【摘要】當(dāng)前我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)老齡化的趨勢(shì)性特征。為保障城鄉(xiāng)居民公平享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，我國(guó)于2014 年將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，形成了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一，不僅能夠讓億萬(wàn)老年人老有所依、生活無(wú)憂，更增強(qiáng)了全社會(huì)的安全感和凝聚力，同時(shí)對(duì)于人口自由流動(dòng)、拉動(dòng)消費(fèi)也具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保險(xiǎn)體系  人口老齡化  農(nóng)村養(yǎng)老保障  

【中圖分類號(hào)】F323.89    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系研究一直是我國(guó)政府界、學(xué)術(shù)界和企業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。黨的二十大報(bào)告指出：“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制，推動(dòng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。”2024年政府工作報(bào)告提出：“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)提高20元，繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。在全國(guó)實(shí)施個(gè)人養(yǎng)老金制度，積極發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。”

我國(guó)人口老齡化進(jìn)程不斷加快

改革開放初期，巨大的勞動(dòng)力資源為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的起步提供了強(qiáng)有力的支撐。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)人口老齡化速度加快。基于第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)的分析，自2022年我國(guó)65歲及以上老年人口年凈增長(zhǎng)規(guī)模首度破1000萬(wàn)人后，預(yù)計(jì)我國(guó)65歲及以上老年人口在2023年—2026年進(jìn)入四年短暫低速增長(zhǎng)調(diào)整期后，將迎來(lái)2027年—2039年的13年高速增長(zhǎng)期，65歲及以上老年人口的年凈增長(zhǎng)量每年都將突破1000萬(wàn)人，2039年總數(shù)將達(dá)到3.8億人；再經(jīng)過(guò)2040年—2060年的持續(xù)中速增長(zhǎng)，到2060年其總數(shù)將超過(guò)4.2億人；之后2060年—2084年在4.0億人—4.2億人的峰值區(qū)間徘徊長(zhǎng)達(dá)25年左右。因此，總體上看，我國(guó)65歲及以上老年人口的總量為4億人左右（3.8億人—4.2億人）的“高峰期+高原期”將從2040年到2084年持續(xù)45年。（圖1）

綜合分析表明，未來(lái)三年是我國(guó)進(jìn)入“漸富快老”的人口老齡化和多健康狀態(tài)長(zhǎng)壽化的發(fā)軔期，也是養(yǎng)老保障政策調(diào)整的最佳窗口期；2027年—2039年是我國(guó)養(yǎng)老保障政策演進(jìn)優(yōu)化的調(diào)整適應(yīng)期；2040年—2084年是我國(guó)養(yǎng)老保障政策演進(jìn)的成熟期。未來(lái)50年，我國(guó)人口老齡化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能會(huì)存在結(jié)構(gòu)、地區(qū)和城鄉(xiāng)多維度的不均衡、不協(xié)調(diào)和不確定的諸多風(fēng)險(xiǎn)因素。因此，我們必須積極應(yīng)對(duì)和防范這些風(fēng)險(xiǎn)因素，制定科學(xué)的治理對(duì)策，優(yōu)化和創(chuàng)新制度模式，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

未來(lái)十五年（2024年—2039年）左右，隨著多代際城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居保”）作為我國(guó)最重要的社會(huì)政策之一，其所取得的政策效應(yīng)引起了包括世界銀行、國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)、國(guó)際勞工組織等諸多國(guó)際組織和許多發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家的相關(guān)機(jī)構(gòu)以及國(guó)際社會(huì)各界的高度關(guān)注。然而，加速發(fā)展的人口老齡化、統(tǒng)籌層次較低、城鄉(xiāng)差距較大、待遇水平提升較慢等問(wèn)題，使得城鄉(xiāng)居保的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋的主要是城鎮(zhèn)有單位依托的就業(yè)人員，城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、自由職業(yè)者和靈活就業(yè)人員尚未被納入覆蓋范圍。針對(duì)靈活就業(yè)人員這一群體的社會(huì)保障管理工作仍有很大提升空間。雖然我國(guó)已經(jīng)建立起了“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但是由于起步較晚，目前的發(fā)展仍面臨“第一支柱獨(dú)大，第二、三支柱發(fā)展滯后”的問(wèn)題。

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策優(yōu)化方向

中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。在我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，建立和健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程。因此，黨和政府在明確讓全體人民老有所養(yǎng)的目標(biāo)的同時(shí)，對(duì)建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系采取了既開拓創(chuàng)新、又謹(jǐn)慎試點(diǎn)推進(jìn)的原則。為保障城鄉(xiāng)居民公平享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，我國(guó)于2014 年將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，形成了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

未來(lái)十五年（2024年—2039年），既是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要發(fā)展期，也是我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)面對(duì)深度老齡化、快速高齡化和長(zhǎng)壽化的重要轉(zhuǎn)型期以及相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)化轉(zhuǎn)制期。如何把握城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參數(shù)及其變化，系統(tǒng)認(rèn)知城鄉(xiāng)居保在發(fā)展中存在的問(wèn)題，并著力推進(jìn)該制度的演進(jìn)與發(fā)展，是基于“提低擴(kuò)中”的視角推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)亟待解決的重要問(wèn)題之一。

尤其是，隨著我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口人均期望壽命的不斷增加，2027年之后我國(guó)65歲及以上老齡人口上升速率明顯增加，將于2041年達(dá)到峰值，約為22364.76萬(wàn)人，并在之后的20年里還將呈現(xiàn)65歲及以上老年人口的高原期并疊加死亡率顯著增加的發(fā)展趨勢(shì)（圖2）。上述這些變化不僅促使養(yǎng)老金支付的持續(xù)增加，還因農(nóng)村65歲及以上退出生命歷程人口數(shù)的顯著增加導(dǎo)致養(yǎng)老金支付喪葬費(fèi)增加。因此，我國(guó)農(nóng)村老有所養(yǎng)的政策優(yōu)化方向，應(yīng)以重點(diǎn)研判與建構(gòu)2024年—2060年我國(guó)城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇政策優(yōu)化調(diào)整的動(dòng)態(tài)模式為重要前提，并同時(shí)達(dá)到提高城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金替代率和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)等政策目標(biāo)。

因此，準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定位，正確認(rèn)識(shí)其在發(fā)展中存在的問(wèn)題并著力完善城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化亟待解決的重要理論和實(shí)踐問(wèn)題之一。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程

萌芽階段。新中國(guó)成立前，因受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的限制，我國(guó)人口平均期望壽命在40歲以下，因此沒(méi)有建立養(yǎng)老保障的相關(guān)政策。20世紀(jì)30年代，以梁漱溟和晏陽(yáng)初為代表的知識(shí)分子在農(nóng)村開展的平民教育和鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，不僅在一定程度上改善了局部農(nóng)村積貧積弱的面貌，而且調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的主觀能動(dòng)性，為日后建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索了有益路徑。新中國(guó)成立后，我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)建立了五保供養(yǎng)和集體養(yǎng)老制度。五保供養(yǎng)是在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)依照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，“對(duì)喪失勞動(dòng)能力和生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘的農(nóng)民實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教）”的一種社會(huì)救助制度。

老農(nóng)保階段：1982年—2002年。首先是摸索期（1982年—1991年）。為了解決農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問(wèn)題，國(guó)家在“七五”計(jì)劃中提出了初步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。根據(jù)這個(gè)計(jì)劃，民政部于20世紀(jì)80年代中期開始要求各地根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。1991年國(guó)務(wù)院決定由民政部挑選有條件的地區(qū)，開展由政府組織建立的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。

其次是全面探索期（1992年—1997年）。1992年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，民政部制訂下發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，并在全國(guó)有條件的地區(qū)逐步推廣。該方案確定以縣為單位開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，籌資方式為個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策扶持。但事實(shí)上只有個(gè)別地區(qū)向參保人員提供了集體補(bǔ)助，絕大部分地區(qū)的資金籌集僅依靠個(gè)人繳費(fèi)。1993年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，各種規(guī)章制度與操作方案陸續(xù)出臺(tái)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在全國(guó)展開。1995年召開的全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議，明確了“在有條件的地區(qū)積極穩(wěn)妥地實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并分類指導(dǎo)，規(guī)范管理”。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度被大范圍推廣。1997年全國(guó)建立了農(nóng)保機(jī)構(gòu)，在農(nóng)村大部分地區(qū)初步建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

最后是停滯期（1998年—2002年）。1998年我國(guó)受到東南亞金融危機(jī)的影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。1999年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》指出：“目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件。對(duì)民政系統(tǒng)原來(lái)開展的‘農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)’，要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過(guò)渡為商業(yè)保險(xiǎn)。”自此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入了停滯期。

這一階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索與萌芽階段對(duì)農(nóng)村居民養(yǎng)老問(wèn)題的制度安排有本質(zhì)區(qū)別。老農(nóng)保是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村特色形成的社會(huì)保險(xiǎn)制度。對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度安排問(wèn)題所進(jìn)行的政策探索和實(shí)踐，順應(yīng)了我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的潮流，將農(nóng)村養(yǎng)老保障從以社會(huì)救濟(jì)為主要形式轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂泄矟?jì)性的社會(huì)保險(xiǎn)，推進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)程。但由于基金收益率較低、僅依靠個(gè)人繳費(fèi)保障水平較低、運(yùn)行機(jī)制不完善以及國(guó)際金融環(huán)境惡化等，老農(nóng)保沒(méi)能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

新農(nóng)保階段：2003年—2013年。首先是地區(qū)試點(diǎn)階段（2003年—2007年）。黨的十六大報(bào)告提出，有條件的地方“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”。2003年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部先后印發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（勞社部函[2003]115號(hào)）和《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（勞社部函[2003]148號(hào)），要求“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作”。從2003年開始，北京、江蘇、陜西等21個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）的300多個(gè)縣自行開展了由地方政府給予補(bǔ)貼的地方新農(nóng)保試點(diǎn)。各地在總結(jié)老農(nóng)保經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開始進(jìn)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索。2006年中央一號(hào)文件指出：“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入。”“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”表明政府開始通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。2007年10月，黨的十七大報(bào)告更是明確將“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)之一。2007年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、審計(jì)署下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。這一階段，勞動(dòng)和社會(huì)保障部與日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）合作開展了“中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新與管理規(guī)范”中日合作項(xiàng)目。該項(xiàng)目在北京市大興區(qū)、山東省煙臺(tái)招遠(yuǎn)市、安徽省霍邱縣等8個(gè)縣市區(qū)開展實(shí)地調(diào)查和政策研究，提出試點(diǎn)模式，進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)提出有益建議。

其次是全國(guó)試點(diǎn)階段（2008年—2010年）。2008年發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”黨的文件中第一次提出“新農(nóng)保”概念，并對(duì)實(shí)施的基本原則和籌資結(jié)構(gòu)作出了明確規(guī)定。2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定從2009年開始在10%的縣（市、區(qū)）實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。規(guī)定：新農(nóng)保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。明確了中央與地方的財(cái)政責(zé)任，中央財(cái)政以“補(bǔ)出口”為主，向全國(guó)60歲以上的農(nóng)村居民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，同時(shí)帶動(dòng)地方財(cái)政也提供相應(yīng)補(bǔ)貼。由中央和地方共同發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金即是我國(guó)的零支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，地方財(cái)政對(duì)“進(jìn)口端”進(jìn)行補(bǔ)貼，根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政狀況向參保人員提供繳費(fèi)補(bǔ)貼。

最后是全覆蓋階段（2011年—2013年）。2011年3月發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋。新農(nóng)保試點(diǎn)推進(jìn)的速度不斷加快，2010年覆蓋24%，2011年覆蓋60%。截至2012年12月底，新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)4.6億人。截至2013年底，全國(guó)新農(nóng)保、城居保參保人數(shù)已達(dá)4.98億人，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。

新農(nóng)保實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的籌資方式，滿足了廣大城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)需求，因此能夠在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。不同于老農(nóng)保，政府在“進(jìn)口端”和“出口端”都對(duì)參保人員進(jìn)行補(bǔ)貼，有效地帶動(dòng)了農(nóng)村居民參保繳費(fèi)的積極性。中央和地方財(cái)政對(duì)“出口端”的補(bǔ)貼不僅為60歲以上農(nóng)村居民提供了經(jīng)濟(jì)支持，而且在事實(shí)上建立了零支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，領(lǐng)取待遇的60歲以上老年人有1.6億人，其中1.2億人沒(méi)有個(gè)人賬戶，只領(lǐng)取統(tǒng)籌賬戶發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金不僅完善了我國(guó)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而且是全球迄今為止覆蓋人數(shù)最多的零支柱養(yǎng)老金，是我國(guó)社會(huì)保障制度建立以來(lái)最大的成就之一。

城鄉(xiāng)居保階段：2014年至今。2014年2月7日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》明確規(guī)定了城鄉(xiāng)居保的參保范圍、基金籌集、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇及調(diào)整、領(lǐng)取條件、制度銜接、基金管理和運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容，并計(jì)劃到“十二五”末，在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實(shí)施，并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。此后，全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)開始漸進(jìn)式調(diào)整。2015年基礎(chǔ)養(yǎng)老金由原來(lái)的55元/月提高到70元/月，2018年又提高至每人每月88元。2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他社會(huì)保障政策相配套，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。2020年底基礎(chǔ)養(yǎng)老金提升至93元。2024年城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)提高20元。

新農(nóng)保于2008年開始在全國(guó)試點(diǎn)，在2013年底實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2011年結(jié)合新農(nóng)保的經(jīng)驗(yàn)，城居保在全國(guó)試點(diǎn)。在實(shí)現(xiàn)全覆蓋后將兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使全體人民公平地享有基本養(yǎng)老保障，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，但在實(shí)施過(guò)程中仍面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一并不是簡(jiǎn)單地相加，而是需要通過(guò)整合資源推動(dòng)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)保障制度相銜接。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一，不僅能夠讓億萬(wàn)老年人老有所依、生活無(wú)憂，更增強(qiáng)了全社會(huì)的安全感和凝聚力，同時(shí)對(duì)于人口自由流動(dòng)、拉動(dòng)消費(fèi)也具有重要意義。

推動(dòng)城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的對(duì)策建議

第一，建立城鄉(xiāng)居保待遇確定機(jī)制。合理劃分居民基本養(yǎng)老需求的層次結(jié)構(gòu)和消費(fèi)項(xiàng)目，運(yùn)用科學(xué)的分析工具準(zhǔn)確測(cè)算養(yǎng)老金替代率適度區(qū)間，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合制度發(fā)展目標(biāo)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況確定城鄉(xiāng)居保目標(biāo)替代率。

第二，優(yōu)化城鄉(xiāng)居保待遇結(jié)構(gòu)，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，完善個(gè)人繳費(fèi)及補(bǔ)貼方式。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)居保總體養(yǎng)老金水平較低，2021年平均水平為159.9元/月，比同年農(nóng)村低保補(bǔ)差低137.3元/月，難以保證農(nóng)村老人的基本生活；比城鎮(zhèn)低保補(bǔ)差低360.6元/月，未達(dá)到保證基本生活的目標(biāo)。即使財(cái)政投入成倍增加，也勉強(qiáng)達(dá)到低保水平，離城鄉(xiāng)居保的基本定位還有一定距離。因此，一方面要逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，另一方面要提高總養(yǎng)老金中個(gè)人賬戶養(yǎng)老金占比。具體措施包括：一是合理確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整速度。敏感性分析結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)居保財(cái)政支出受基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長(zhǎng)速度影響較大，該參數(shù)的小幅調(diào)整將會(huì)對(duì)遠(yuǎn)期財(cái)政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生巨大影響。需以財(cái)政所能承受的范圍為目標(biāo)，合理確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整速度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的平穩(wěn)增長(zhǎng)。二是健全激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任。通過(guò)提高最低繳費(fèi)檔次、增加財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)助或財(cái)政補(bǔ)助個(gè)人賬戶收益等方式提高個(gè)人繳費(fèi)水平，必要時(shí)可以將個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼方式改為比例制，進(jìn)而提高個(gè)人賬戶養(yǎng)老金水平。

第三，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，制定農(nóng)民“離土”退休金制度。結(jié)合鄉(xiāng)村全面振興的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化方向，通過(guò)精算分析和政策仿真，疊加城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇的動(dòng)態(tài)調(diào)整，合理統(tǒng)籌安排65歲以上農(nóng)村老年群體和長(zhǎng)年“離土”農(nóng)民工群體自愿有償退出承包地，并在一定程度提升養(yǎng)老金待遇的同時(shí)，建立“離土”退休金制度，為推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化提供新模式。

第四，建立高質(zhì)量基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與鄉(xiāng)村全面振興要素的金融紐帶。建議將建立高質(zhì)量可持續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與承包地、宅基地有償退出、化解閑置商品房結(jié)合起來(lái)，建立鄉(xiāng)村全面振興基金和土地年金。

第五，提升“提低+擴(kuò)中”待遇水平，創(chuàng)新農(nóng)村老有所養(yǎng)的全產(chǎn)業(yè)鏈政策支撐模式。以“提低+統(tǒng)籌”優(yōu)化為先導(dǎo)，將未來(lái)65歲及以上老年農(nóng)民和“離土”農(nóng)民工退出的土地流轉(zhuǎn)資金的一部分，直接用于提高城鄉(xiāng)居保待遇的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時(shí)，以“擴(kuò)中”為重要內(nèi)容，在國(guó)家統(tǒng)一指導(dǎo)下，通過(guò)財(cái)稅政策激勵(lì)村集體將流轉(zhuǎn)的部分土地開展全產(chǎn)業(yè)鏈的合作創(chuàng)新。鼓勵(lì)回鄉(xiāng)農(nóng)民工和大學(xué)生采用“離土+返鄉(xiāng)”的創(chuàng)業(yè)、置業(yè)新模式，有序增加農(nóng)村消費(fèi)層級(jí)，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興和增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)拿出一部分資金補(bǔ)助城鄉(xiāng)居保的繳費(fèi)端，形成農(nóng)村多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)創(chuàng)新模式。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障與風(fēng)險(xiǎn)管理系教授、博導(dǎo)，人口大數(shù)據(jù)與政策仿真（工作坊）研究基地主任）

【注：本文系國(guó)家社科重大項(xiàng)目“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA101）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①黃玉君、魯偉：《國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展及對(duì)我國(guó)的啟示》，《求實(shí)》，2016年第6期。

②米紅、楊翠迎：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度基礎(chǔ)理論框架研究》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2008年。

③米紅、劉悅：《參數(shù)調(diào)整與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：改革開放四十年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展歷程及優(yōu)化愿景》，《治理研究》，2018年第6期。

④米紅、賈寧、周偉：《未來(lái)70年新農(nóng)保收支預(yù)測(cè)與制度完善》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第4期。

⑤扈映、米紅：《“新農(nóng)保”經(jīng)辦管理模式及改進(jìn)方案研究》，《調(diào)研世界》，2012年第8期。

⑥王鵬、米紅、張?zhí)锾铮骸吨袊?guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)化與長(zhǎng)期均衡發(fā)展研究——基于待遇調(diào)整的視角》，《統(tǒng)計(jì)與信息論壇》，2012年第11期。

⑦米紅、王麗酈：《從覆蓋到銜接：論中國(guó)和諧社會(huì)保障體系“三步走”戰(zhàn)略》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2008年第1期。

責(zé)編/銀冰瑤    美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。