【摘要】為進(jìn)一步優(yōu)化數(shù)字政府“跨省通辦”服務(wù)模式，提升國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化水平，以“跨省通辦”議題出發(fā)，從邏輯、價(jià)值、工具三個(gè)維度剖析數(shù)字政府“跨省通辦”由政府中心轉(zhuǎn)向人民中心、由結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向成果導(dǎo)向、由電子政務(wù)轉(zhuǎn)向數(shù)字政務(wù)的治理轉(zhuǎn)換機(jī)理。從戰(zhàn)略層、綜合層、基本工具層三個(gè)層面對(duì)省級(jí)政府“跨省通辦”政策實(shí)踐進(jìn)行定量研究，以探索“跨省通辦”多元治理、協(xié)同治理與數(shù)字治理的應(yīng)然走向。

【關(guān)鍵詞】“跨省通辦”  數(shù)字政府  政策研究    【中圖分類號(hào)】D267    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的二十大報(bào)告明確提出要“采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平”。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”數(shù)字化時(shí)代下，“跨省通辦”是深化數(shù)字政府建設(shè)，完善公共服務(wù)供給體系，改善民生與惠企利企的重要舉措，更是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，貫徹以人民為中心發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。

“跨省通辦”所蘊(yùn)含的治理轉(zhuǎn)換

? 邏輯性轉(zhuǎn)換：由政府中心轉(zhuǎn)向人民中心

治理動(dòng)因從政府供給向公民需求轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)政府管理是自上而下，以政府職能供給為中心的治理邏輯。而“跨省通辦”作為數(shù)字政府治理的變革之道，利用數(shù)字政府大數(shù)據(jù)、算法推送等數(shù)字方式分析判斷公眾的多樣需求，以公眾需求為內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，構(gòu)建應(yīng)用場(chǎng)景。“打破了傳統(tǒng)的自上而下的行政主導(dǎo)模式”形成公眾有什么樣的異地辦理需求，政府便圍繞高頻事項(xiàng)的辦理訴求提升公共服務(wù)能力，催生自下而上的變革動(dòng)力。

治理力量從政府作用向市場(chǎng)作用轉(zhuǎn)換。隨著政府職能不斷優(yōu)化，我國(guó)政府已由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理主體不再是一元的政府主體，而是多元主體的共同治理。“跨省通辦”在數(shù)字治理中更加側(cè)重市場(chǎng)作用，充分發(fā)揮企業(yè)技術(shù)力量。在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方面，以政企合作的模式推進(jìn)企業(yè)與政府的技術(shù)協(xié)同合作，深化數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件。

治理評(píng)價(jià)從政府評(píng)價(jià)向社會(huì)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)政府績(jī)效評(píng)估多為組織內(nèi)評(píng)估模式，將上級(jí)部門的命令要求作為開展考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，但隨著評(píng)價(jià)方向的重要轉(zhuǎn)變，政府績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)由內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向外部監(jiān)督，公眾參與、社會(huì)反饋成為現(xiàn)代治理的核心標(biāo)志。我國(guó)數(shù)字政府“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)中，不斷優(yōu)化暢通群眾監(jiān)督投訴渠道，構(gòu)建多元主體評(píng)價(jià)的績(jī)效監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體由內(nèi)部主導(dǎo)向外部為主的機(jī)制轉(zhuǎn)換。

? 價(jià)值性轉(zhuǎn)換：由結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向成果導(dǎo)向

治理意蘊(yùn)從技術(shù)主義向人本主義轉(zhuǎn)換。在電子政務(wù)的發(fā)展過程中，為了實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的效率提升，一些地方政府更加依賴技術(shù)的專業(yè)性，限于算法邏輯與工具思維，同時(shí)“數(shù)理化賦權(quán)邏輯隱藏著‘數(shù)據(jù)歧視’的可能”。而“跨省通辦”在政務(wù)服務(wù)價(jià)值導(dǎo)向上，不僅注重審批的高效結(jié)果，還追求群眾滿意的服務(wù)成果，以優(yōu)化服務(wù)為路徑，優(yōu)化場(chǎng)景應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)時(shí)空協(xié)同下技術(shù)與人本需求互動(dòng)融合，彰顯人本主義價(jià)值導(dǎo)向。

治理取向從部門利益向整體利益轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)電子政務(wù)存在碎片化特點(diǎn)，不同地區(qū)、不同部門的政務(wù)服務(wù)體系條塊分割、各自為政，部門利益導(dǎo)致數(shù)據(jù)困境。“跨省通辦”在數(shù)字政府治理轉(zhuǎn)型的過程中，打破部門邊界，構(gòu)建整體性政府治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門政府組織之間的共同合作。從全局性角度加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域制度建設(shè)，構(gòu)建“大部門制”的數(shù)字治理共同體。

治理定位從區(qū)域發(fā)展向協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)換。“跨省通辦”是“區(qū)域通辦”的延伸與擴(kuò)展，“區(qū)域通辦”具有明顯屬地特點(diǎn)，“屬地管理以地域或人為的物理空間劃分治理責(zé)任邊界”受限于地域視野。而“跨省通辦”治理定位“全國(guó)一盤棋”，通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)構(gòu)建全方位協(xié)同機(jī)制，以業(yè)務(wù)大系統(tǒng)與數(shù)據(jù)大集成推進(jìn)全國(guó)政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)全國(guó)大跨度大范圍地協(xié)同整合，實(shí)現(xiàn)從區(qū)域發(fā)展向協(xié)同發(fā)展的成果轉(zhuǎn)換。

? 工具性轉(zhuǎn)換：由電子政務(wù)轉(zhuǎn)向數(shù)字政務(wù)

治理手段從數(shù)據(jù)管理向數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)電子政務(wù)通過數(shù)據(jù)管理一定程度上縮短辦理時(shí)限，提升服務(wù)效率。但是數(shù)據(jù)管理的流通范圍大多仍局限于部門內(nèi)部，且存在數(shù)據(jù)重復(fù)收集與處理，反而增加了行政成本。而“跨省通辦”不再單純將數(shù)據(jù)視為一種效率手段，而是作為一種增效模式。將數(shù)據(jù)流通的范圍由垂直化的物理空間，延伸至橫縱交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)空間，釋放數(shù)據(jù)紅利，打造智慧政務(wù)新模式。

治理技術(shù)從電子技術(shù)向數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)電子政務(wù)的電子技術(shù)側(cè)重?cái)?shù)據(jù)的單向傳遞，表現(xiàn)為單一部門“串聯(lián)式”流程優(yōu)化，而非多部門的數(shù)據(jù)共享。而“跨省通辦”在治理技術(shù)上基于區(qū)塊鏈分布式數(shù)據(jù)存儲(chǔ)及處理技術(shù)，對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘與交互分析，推進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)與政務(wù)數(shù)據(jù)深入融合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)與數(shù)據(jù)共享，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)在治理工具上從電子技術(shù)向數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新變革與深度轉(zhuǎn)化。

“跨省通辦”的實(shí)踐發(fā)展

2020年9月以來，各地省級(jí)政府部門紛紛出臺(tái)“跨省通辦”實(shí)施意見與實(shí)施方案等地方性政策，以貫徹落實(shí)國(guó)家“跨省通辦”的指導(dǎo)意見。將省級(jí)政府網(wǎng)站公開的35份“跨省通辦”政策文本整理后導(dǎo)入軟件，然后對(duì)35份省級(jí)政府“跨省通辦”政策文本逐行編碼，得到1706個(gè)參考點(diǎn)。從總體上看，省級(jí)政府“跨省通辦”政策文本綜合使用了戰(zhàn)略層、綜合層、基本工具層三種基本政策工具。其中，綜合層政策工具參考點(diǎn)為910個(gè)，占比53.34%，戰(zhàn)略層政策工具參考點(diǎn)為436個(gè)，占比25.56%，基本工具層政策工具參考點(diǎn)為360個(gè)，占比為21.10%。由此可見，當(dāng)前省級(jí)政府“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)中最為偏好使用綜合層政策工具，而“跨省通辦”戰(zhàn)略層政策工具與基本工具層政策工具則有待進(jìn)一步提升，進(jìn)一步分析可知：

第一，從戰(zhàn)略層政策工具來看，“跨省通辦”戰(zhàn)略規(guī)劃有待完善提升與細(xì)化落實(shí)。首先，“跨省通辦”服務(wù)深度與廣度有待進(jìn)一步提升。“需求回應(yīng)”參考點(diǎn)數(shù)量為223個(gè)，占比13.07%，說明“跨省通辦”雖然在一定程度上解決群眾與企業(yè)異地辦事難題，但其仍處于試點(diǎn)階段，非高頻服務(wù)事項(xiàng)與基層服務(wù)事項(xiàng)尚未橫縱貫通，難以滿足企業(yè)與群眾個(gè)性化訴求；其次，“跨省通辦”服務(wù)建設(shè)尚未充分發(fā)揮企業(yè)的參與作用。從數(shù)據(jù)上看，“政企合作”參考點(diǎn)數(shù)量為4，占比僅為0.23%，總量極低；最后，“跨省通辦”績(jī)效監(jiān)管需要細(xì)化落實(shí)。“績(jī)效監(jiān)管”政策工具運(yùn)用頻次為209次，占比為12.25%。說明各省已經(jīng)初步建立了績(jī)效考核體系以促進(jìn)“跨省通辦”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但政策工具使用上仍需細(xì)化與落實(shí)。

第二，從綜合層政策工具來看，“跨省通辦”服務(wù)能力強(qiáng)，但仍需強(qiáng)化制度機(jī)制與協(xié)同治理，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。其中，“優(yōu)化服務(wù)”使用頻次多達(dá)494次，占比28.96%，成為政策工具中使用最多的方式。但“制度機(jī)制”與“協(xié)同治理”政策工具相比而言，則運(yùn)用頻次較低。兩者參考點(diǎn)分別為241個(gè)和175個(gè)，占比分別為14.13%、10.26%。表明“跨省通辦”在“制度機(jī)制”政策工具上仍不全面，尤其在審批制度上仍存在審批風(fēng)險(xiǎn)與法律風(fēng)險(xiǎn)。在“協(xié)同治理”政策工具上，雖通過“地域協(xié)同”與“部門協(xié)同”積極打破地域阻隔與部門壁壘，但“業(yè)務(wù)協(xié)同”與“數(shù)據(jù)協(xié)同”仍相對(duì)滯后，原有條塊分割結(jié)構(gòu)性矛盾尚未消除，數(shù)據(jù)資源無法及時(shí)共享。

第三，從基本工具層政策工具來看，“跨省通辦”的著力點(diǎn)仍需在“政務(wù)平臺(tái)”與“數(shù)字技術(shù)”上持續(xù)發(fā)力。從“政務(wù)平臺(tái)”數(shù)據(jù)上看，“政務(wù)平臺(tái)”政策工具已有一定建設(shè)基礎(chǔ)，參考點(diǎn)數(shù)量為209個(gè)，占比12.25%。但目前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)多為自建，由于不同省份信息化水平及數(shù)字化基礎(chǔ)條件發(fā)展不均，導(dǎo)致全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)與地方政務(wù)平臺(tái)無法互聯(lián)互通。此外，部分省份“跨省通辦”移動(dòng)端平臺(tái)建設(shè)滯后，移動(dòng)應(yīng)用與平臺(tái)網(wǎng)站存在一定的跨端障礙；從“數(shù)字技術(shù)”數(shù)據(jù)來看，其政策工具參考點(diǎn)為151個(gè)，占比僅為8.85%，折射出現(xiàn)階段我國(guó)數(shù)字政府“跨省通辦”在數(shù)字化技術(shù)建設(shè)及其應(yīng)用上仍面臨著挑戰(zhàn)，面臨著信息泄露、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)攻擊等安全風(fēng)險(xiǎn)。

“跨省通辦”的優(yōu)化路徑

一是“跨省通辦”需要強(qiáng)化多元治理，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的戰(zhàn)略目標(biāo)。“跨省通辦”治理主體不僅是各級(jí)政府部門，還應(yīng)引入企業(yè)與公眾的共同參與。首先，政府方面要進(jìn)一步擴(kuò)大“跨省通辦”服務(wù)范圍。精準(zhǔn)感知公眾需求與企業(yè)訴求，擴(kuò)大服務(wù)半徑，通過業(yè)務(wù)再造與資源整合打通各級(jí)政府業(yè)務(wù)審批鏈條，使服務(wù)辦理不斷向基層延伸；其次，企業(yè)方面要進(jìn)一步提供“跨省通辦”的技術(shù)支持。通過“政企合作、管運(yùn)分類”的模式，以多元化合作伙伴關(guān)系為各省政務(wù)大數(shù)據(jù)中心“跨省通辦”建設(shè)提供建設(shè)力量；最后，要進(jìn)一步增強(qiáng)公眾的參與力度。加強(qiáng)公眾“跨省通辦”網(wǎng)上申請(qǐng)與移動(dòng)應(yīng)用的使用意愿，引導(dǎo)公眾通過“好差評(píng)”反饋機(jī)制“在同一空間共同討論治理的公共性議題”，為“跨省通辦”服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)提供寶貴意見。

二是“跨省通辦”需要優(yōu)化協(xié)同治理，提升數(shù)字政府的綜合服務(wù)。其一，要統(tǒng)籌地域協(xié)同，提高整體服務(wù)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善制度保障與協(xié)同機(jī)制。由國(guó)家政府審批服務(wù)部門加強(qiáng)工作調(diào)度，牽頭各省市多地形成“跨省通辦”合作聯(lián)盟，按照國(guó)家“跨省通辦”時(shí)間表與路線圖有序推進(jìn)，確保各省政務(wù)服務(wù)高效聯(lián)動(dòng)。其二，要優(yōu)化業(yè)務(wù)協(xié)同，提升專業(yè)服務(wù)。統(tǒng)一辦理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)“跨省通辦”線上線下無差別辦理。其三，要推進(jìn)數(shù)據(jù)協(xié)同，提供高效服務(wù)。加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)補(bǔ)錄工作以及數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)工作，優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源配置，不斷完善大數(shù)據(jù)立法與數(shù)據(jù)信任機(jī)制，提升公務(wù)人員數(shù)據(jù)素養(yǎng)與協(xié)同意識(shí)，打造“跨省通辦”優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

三是“跨省通辦”需要深化數(shù)字治理，推進(jìn)數(shù)字政府的技術(shù)創(chuàng)新。一方面，加強(qiáng)“跨省通辦”政務(wù)平臺(tái)與移動(dòng)應(yīng)用建設(shè)。整合國(guó)家一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)各省級(jí)政府“跨省通辦”服務(wù)專區(qū)與全國(guó)一體化服務(wù)平臺(tái)全面對(duì)接。同時(shí)，擴(kuò)展政務(wù)服務(wù)移動(dòng)應(yīng)用，將高頻服務(wù)事項(xiàng)納入便民惠民APP、微信公眾號(hào)小程序等移動(dòng)應(yīng)用建設(shè)，優(yōu)化“跨省通辦”服務(wù)終端。另一方面，加強(qiáng)“跨省通辦”數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全保障。通過區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)智能對(duì)比核驗(yàn)與共享跨區(qū)互認(rèn)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全管理；此外，在數(shù)字技術(shù)上不斷創(chuàng)新智能化技術(shù)成果應(yīng)用，積極推廣“跨省通辦”自助服務(wù)機(jī)覆蓋和自助查詢使用，強(qiáng)化線下自助操作現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)與指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)多端融合相互賦能。

（作者分別為黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生）

【注：本文系教育部科技發(fā)展中心產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基于混合現(xiàn)實(shí)的‘文旅秀帶’交互式旅游設(shè)計(jì)研究：以哈爾濱市平房區(qū)為例”（項(xiàng)目編號(hào)：2021ITA08004）和黑龍江省教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“公共管理類專業(yè)課程‘顯性思政’與‘隱性思政’的融合路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：GJB1423252）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①?gòu)埐?、徐曉楠：《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的數(shù)字賦能及實(shí)現(xiàn)路徑》，《學(xué)習(xí)與探索》，2023年第9期。

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③李沫：《基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境與策略選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》，2023年第9期。

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責(zé)編/孫垚    美編/楊玲玲

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