于養(yǎng)育多個子女的家庭而言，是一項巨大的負(fù)擔(dān)，從而抑制了家庭生育多個子女的意愿。在升學(xué)壓力之下，子女的教育對家庭而言，不僅需要在經(jīng)濟(jì)上，更需要在精力上的巨大投入，才能使子女有更好的未來。“雙減”政策實行兩年多來，雖然有效遏制了學(xué)科補(bǔ)課的現(xiàn)象，但學(xué)生和家長的壓力仍然巨大，突出表現(xiàn)為升學(xué)的壓力，尤其是中考分流帶來的壓力。實行幼兒園到高中階段的義務(wù)制教育則能夠在很大程度上減緩家長的壓力，從而有助于提高生育率。
加大科技人才培養(yǎng)力度，促進(jìn)終身學(xué)習(xí)機(jī)制形成
從勞動年齡人口來看，應(yīng)大力加強(qiáng)人力資本的積累，強(qiáng)化培訓(xùn)與學(xué)習(xí)機(jī)制，形成全民終身學(xué)習(xí)的機(jī)制。近幾年來，我國就業(yè)問題日益突出，表現(xiàn)為大學(xué)生就業(yè)難和農(nóng)民工就業(yè)難。大學(xué)生就業(yè)難在很大程度上與我國近些年來的教育學(xué)科結(jié)構(gòu)變化有著密切的關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前我國每年普通高校有超過1000萬畢業(yè)生，其中45%是理工科，這顯然是一筆寶貴的人力資本，然而，需要指出的是，在二十世紀(jì)九十年代，理工科本科學(xué)生的占比遠(yuǎn)高于現(xiàn)在，比例超過60%，甚至一度接近70%，可見，理工科學(xué)生占比呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，這對于我國加強(qiáng)智能制造業(yè)、信息技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)科技創(chuàng)新的目標(biāo)而言，在人才的供給方面呈現(xiàn)一定的偏差。美國等發(fā)達(dá)國家不斷地強(qiáng)化STEM（Science，Technology，Engineer，Mathematics）教育，實質(zhì)是仍舊要著重培育理工科人才，以便更好地適應(yīng)科技的發(fā)展。從我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際來看，自進(jìn)入世貿(mào)組織以來，我國經(jīng)濟(jì)得到高速發(fā)展，民營經(jīng)濟(jì)實力大增，在就業(yè)市場上起著至關(guān)重要的作用，而許多民營經(jīng)濟(jì)的立足之本正是科技和有競爭力的產(chǎn)品與服務(wù)，這些都離不開理工科人才。高等教育理工科人才供給的相對不足與社會對理工科人才需求的相對旺盛形成了矛盾，這是導(dǎo)致大學(xué)生就業(yè)難的一個因素。對此，無論是從促進(jìn)市場供需平衡，解決大學(xué)生就業(yè)難問題，還是從科技創(chuàng)新的角度來看，都有必要加大理工科人才培育的力度，這不僅僅是適應(yīng)社會發(fā)展的需要，更是促進(jìn)科技創(chuàng)新的必然要求。
人力資本的提升是促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，因為人力資本的積累是科技創(chuàng)新和科學(xué)發(fā)展的基本前提。隨著人口紅利的逐漸消退，提升人力資本是避免中國陷入“中等收入陷阱”的關(guān)鍵。[1]人是一切生產(chǎn)要素的核心載體，人力資本積累很大程度上決定了一個國家創(chuàng)新能力的強(qiáng)弱。[2][3]人力資本通常是指蘊(yùn)含在勞動力身上體力、知識與技術(shù)技能等從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的能力的總稱，[4]也是能力、知識和技術(shù)的綜合體現(xiàn)。[5]人力資本由不同受教育程度和掌握著不同勞動技能的人群構(gòu)成。相對而言，高素質(zhì)人力資本對技術(shù)創(chuàng)新具有更重要的影響，他們對相關(guān)知識的探索與研究既可以直接推動技術(shù)創(chuàng)新，又能將知識溢出到低素質(zhì)人力資本。而不同專業(yè)技能的人群又在很大程度上決定了科技創(chuàng)新應(yīng)用的廣度和深度。受教育程度較高的人群具有更強(qiáng)的創(chuàng)造性和學(xué)習(xí)能力。人口平均受教育程度很大程度上決定了一國的創(chuàng)新能力以及技術(shù)追趕和技術(shù)擴(kuò)散的速度。
近幾年，農(nóng)民工就業(yè)難的問題日益凸顯，這與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)形勢密切相關(guān)。新一代農(nóng)民工不愿意進(jìn)廠而更愿意送快遞送外賣，這既體現(xiàn)了就業(yè)形態(tài)的改變，也反映了制造業(yè)收入相對較低的窘境。近年來服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，尤其是新型服務(wù)業(yè)如“騎手”“自媒體運(yùn)營”大量涌現(xiàn)，這些新業(yè)態(tài)以互聯(lián)網(wǎng)為依托，對職業(yè)技能的要求不高，且自由度大，因而越來越多的年輕勞動者不愿意回到工廠工作。然而，作為一種新業(yè)態(tài)，平臺經(jīng)濟(jì)給從業(yè)者帶來較高收入的同時也存在很大的風(fēng)險，突出表現(xiàn)為社會保障的不足，五險一金對這些從業(yè)者而言幾乎等同于沒有。需要指出的是，制造業(yè)的發(fā)展對我國經(jīng)濟(jì)社會的影響巨大，突出表現(xiàn)在穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定收入方面。制造業(yè)提供的是規(guī)?；蜆I(yè)，通常能夠提供穩(wěn)定的勞動報酬，產(chǎn)業(yè)工人因此能夠獲得穩(wěn)定的收入。美國的經(jīng)驗表明，制造業(yè)就業(yè)的穩(wěn)定是穩(wěn)定中產(chǎn)階級規(guī)模的重要保證，而美國制造業(yè)的外流給美國中產(chǎn)階級和產(chǎn)業(yè)工人帶來嚴(yán)重的沖擊，直接影響了美國的政治和對外關(guān)系。制造業(yè)的發(fā)展，一方面需要政府重視并給予相應(yīng)的支持政策，引導(dǎo)資本投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，另一方面，也需要加強(qiáng)數(shù)字化、信息化和新技術(shù)在制造業(yè)的應(yīng)用，大力提高制造業(yè)生產(chǎn)率，從而為提高制造業(yè)從業(yè)者的收入水平奠定基礎(chǔ)。一旦收入顯著提高，那么制造業(yè)依然能夠吸引就業(yè)。
無論是大學(xué)生還是農(nóng)民工，他們進(jìn)入社會之后都需要不斷適應(yīng)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，因此學(xué)習(xí)和培訓(xùn)是他們適應(yīng)社會需求變化的重要方式。針對制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級以及企業(yè)的外遷等新形勢，政府和相關(guān)部門應(yīng)加大培訓(xùn)的力度，制定措施鼓勵企業(yè)和行業(yè)加強(qiáng)崗位培訓(xùn)，使勞動者能夠更快達(dá)到新的工作要求。要大力推廣終身學(xué)習(xí)理念，積極開放各類科技文化場館，使人們保持隨時隨地學(xué)習(xí)的熱情。黨的二十大報告指出：“推進(jìn)教育數(shù)字化，建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型大國。”而大力推進(jìn)數(shù)字化教育和終身學(xué)習(xí)理念，并通過開放各類科技文化場館，為人們提供更便捷的學(xué)習(xí)場所和機(jī)會，則是一些針對性的解決舉措。公共圖書館為個人和社會群體的終身教育、自由決策和文化發(fā)展提供了基本條件。[6]公共圖書館是公眾讀書的主要場所，也是科學(xué)傳播與科學(xué)普及的重要場所，是提升公民科學(xué)素質(zhì)的重要載體。2018 年1月1 日實施的《中華人民共和國公共圖書館法》在總則中明確了“發(fā)揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權(quán)益，提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會文明程度”。2021年6月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全民科學(xué)素質(zhì)行動規(guī)劃綱要（2021—2035年）的通知》中明確指出：“提升科學(xué)素質(zhì)，對于公民樹立科學(xué)的世界觀和方法論，對于增強(qiáng)國家自主創(chuàng)新能力和文化軟實力、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，具有十分重要的意義。”人的科學(xué)素養(yǎng)以及由此而衍生的終身學(xué)習(xí)模式對科學(xué)研究和科技創(chuàng)新至關(guān)重要。促進(jìn)終身學(xué)習(xí)機(jī)制的形成，應(yīng)充分利用新基建的良好機(jī)會，大力發(fā)展公共圖書館、科技館、文化館、影劇院等公共文化設(shè)施，發(fā)揮軟性基建在促進(jìn)人力資本提升和技術(shù)創(chuàng)新方面的積極作用，大力推進(jìn)終身學(xué)習(xí)模式，更好地提升制造業(yè)產(chǎn)業(yè)工人的人力資本水平，從而適應(yīng)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的新需求。
有效利用老年人力資本，促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
從退休年齡人口來看，應(yīng)制定有效的制度充分發(fā)揮老年人力資本，促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，延遲退休逐漸成為社會廣泛關(guān)注的一個話題。黨的二十大報告提出：“實施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。”2022年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出：“適時實施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡政策，積極應(yīng)對人口老齡化少子化。”2023年十四屆全國人大一次會議閉幕會后，國務(wù)院總理李強(qiáng)答記者提問時表示，延遲退休政策在合適的時候穩(wěn)妥推出。由此可見，延遲退休政策勢在必行。而與延遲退休相關(guān)的是勞動力的年齡構(gòu)成發(fā)生了明顯的變化，以往的相關(guān)政策針對的是16—60歲的勞動年齡人口，在延遲退休之后，勞動年齡人口有可能逐步變成16—65歲，那么，相應(yīng)的政策可能也要調(diào)整或者適時制定，不僅如此，延遲退休還將進(jìn)一步促進(jìn)更多年老群體的再就業(yè)，針對這些再就業(yè)群體也需要有相應(yīng)的政策措施，從而能夠更好地保障勞動者的權(quán)益，使延遲退休能夠更順利地實施。
首先，需要制定專門的老年勞動者權(quán)益保障制度確保老年勞動者的勞動權(quán)益不受侵犯。延遲退休一旦實施，首先受沖擊的可能是60—65歲這部分低齡老年人群，因為按照傳統(tǒng)的退休政策他們原本已經(jīng)退休并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，但在新的政策下，他們要繼續(xù)工作至新的退休年齡，問題是這段時間內(nèi)他們能否還承擔(dān)與過去相同的工作？一些單位出于對老年工作者勞動效率和安全的考慮，可能會給他們安排一些相對較為輕閑的工作，甚至不給安排工作。但這顯然與延遲退休政策相違背，并且也是對老年勞動者勞動權(quán)益的一種侵犯。延遲退休的本意是要充分利用勞動力資源，尤其是要把低齡老年勞動力充分利用起來，以發(fā)揮他們的才能，而一些單位可能采取把低齡老年勞動者閑養(yǎng)起來的舉措，看似為低齡老年人考慮，實際上是對他們?nèi)肆Y本和勞動技能的否定和不信任。為此有必要出臺針對低齡老年勞動者的勞動權(quán)益保護(hù)法，以避免出現(xiàn)這種歧視低齡老年勞動者的現(xiàn)象。在保障老年勞動者權(quán)益方面，日本采取的政策主要包括實施延遲退休制度、禁止年齡歧視、鼓勵老年人創(chuàng)業(yè)、提供失業(yè)保險、拓展和豐富繼續(xù)就業(yè)形式等。例如在禁止年齡歧視方面，日本于1966年制定了《雇傭?qū)Σ叻ā罚渲械谒臈l主要針對就業(yè)年齡歧視問題進(jìn)行了規(guī)定：“穩(wěn)定老年人就業(yè)和促進(jìn)其再就業(yè)，使老年人能夠根據(jù)自己的動機(jī)和能力工作，不受年齡限制”。日本還在2007年《雇傭?qū)Σ叻ā沸抻啺嬷忻鞔_指出：“禁止企業(yè)設(shè)置年齡限制”。正是由于相關(guān)法律的制定和實施，日本老年人的勞動權(quán)益得到了較好的保障，如今在日本的各行各業(yè)都能夠看到老年勞動者的身影。相比之下，我國當(dāng)前針對老年勞動者權(quán)益保障的法律并未出臺，因而他們一旦到了退休年齡，只能選擇退休，即使他們有心再進(jìn)入勞動力市場，也會面臨各種權(quán)益保障缺失而帶來的不便。
保障低齡老年勞動者的勞動權(quán)益還應(yīng)包括為他們提供技能培訓(xùn)以適應(yīng)新技術(shù)新形勢的發(fā)展需要。在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用日益廣泛的條件下，而且各行各業(yè)特定的技術(shù)本身也在不斷進(jìn)步，低齡老年勞動者可能缺乏相關(guān)的數(shù)字技能，也可能缺乏與崗位相關(guān)的新技術(shù)要求的各項技能，需要單位給予針對性的培訓(xùn)?，F(xiàn)有的單位培訓(xùn)計劃通常都針對新入職人員以及青壯年員工，較少關(guān)注低齡老年職工，因而對于后者而言明顯不公平，事實上低齡老年職工更需要進(jìn)行技能培訓(xùn)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，年長勞動力提前退休的原因可能與勞動力老齡化導(dǎo)致勞動參與率和勞動生產(chǎn)率降低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級有著密切關(guān)系。當(dāng)年長勞動力無法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級后的就業(yè)市場要求，就有可能因個人工作能力不足以及缺乏友好的工作環(huán)境等原因提前退休。不僅如此，針對低齡老年勞動者的保障還應(yīng)包括禁止辭退那些距離退休僅有十年左右時間的中老年勞動者，因為他們一旦被辭退，就意味著很難再找到工作，延遲退休對他們而言也就成為一句空話。德國的老年教育體系較為突出：德國從中央到地方形成了一套完整的老年教育管理體系，由中央負(fù)責(zé)制定法律，保障老年教育的開展，地方各州以此為依據(jù)制定詳細(xì)規(guī)劃，推動老年教育方案的實施。德國大多數(shù)老年教育以非正式教育形式開展。比如旨在開發(fā)老年人力資源的“高級專家項目”，主要通過老年人在指導(dǎo)他人工作的實踐中獲得滿足感，促進(jìn)老年人自身實現(xiàn)積極老齡化。日本則大力推行終身學(xué)習(xí)和職業(yè)能力開發(fā)體系，為老年人繼續(xù)就業(yè)提供能力支撐，主要側(cè)重提升老年人繼續(xù)參與勞動力市場的能力。2021年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》提出將老年教育納入終身教育體系，發(fā)展老年教育以滿足老年人日益增長的精神文化生活需求。然而，如何充分開發(fā)老年人力資源，特別是低齡老年勞動者的職業(yè)技能培訓(xùn)問題仍需要積極探索以更好地適應(yīng)延遲退休的要求。例如，在老年教育中應(yīng)擴(kuò)展課程內(nèi)容，增加諸如人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)用等新技術(shù)應(yīng)用課程，并將職業(yè)技能培訓(xùn)等有利于提高老年人就業(yè)能力的課程納入其中。
其次，給低齡老年勞動者以充分的選擇權(quán)，即他們既有延遲退休的權(quán)利，也有按自己意愿選擇傳統(tǒng)退休年齡退休的權(quán)利。在交夠了社會保障的最低年限之后，勞動者也應(yīng)有選擇提前退休的權(quán)利。在挪威、瑞典、法國、德國和美國等發(fā)達(dá)國家，普遍的退休年齡都超過65歲，但法律也允許人們提前退休，只不過提前退休拿到的養(yǎng)老金要低于正常退休勞動者的養(yǎng)老金。這種區(qū)別和選擇實際上是鼓勵勞動者延遲退休。例如在美國，勞動者可以自行選擇開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間，最早為62歲，最晚是70歲，而與之相適應(yīng)的是“早領(lǐng)懲罰、晚領(lǐng)獎勵”的制度，勞動者可以依據(jù)自己的預(yù)期壽命，選擇最有利的養(yǎng)老金領(lǐng)取時間。盡管如此，現(xiàn)實中，老年人提前退休的情形卻是較為普遍，發(fā)達(dá)國家尤其突出。以歐洲國家為例，雖然歐洲多國政府為了緩解養(yǎng)老金支付壓力鼓勵延遲退休，但是現(xiàn)實中還是存在大量老年人提前退休的情況。具體到我國，不同行業(yè)的勞動者對延遲退休的態(tài)度也各不相同，總體而言，體力勞動者普遍反對延遲退休，而腦力勞動者普遍支持延遲退休，這主要是體力勞動力的工作對體能要求較高，并且他們很可能在多年的體力勞動中或多或少患有職業(yè)病，而腦力勞動者相對較少依賴體能?？紤]到不同行業(yè)對體能和受教育程度的要求不同，在實施延遲退休政策之后，應(yīng)當(dāng)允許勞動者有選擇提前退休的權(quán)利。美國的彈性退休制度有利于勞動者合理安排自己的工作與退休，在一定程度也彌補(bǔ)了勞動力短缺的現(xiàn)象，緩解了社保基金的給付壓力。彈性退休制度對我國而言，具有重要的借鑒意義。通過德國等國家的經(jīng)驗，我國可以考慮將養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡與個人工作年限掛鉤，以適度的養(yǎng)老金獎勵制度激勵個人主動延遲退休。
第三，充分保障老年勞動者在退休之后的勞動權(quán)益。延遲退休政策實際上是一種信號，即老年勞動者群體會越來越龐大，而國家也提倡老年勞動者發(fā)揮余熱。可以預(yù)料的是，即使延遲退休政策實施，仍有一部分老年勞動者在延遲退休之后仍有再就業(yè)的意愿。但在現(xiàn)實中，就業(yè)相關(guān)的社會保險只針對尚未退休的在崗人員，這就導(dǎo)致退休之后再就業(yè)的人群無法獲得就業(yè)相關(guān)的社會保險，這對他們而言是一種不公平。應(yīng)重視失業(yè)保險和工傷保險對老年勞動力權(quán)益的保障作用，適當(dāng)對其進(jìn)行傾斜。將老年勞動者納入工傷保險范圍，明確企業(yè)為退休再就業(yè)勞動者繳納工傷保險的義務(wù)，確保再就業(yè)老年人勞動保障的合法權(quán)益。老年人在退休之后再就業(yè)多數(shù)從事的工作為非正規(guī)就業(yè)，這種就業(yè)形式雖可以保持勞動者退休前的工作內(nèi)容不變，薪資待遇卻會比退休前降低許多，這無疑也是不公平的，會對其生活質(zhì)量產(chǎn)生影響，因而需要制定針對性的政策來保障老年人再就業(yè)的權(quán)益。實際上，在促進(jìn)老年人就業(yè)的改革中，非正式就業(yè)形式遭遇的待遇不平等問題一直是改革的難點。在這方面，日本政府的主要做法包括提高非正式雇傭的待遇平等性，完善老年人就業(yè)保障制度，加強(qiáng)對老年人再就業(yè)的支持。此外，日本政府還致力于建立一個無齡化的社會，使所有年齡段的人都可以根據(jù)自己的意愿和能力發(fā)揮積極作用。這些做法都可供我國參考借鑒。
【本文作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員】
注釋
[1]蔡昉：《未富先老與中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》，2012年第1期，第82—95+5頁。
[2]Nelson R R，Phelps E S.，Investment in Humans，Technological Diffusion，and Economic Growth[J]. American Economic Review,1966,56(1/2): 69—75.
[3]Romer P M. Endogenous Technological Change[J].Journal of Political Economy，1990,98(5):S71—102.
[4]Schultz，T. W. Transformation Traditional Agriculture [M]. New Haven: Yale University Press，1964.
[5]王士紅：《人力資本與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系研究新進(jìn)展》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》，2017年第8期，第124—134頁。
[6]聯(lián)合國教科文組織：《聯(lián)合國教科文組織公共圖書館宣言(1994)》。
[7]程煥文、潘燕桃：《信息資源共享》，北京：高等教育出版社，2004年，第378頁。
責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏