習(xí)近平總書記高度重視“三農(nóng)”工作，強(qiáng)調(diào)要提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、鄉(xiāng)村建設(shè)水平、鄉(xiāng)村治理水平，強(qiáng)化農(nóng)民增收舉措，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展、階段性成果。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分，也是當(dāng)前國(guó)家治理的薄弱環(huán)節(jié)。提升鄉(xiāng)村治理水平，必須著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，緊緊圍繞鄉(xiāng)村治理體制和法治，緊緊圍繞鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)和公共服務(wù)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

在通往現(xiàn)代化的道路上，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一個(gè)繞不開、躲不過的重大課題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙，制約城鄉(xiāng)要素平等交換、收益合理分配，妨礙農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力提高。推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)攻堅(jiān)克難的重要環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過程，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既需要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的影響，也需要考慮區(qū)域間鄉(xiāng)村發(fā)展差距的影響。由于發(fā)展不均衡與地方文化差異，不同地區(qū)鄉(xiāng)村治理的客觀條件不一，鄉(xiāng)村治理難以找到普遍適宜的模式。比如，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村有產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)作為財(cái)力支撐，但絕大多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村是經(jīng)濟(jì)“空殼村”，鄉(xiāng)村治理缺乏資金保障。再如，東部地區(qū)的鄉(xiāng)村接近城鎮(zhèn)，流動(dòng)人口管理服務(wù)壓力大，但中西部的農(nóng)村關(guān)心關(guān)愛“三留守”人員、反恐維穩(wěn)、民族團(tuán)結(jié)的任務(wù)重。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化須認(rèn)識(shí)到農(nóng)村的地區(qū)差異，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、因地制宜，鼓勵(lì)必要的頂層設(shè)計(jì)和自下而上的多樣探索相結(jié)合，充分激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生活力。

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化以鄉(xiāng)村治理體制的現(xiàn)代化為前提。整體上，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制的責(zé)權(quán)配置還有待優(yōu)化。從治理職責(zé)看，由于缺乏部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的完善機(jī)制，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中部門條塊分割、各自為政的問題普遍存在，治理呈現(xiàn)碎片化局面。組織、政法、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門均培育與引導(dǎo)了一批鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐典型，但部門合力體現(xiàn)不夠，互認(rèn)與推廣程度不高。從治理權(quán)限看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)了轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村治理與公共服務(wù)的主要職能，而權(quán)限的不足束縛了鄉(xiāng)級(jí)治理的手腳。從基層組織的運(yùn)行機(jī)制看，“上面千條線、下面一根針”是鄉(xiāng)村治理一直面臨的困境，其結(jié)果是基層政權(quán)從村委會(huì)的指導(dǎo)者變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)者乃至直接管理者，出現(xiàn)了村委會(huì)在人、財(cái)、事等方面行政化的全面加強(qiáng)。

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化以鄉(xiāng)村法治的現(xiàn)代化為保障。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村法治的社會(huì)基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)法治建設(shè)滯后于鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展和改革實(shí)踐。德治與法治并用是我國(guó)傳統(tǒng)治理的重要特征，德治是法治有效發(fā)揮的基礎(chǔ)。但當(dāng)前在我國(guó)農(nóng)村，德治作用受到城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化沖擊，也隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的轉(zhuǎn)型在削弱。

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化要形成黨、政、經(jīng)、社等各類基層組織的合力。一是加強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。優(yōu)化黨委社會(huì)工作部的職能，完善機(jī)構(gòu)覆蓋網(wǎng)絡(luò)，高度重視農(nóng)村黨的組織建設(shè)，加強(qiáng)黨對(duì)基層治理和鄉(xiāng)村治理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)新活力。二是優(yōu)化基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置。協(xié)調(diào)縣級(jí)派駐機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作關(guān)系，下沉部分執(zhí)法權(quán)，形成鄉(xiāng)村治理合力。適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化，進(jìn)一步推進(jìn)合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，使基層政權(quán)組織設(shè)置更加科學(xué)。堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)的法律定位，進(jìn)一步厘清細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村支兩委的關(guān)系，對(duì)基層自治組織進(jìn)行減負(fù)。三是完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民委員會(huì)自治制度。進(jìn)一步理順農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織、公共服務(wù)站（所）間的職能邊界和工作關(guān)系，落實(shí)好村委會(huì)組織民主選舉、決策、管理、監(jiān)督的各項(xiàng)制度，做實(shí)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用，發(fā)揮村民決策、管理和監(jiān)督主體作用，形成鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力。四是大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)組織。將培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的活力作為鄉(xiāng)村治理的重要支撐，推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公司化發(fā)展，充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織振興產(chǎn)業(yè)、積累資金、集聚人才作用，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)。五是培育鄉(xiāng)村社會(huì)組織。適當(dāng)降低注冊(cè)門檻，鼓勵(lì)農(nóng)會(huì)、行會(huì)、社區(qū)基金會(huì)等鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展。通過政府采購(gòu)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助等方式鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)等主體參與治理。搭建社區(qū)共建理事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)、公德評(píng)議團(tuán)等平臺(tái)，探索多元治理的新型機(jī)制。

鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化需要強(qiáng)化法治保障作用。一是加強(qiáng)重點(diǎn)改革領(lǐng)域法規(guī)立改廢工作，形成村民自治的規(guī)范指引，完善集體經(jīng)濟(jì)組織的管理體制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革。二是放寬非戶籍常住人口及黨員參加常住地村級(jí)兩委選舉限制，盡可能擴(kuò)大流動(dòng)人口在流入地的社會(huì)參與，促進(jìn)社區(qū)融合與認(rèn)同，推動(dòng)社會(huì)治理的城鄉(xiāng)互動(dòng)。三是依法加大對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府和村兩委的監(jiān)督和問責(zé)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。四是依托現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)向鄉(xiāng)村延伸的“智慧法院”。普遍建立鄉(xiāng)村法治顧問制度，發(fā)揮好退休法律教師、法官、檢察官、律師、民警作用，提升鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍的法治素養(yǎng)。五是深入挖掘本地鄉(xiāng)規(guī)民約、家風(fēng)古訓(xùn)、文化名人所蘊(yùn)藏的規(guī)則體系，結(jié)合時(shí)代要求進(jìn)行創(chuàng)新，發(fā)揮道德教化作用，引導(dǎo)村民孝老愛親、勤儉持家、重義守信、向善除惡。六是廣泛開展好家庭、好媳婦、好兒女、好公婆、好黨員、好村官、好老師、好村醫(yī)等評(píng)選表彰活動(dòng)，深入宣傳有關(guān)典型事跡，形成人人講道德、講品格的良好社會(huì)氛圍。

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化以鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍的現(xiàn)代化為支撐?，F(xiàn)代化尤其是改革開放以來的城鎮(zhèn)化快速改變了鄉(xiāng)村人口的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村常住人口規(guī)?？s減，主要是大量村民以農(nóng)民工等形式轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)工作生活。鄉(xiāng)村人口的流出通過改善農(nóng)村居民收入和生活水平為鄉(xiāng)村治理奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，但也直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體的流失，鄉(xiāng)村社會(huì)治理與公共服務(wù)供給人才缺乏，農(nóng)村出現(xiàn)了兩委班子老化、醫(yī)生與教師無法保障等問題，鄉(xiāng)村治理過程無法得到更多群眾的參與和監(jiān)督。與此同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍不理解治理、不知道如何開展治理的能力不足問題仍存在。從根本上看，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村鄉(xiāng)賢精英外流，使得村支兩委隊(duì)伍力量整體上受到削弱。

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化以鄉(xiāng)村公共服務(wù)的現(xiàn)代化為基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村治理依托的公共服務(wù)仍有短板，表現(xiàn)為部分村莊的生活垃圾、生活污水尚未集中收集處理，使用無害化衛(wèi)生廁所的農(nóng)戶比例不高，養(yǎng)老、教育、醫(yī)療服務(wù)供給仍不充分，農(nóng)民看病、子女上學(xué)還有不少困難。在傳統(tǒng)公共服務(wù)之外，隨著農(nóng)民生活水平的提高，金融、法律、文化、環(huán)境等新型服務(wù)需求不斷出現(xiàn)，但供給不夠?，F(xiàn)代治理注重寓治理于服務(wù)，服務(wù)是治理的重要依托。當(dāng)前鄉(xiāng)村的公共服務(wù)難以滿足鄉(xiāng)村人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也使得鄉(xiāng)村治理缺乏足夠有效的服務(wù)與信息載體。

鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化需要著力打造現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍。一是改變“三農(nóng)”投入單純重資金、重項(xiàng)目的做法，更加重視鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)。實(shí)施鄉(xiāng)村“頭雁工程”，通過給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼、支持租賃與購(gòu)買農(nóng)村土地、鼓勵(lì)離退休人員還鄉(xiāng)等舉措，引導(dǎo)人才向鄉(xiāng)村回流，放寬戶籍、年齡等限制，探索向社會(huì)招聘職業(yè)村干部，便捷人才向農(nóng)村流動(dòng)的渠道。二是搭建鄉(xiāng)賢理事會(huì)、協(xié)商會(huì)等平臺(tái)，充分發(fā)揮退休干部、農(nóng)民企業(yè)家、優(yōu)秀農(nóng)民工等新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村教化、糾紛調(diào)處、發(fā)展集體事業(yè)中的作用。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理與公共服務(wù)系統(tǒng)公務(wù)人員專題培訓(xùn)，針對(duì)鄉(xiāng)村基層干部加強(qiáng)社會(huì)調(diào)解、社會(huì)服務(wù)、心理疏導(dǎo)、民主協(xié)商、法律咨詢等技能培訓(xùn)，提升治理能力。四是加大社區(qū)社會(huì)工作者培養(yǎng)，推進(jìn)社工長(zhǎng)期入駐鄉(xiāng)村，依托專業(yè)特長(zhǎng)輔助基層黨群組織開展工作。

鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化需要持續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)均等化。一是從新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的大局部署城鄉(xiāng)治理工作，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與城鎮(zhèn)戶籍制度改革，便利人口雙向流動(dòng)，從基本制度上助推城鄉(xiāng)治理聯(lián)動(dòng)。二是統(tǒng)籌鄉(xiāng)村集體土地與集體經(jīng)濟(jì)收入的使用，引入社會(huì)資本、公益共建等方式，全面補(bǔ)足農(nóng)村公共服務(wù)短板。三是切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益，提升社會(huì)保障水平，加強(qiáng)技能培訓(xùn)與職業(yè)教育，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。四是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的統(tǒng)籌規(guī)劃與部署，融合城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源，為城鄉(xiāng)居民提供標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌、基本均等化的公共服務(wù)，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。五是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)作用，助推城鄉(xiāng)公共服務(wù)與社會(huì)治理的智能化運(yùn)行，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)信息化、集成化、便捷化發(fā)展。

（作者分別系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)和文化發(fā)展研究部部長(zhǎng)、公共管理與人力資源研究所公共管理研究室主任）