摘 要:縣域經(jīng)濟構成中國經(jīng)濟的微觀基礎，在中國式現(xiàn)代化建設中占據(jù)重要地位。當前，中國縣域經(jīng)濟呈現(xiàn)總量攀升但在全國GDP中占比下降的趨勢，且縣域間的經(jīng)濟發(fā)展差距較大，大多數(shù)縣域財政自給率偏低，部分縣城人口流失較為嚴重。這些趨勢和特點反映出縣域經(jīng)濟內生性發(fā)展動力不足、公共資源匱乏以及治理成本高昂等一系列現(xiàn)實問題。對此，建議圍繞發(fā)展和治理兩條主線，一方面通過培育特色產業(yè)、壯大新型農村集體經(jīng)濟、加大人才招引力度等方式創(chuàng)造增量，另一方面通過二次分配優(yōu)化、行政體系改革等方式激活存量，系統(tǒng)推進縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展。

關鍵詞:高質量發(fā)展 發(fā)展與治理 路徑選擇

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

縣域，主要指縣和縣級市，即我國尚未撤縣設區(qū)的縣級行政單位所在的基本空間單元。縣域經(jīng)濟，指的是縣域范圍內所有經(jīng)濟活動的總和?？h域經(jīng)濟具有完備的綜合經(jīng)濟體系，從局域來看，縣域經(jīng)濟包括城鎮(zhèn)經(jīng)濟和農村經(jīng)濟；從功能來看，縣域經(jīng)濟包括農業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟和服務業(yè)經(jīng)濟；從所有制形式來看，縣域經(jīng)濟包括國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟及非公有制經(jīng)濟。

根據(jù)中國縣域統(tǒng)計年鑒、中國民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報公布的數(shù)據(jù)，截至2023年4月，中國大陸共計有縣域1867個，面積接近全國國土的90%，占全國人口和GDP比重分別達到52.5%和38.1%。縣域經(jīng)濟構成了中國經(jīng)濟的微觀基礎，是國民經(jīng)濟在縣域空間的“全息投影”，一切宏觀經(jīng)濟指標的運行狀況幾乎都可以在縣域經(jīng)濟中得以透視與反映，只有將縣域經(jīng)濟這個基礎發(fā)展起來，經(jīng)濟蛋糕才會越做越大，共同富裕的道路才會暢通無阻。正因于此，關注縣域經(jīng)濟，理性認識其發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題以及演進趨勢，對新時期推動縣域高質量發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化建設、實現(xiàn)全體人民共同富裕，具有深刻的現(xiàn)實意義。

中國縣域經(jīng)濟發(fā)展進入機遇和挑戰(zhàn)并存的嶄新時代

縣域經(jīng)濟在中國式現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略地位及其重要作用

自2002年黨的十六大報告首次使用“縣域”概念并提出“壯大縣域經(jīng)濟”號召以來，縣域經(jīng)濟一直是我們黨高度重視的工作任務和工作環(huán)節(jié)，將其作為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和解決“三農”問題的重要抓手。進入新時代，縣域經(jīng)濟建設在中央高位推動下持續(xù)推進，隨著《關于縣域創(chuàng)新驅動發(fā)展的若干意見》《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》等聚焦縣域高質量發(fā)展主題的政策性文件的相繼發(fā)布，縣域在全國區(qū)域空間體系以及國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位穩(wěn)固確立，縣域經(jīng)濟發(fā)展迎來承載更加豐富內容的嶄新時代，縣域經(jīng)濟定位也被置于事關現(xiàn)代化發(fā)展全局的突出位置。

縣域經(jīng)濟是推動中國經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要引擎。高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。作為中國經(jīng)濟的重要組成部分，縣域經(jīng)濟肩負著推動中國經(jīng)濟轉型升級的重大使命。在供給側，縣域是暢通現(xiàn)代化產業(yè)體系的有機銜接。一方面，借助其能源、糧食等資源稟賦優(yōu)勢，縣域為城市產業(yè)發(fā)展提供相關原料供應；另一方面，縣域也是承載周邊城市產業(yè)鏈轉移、產業(yè)配套協(xié)作的有力支點，為城鄉(xiāng)產業(yè)對接提供便利條件。在需求側，縣域擁有廣闊地域和眾多人口，隨著縣域經(jīng)濟增長，居民收入提升以及基礎設施、公共服務等日益完善，縣域勢必會釋放出強大的內需潛力，進一步拓展中國經(jīng)濟發(fā)展空間。

縣域經(jīng)濟是推進區(qū)域一體化高質量發(fā)展的重要節(jié)點。縣域經(jīng)濟不僅是推動中國經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要力量，也是關系中國新型城鎮(zhèn)化改革成功與否的關鍵要素[1]，對于加快城鄉(xiāng)區(qū)域一體化進程極為重要。區(qū)域一體化不是只有都市圈和城市群集約式經(jīng)濟增長的片面發(fā)展，而是區(qū)域內部各個層級、各個部分相互聯(lián)動的生態(tài)式系統(tǒng)發(fā)展。換言之，沒有縣域經(jīng)濟的融入、共享，便沒有真正意義上的區(qū)域一體化高質量發(fā)展，而縣域經(jīng)濟增長及其治理能力的提升，也將為區(qū)域一體化發(fā)展創(chuàng)造強勁動力。近年來，縣域經(jīng)濟不斷壯大尤其是大都市周邊縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，其產業(yè)鏈條分工、基礎設施配套、公共服務供給、基層社會治理等與大都市逐步接軌，縣域在區(qū)域一體化發(fā)展格局中的作用漸趨重要。

縣域經(jīng)濟是鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐。農為邦本，本固邦寧。民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”，作為鄉(xiāng)村的主要承載空間，縣域不僅充當著城市與鄉(xiāng)村間生產要素交互的關聯(lián)場域，也是開展“三農”工作、推動鄉(xiāng)村改革與發(fā)展的主要抓手?？h域經(jīng)濟是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農村為腹地的一種行政區(qū)劃型經(jīng)濟，以縣域經(jīng)濟為依托，整合與優(yōu)化城鄉(xiāng)內外部資源配置，促進產業(yè)升級，全面提升鄉(xiāng)村一般公共服務水平，增進鄉(xiāng)村居民生活福祉，無疑將為鄉(xiāng)村全面振興營造有利環(huán)境。

中國縣域經(jīng)濟發(fā)展綜觀

經(jīng)過多年發(fā)展，我國縣域經(jīng)濟不斷壯大，產值由世紀之初的不足5萬億元增加至2020年的39.2萬億元，增長近7倍?？h域經(jīng)濟規(guī)模總量不斷攀升，但在全國GDP中的比重卻在持續(xù)下降。根據(jù)中國縣域統(tǒng)計年鑒、賽迪顧問縣域經(jīng)濟研究中心提供的數(shù)據(jù)計算得知，2000年—2020年，我國縣域經(jīng)濟總量快速增長，縣域平均GDP由22.4億元增加到213.7億元，增長8.5倍，但相對份額顯著收縮，縣域GDP占全國比重從52.1%降至39.4%，年均降幅接近0.6個百分點；此外，縣域經(jīng)濟與同級行政區(qū)劃的市轄區(qū)經(jīng)濟之間的差距也在拉大，相對占比從2000年的71.4%下滑至2020年的50%。

縣域間經(jīng)濟發(fā)展差距較大，區(qū)域分化趨勢明顯。受自然條件和市場條件雙重制約，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展空間集聚性較差，不平衡問題突出。根據(jù)中國縣域統(tǒng)計年鑒發(fā)布的數(shù)據(jù)，2022年，全國GDP超過千億的縣域共計52個，人均生產總值達到14.4萬元，約為全國平均水平的1.7倍，其中江蘇省昆山市（縣級市）年度GDP突破5000億元，不僅領跑其他縣域，甚至超過西藏、青海等省級經(jīng)濟規(guī)模；與此同時，全國接近80%的縣域經(jīng)濟規(guī)模卻在300億元以下，還有70個左右縣域經(jīng)濟規(guī)模不足10億元。從空間分布上看，千億縣主要集中在東中部特別是東部沿海地區(qū)，如規(guī)模在2000億元以上的9個縣域，除湖南長沙縣和陜西神木市來自中部地區(qū)，其他7個縣域均位于長三角沿海地區(qū)和粵閩浙沿海地區(qū)，經(jīng)濟小縣、弱縣則主要分布在包含新疆、西藏、青海、云南等省份在內的廣大西部地區(qū)。[2]

縣域經(jīng)濟財政自給率整體偏低，主要依賴上級財政轉移支付，發(fā)展主體性欠缺。財政是政府履行職能和參與社會治理的基礎和支柱，縣域經(jīng)濟不僅在總量、增速方面處于弱勢，財政創(chuàng)造能力也明顯偏弱?？傮w上看，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展水平、財政供給能力呈現(xiàn)自東向西逐步下降的特點。經(jīng)測算，2000—2020年，東部省份縣域的財政自給率最高，均值位于0.30—0.65之間；中部地區(qū)及東北部地區(qū)次之，均值在0.22—0.42之間；西部縣域財政自給率普遍較低，均值為0.10—0.3?？h域財政對轉移支付表現(xiàn)出較強的依賴性，財政收支矛盾突出，入不敷出問題明顯。

縣域人口總體呈現(xiàn)下降趨勢，部分縣域人口嚴重流失，對縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展產生不利影響。受城鎮(zhèn)化放緩與人口流動疊加影響，縣域人口整體處于凈流出狀態(tài)，根據(jù)六普和七普數(shù)據(jù)，2010至2020年十年間，人口增速超過全國平均水平且人口凈流入的縣域僅有121個，不足全國縣域的7%，超過60%的縣域、約1240個縣和縣級市常住人口出現(xiàn)不同程度下降，縣域人口減少接近4000萬人，在全國人口中占比下降約6.1個百分點。特別是西北、東北、華北地區(qū)的邊緣型中小城市和資源枯竭型城市周邊的一批縣域，人口流失極為嚴重，常住人口流失超過15%。

當前中國縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的兩個突出問題：增長乏力與結構失衡

產業(yè)基礎整體薄弱，內生性經(jīng)濟發(fā)展動力不足

產業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的基石?？h域薄弱的產業(yè)基礎使其在經(jīng)濟發(fā)展過程中天然處于弱勢地位。當前，除若干位于經(jīng)濟發(fā)達都市圈、城市圈周邊的縣域以及極少數(shù)資源型縣域外，我國絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟發(fā)展仍以土地、資源、勞動力等自然要素投入驅動為主，缺乏創(chuàng)新和效率驅動。此外，這些縣域產業(yè)規(guī)模普遍較小，難以形成集群效應，且產業(yè)結構層次較低，產業(yè)轉型困難，經(jīng)濟發(fā)展后勁不足。以東北地區(qū)為例，縣域產業(yè)類型普遍單一，第二產業(yè)多以傳統(tǒng)加工制造業(yè)和資源開采業(yè)為主，第三產業(yè)發(fā)展緩慢，產業(yè)空心化問題突出，嚴重制約著縣域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

鄉(xiāng)村全面振興任重道遠，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距依然明顯

鄉(xiāng)村全面振興是“三農”工作的重要抓手，是縮小城鄉(xiāng)差距、加快經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要一環(huán)。新中國成立以來，受發(fā)展階段、經(jīng)濟模式等歷史因素影響，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平總體差異明顯。這種差距在產業(yè)結構上體現(xiàn)為，經(jīng)濟附加值更高、增長潛力更大的第二、三產業(yè)主要集中在城鎮(zhèn)，而附加值偏低、發(fā)展機會相對有限的第一產業(yè)主要集中在廣大農村地區(qū)。黨的十八大以來，“三農”工作持續(xù)推進并取得一定成效，但仍有很多短板有待補齊。以居民收入為例，中國縣域統(tǒng)計年鑒相關資料顯示，城鎮(zhèn)和農村的人均可支配收入雖然有所增加，但城鄉(xiāng)居民收入比仍然處在2.5∶1到2.8∶1的較高范圍，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展鴻溝依舊存在。

基礎設施配置和公共服務能力偏弱，人才吸引和縣域經(jīng)濟發(fā)展缺乏支撐

縣域經(jīng)濟發(fā)展不僅需要產業(yè)、資金、政策等“硬實力”支撐，也離不開環(huán)境、服務等“軟實力”支持。經(jīng)測算，在我國縣域一級，接近1/3的人口分布在公共資源相對集中的縣城或縣級市城區(qū)，其余2/3的人口散落在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，縣域公共資源存量本身存在較大缺口。同時，由于基礎設施配置效率、公共服務質量、資源有效利用方面缺乏長效保障機制等，縣域公共資源匱乏困境不斷放大，多數(shù)縣域對農村剩余勞動力和城市回流勞動力的承載和吸納捉襟見肘，難以對人才形成長久吸引力，無法支撐起推進新型城鎮(zhèn)化與本地經(jīng)濟高質量發(fā)展等艱巨任務。

政府治理成本高昂，擠壓經(jīng)濟發(fā)展調控空間

如前所述，在財政收入端，多數(shù)縣域對上級轉移支付有著較高的依賴性；而在財政支出端，又面臨高治理成本難題。這一難題主要體現(xiàn)在兩個方面：一是組織機構冗雜?，F(xiàn)階段，在我國基層行政組織架構設計與運行方面，各縣級行政單位的黨政部門設置和職能分工差別不大，下屬機構數(shù)量大多在35—40個之間。換言之，對于縣域而言，無論其人口、經(jīng)濟是何種規(guī)模，在職能設置和財政支出上，均保持著近乎同等體量行政體系的運轉，這是組織機構冗雜的一種異形，也是行政資源的浪費。二是支出結構失衡，即縣域財政支出用于保工資、保運轉“兩保”中的部分占比過高，這將嚴重限制基層政府的經(jīng)濟調控能力，影響縣域經(jīng)濟發(fā)展。

破解中國縣域經(jīng)濟發(fā)展困境的路徑選擇：發(fā)展與治理相統(tǒng)一

發(fā)展與治理是縣域經(jīng)濟的一體兩面，也是推動縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要路徑。其中，發(fā)展主要致力于縣域經(jīng)濟社會的向上運動，即創(chuàng)造縣域財富增量的新渠道或培育縣域經(jīng)濟發(fā)展的新增長點，解決縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題，進一步提升城鄉(xiāng)居民特別是農村居民收入。治理則側重于保障縣域經(jīng)濟的平穩(wěn)高效運行，即如何在縣域內部通過適宜穩(wěn)妥的政策安排和制度設計推動經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，這里面既涉及縣域行政改革，也涉及縣域機制創(chuàng)新，是一項極為復雜的系統(tǒng)性工程。

因地制宜發(fā)展特色產業(yè)，推動縣域經(jīng)濟增量提質

縣域經(jīng)濟發(fā)展的根本出路在產業(yè)支撐?？h域經(jīng)濟高質量發(fā)展的基本內涵是可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展，可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的根基又在于產業(yè)發(fā)展。我國縣域數(shù)量多，縣情差異大，不同縣域主體在推動產業(yè)發(fā)展過程中，需要因縣施策，立足自身資源稟賦打造特色產業(yè)：在產業(yè)方向的確立方面，位于大城市、都市圈周邊的縣域可以選擇融入鄰近城市群建設，積極承接人口、產業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域物流集散地等疏解轉移，在區(qū)域一體化發(fā)展中推動經(jīng)濟發(fā)展；位于專業(yè)功能區(qū)的縣域（如資源型縣域、區(qū)位型縣域、生態(tài)型縣域等）可以利用自身優(yōu)勢培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產業(yè)，強化產業(yè)平臺支撐，在產業(yè)合作中促進經(jīng)濟發(fā)展；位于農業(yè)主產區(qū)的縣域可以通過提升農業(yè)生產水平，發(fā)展農村二三產業(yè)，延長農業(yè)產業(yè)鏈條等方式，以現(xiàn)代農業(yè)帶動經(jīng)濟發(fā)展。在產業(yè)路徑的選擇方面，各縣域需要依托本地特色產業(yè)，以延伸特色產業(yè)鏈為突破、提升產品價值為核心、暢通要素市場為重點、強化創(chuàng)新資源為保障、共享發(fā)展成果為目標，通過橫向延伸、縱向拓展等方式，打破城鄉(xiāng)空間邊界，有效連接城市與鄉(xiāng)村產業(yè)，構筑城鄉(xiāng)一體化的產業(yè)鏈-價值鏈-要素鏈-創(chuàng)新鏈-利益鏈，促進區(qū)域內上下游產業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，為縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展、全體人民共同富裕奠定堅實的物質基礎。

創(chuàng)新體制機制模式，壯大新型農村集體經(jīng)濟

推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，最艱巨最繁重的任務在農村。解決農村經(jīng)濟問題的一個主要途徑，就是通過深化農村集體產權制度改革，發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟。首先，需要立足自身稟賦，探索多元發(fā)展路徑，比如基于縣域條件發(fā)展特色產業(yè)、休閑觀光、農田文旅、農耕體驗、康養(yǎng)基地等新產業(yè)新業(yè)態(tài)；依托村社治理資源，以土地的流轉、托管、入股等方式為集體經(jīng)濟創(chuàng)收增收；推進農村資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革，盤活各類資源要素。其次，需要做好縣域統(tǒng)籌，推動聯(lián)村抱團發(fā)展，采用“土地+資金”“弱村+強村”模式，實現(xiàn)以強帶弱、弱村抱團、互補發(fā)展。再次，需要以新型農村集體經(jīng)濟組織與治理的專業(yè)化、法治化推動農村集體經(jīng)濟發(fā)展。最后，需要完善新型農村集體經(jīng)濟收益分配制度，以集體經(jīng)濟產權改革為先導，落實農民作為新型農村集體經(jīng)濟組織成員的權益。

優(yōu)化二次分配結構，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

目前，我國城鄉(xiāng)公共資源供給和配置無論在數(shù)量還是質量上均存在顯著差距，這種不平衡已然成為阻礙縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要因素，必須正視并予以妥善解決。一是持續(xù)推進服務型政府建設，優(yōu)化縣域財政支出結構，兼顧二次分配的總量和質量，著重改善鄉(xiāng)村一級教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托育、社會救助等基本公共服務設施及供給狀況。二是通過統(tǒng)籌規(guī)劃與政策協(xié)同，逐步打通基本公共服務在部門、層級、區(qū)域之間的壁壘，進一步擴大基本公共服務的覆蓋范圍，使更多群體享受更優(yōu)質、更均等的基本公共服務。三是完善縣域基本公共服務監(jiān)督管理機制與績效評價體系，強化對公共資源分配的監(jiān)督與評估，促進公共資源的合理配置與高效流轉。

循序推進縣域行政系統(tǒng)改革，精兵簡政

普遍性的縣域人口流失與低水平財政自給能力，給縣域經(jīng)濟發(fā)展釋放雙重信號：一方面映射出部分縣域經(jīng)濟發(fā)展乏力、資源空間閑置浪費等現(xiàn)實問題，另一方面也反映了社會經(jīng)濟開放條件下，要素自由流動、資源優(yōu)化配置必然會帶來發(fā)展不平衡的結果，某種意義上，這些問題具有一定的必然性，不能一概而論。處理縣域資源空間閑置浪費，推進縣域行政系統(tǒng)改革，必須實事求是，審慎應對。首先，在充分摸查和調研基礎上，優(yōu)先選擇在一些問題突出、社會結構相對簡單、且影響可控的內地縣域進行“撤并降轉”改革試點，整合并集中人口和一般公共服務資源，節(jié)約縣域行政運行成本。其次，以“精簡機構、完善職能、提升服務”為原則，在縣域內部探索實施機構整合、職能聚合、隊伍融合“三合”改革，推動職能業(yè)務相近機構、部門的合并，編制核減，同時逐步對執(zhí)法輔助類、窗口服務類等編外人員實行精簡。最后，借助數(shù)字化技術與平臺、外包等市場化形式承接改革中因機構人員縮減而停辦的職能業(yè)務（不涉及國家安全、公眾隱私等敏感內容），保障縣域政府治理和公共服務的正常運轉。

打造縣域多元人才政策服務體系，讓人才進得來、留得住

縣域要發(fā)展，人才是重點。在社會各類資源要素中，人才是最寶貴的財富，是經(jīng)濟社會發(fā)展的動力源泉，人才資源的開發(fā)是其他一切資源開發(fā)的前提條件，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎。縣域經(jīng)濟發(fā)展要吸引并留住人才，除出臺一般性人才發(fā)展服務政策外，還應切實保障縣域資金、技術、制度等資源向實業(yè)的傾斜，為人才提供更廣泛的發(fā)展平臺、更豐富的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會以及更高品質的發(fā)展環(huán)境。一方面，通過校地合作等方式，在縣域搭建高層次人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺，吸引高學歷、高技能人才來縣；另一方面，在加大農村基礎設施與公共服務投入的同時，也要注重傳統(tǒng)村落的保護，喚醒鄉(xiāng)愁記憶，推動本土人才回流，反哺家鄉(xiāng)建設。

【本文作者為 董雪兵，浙江大學區(qū)域協(xié)調發(fā)展研究中心副主任，浙江大學中國西部發(fā)展研究院常務副院長、教授；韓 奇，浙江大學長三角智慧綠洲創(chuàng)新中心未來區(qū)域發(fā)展實驗室特聘副研究員。本文系浙江省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心2023年課題“中國縣域高質量發(fā)展理論與實踐研究”（項目編號：23CCG46）階段性成果】

注釋

[1]孫久文、蔣治：《“十四五”時期中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局展望》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2021年第2期，第77—87頁。

[2]壹城經(jīng)濟咨詢中心：《中國縣域（市轄區(qū)）高質量發(fā)展研究報告》，北京：中國社會科學出版社，2023年，第10—12頁。

責編：羅 婷／美編：石 玉