【摘要】推動(dòng)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展，是扎實(shí)推進(jìn)共同富裕、增進(jìn)民生福祉的必然要求。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度在過(guò)去幾十年里很好地發(fā)揮了兜底性民生保障作用，對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放和全面建成小康社會(huì)起到了積極的托底作用。當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和環(huán)境條件已經(jīng)發(fā)生了較大變化，社會(huì)救助制度面臨防止返貧和解決相對(duì)貧困任務(wù)疊加、人口老齡化、走共同富裕道路、不穩(wěn)定性和不確定性因素明顯增加等帶來(lái)的挑戰(zhàn)。推動(dòng)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展，需要形成合理的覆蓋面，構(gòu)建全面的救助體系，達(dá)到恰當(dāng)?shù)木戎?，形成精?zhǔn)的救助效果等。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)救助 高質(zhì)量發(fā)展 兜底性民生保障 【中圖分類(lèi)號(hào)】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2024年是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年。習(xí)近平總書(shū)記在2024年春節(jié)團(tuán)拜會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“持續(xù)增進(jìn)民生福祉，保持社會(huì)大局和諧穩(wěn)定。”2024年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，履行好?；?、兜底線職責(zé)，采取更多惠民生、暖民心舉措，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。”“健全分層分類(lèi)的社會(huì)救助體系，統(tǒng)籌防止返貧和低收入人口幫扶政策，把民生兜底保障安全網(wǎng)織密扎牢。”①推動(dòng)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展，是扎實(shí)推進(jìn)共同富裕、增進(jìn)民生福祉的必然要求。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度在過(guò)去幾十年里很好地發(fā)揮了兜底性民生保障作用，對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放和全面建成小康社會(huì)起到了積極的托底作用。在中國(guó)式現(xiàn)代化新征程上，社會(huì)救助制度仍是我國(guó)民生保障制度體系中的重要組成部分。一方面，應(yīng)繼續(xù)充分發(fā)揮社會(huì)救助制度的兜底性民生保障作用。另一方面，在未來(lái)發(fā)展中應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)救助制度對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的托底支撐作用。
社會(huì)救助制度在保障和改善民生中的重要作用
當(dāng)代社會(huì)救助制度的基本功能是向困難群眾提供直接的物質(zhì)或服務(wù)救助，以幫助他們緩解經(jīng)濟(jì)困難，維持基本生活，并恢復(fù)個(gè)人和家庭的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能。社會(huì)救助制度屬于兜底性社會(huì)保障制度，其規(guī)模和功能要與國(guó)家的社會(huì)政策體系相配套。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)體制的差異，社會(huì)救助的具體功能和作用有所不同。各國(guó)社會(huì)救助制度的具體規(guī)模、水平和內(nèi)容既受其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，也受其社會(huì)政策總體普惠性程度的影響。
在我國(guó)，社會(huì)救助制度有著悠久的歷史。中華人民共和國(guó)成立之初就建立了社會(huì)救助制度。改革開(kāi)放以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及普惠性民生保障體系改革的推進(jìn)，客觀上需要社會(huì)救助制度發(fā)揮更大的作用。因此，我國(guó)在20世紀(jì)90年代建立并在此后逐步完善了以最低生活保障制度為基礎(chǔ)的新型社會(huì)救助制度體系，為廣大人民建構(gòu)了一張兜底性社會(huì)安全網(wǎng)。
在我國(guó)完成全面建成小康社會(huì)的歷史任務(wù)，邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程后，社會(huì)救助制度仍然具有重要的民生保障功能。其一，雖然我國(guó)已經(jīng)消除了絕對(duì)貧困，但仍然需要通過(guò)低保等社會(huì)救助制度維持較大規(guī)模脫貧人口的基本生活，以防止他們返貧。其二，我國(guó)仍然存在不同類(lèi)型的低收入人口，相對(duì)貧困問(wèn)題會(huì)長(zhǎng)期存在，需要通過(guò)社會(huì)救助制度幫助低收入家庭和困難群眾，使他們走上共同富裕的道路。其三，當(dāng)前世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行不確定性突出，各種風(fēng)險(xiǎn)疊加會(huì)給部分群體的就業(yè)、收入和生活帶來(lái)沖擊，需要通過(guò)社會(huì)救助制度加以應(yīng)對(duì)。其四，盡管當(dāng)前我國(guó)民生保障制度體系有了較大的發(fā)展，但總體來(lái)看普惠性程度仍然不足，需要社會(huì)救助制度發(fā)揮重要作用。其五，隨著人口老齡化的加劇，老年人的養(yǎng)老問(wèn)題和基本生活保障問(wèn)題更加緊密地交織在一起，部分缺乏養(yǎng)老金或養(yǎng)老金不足的老年人在基本收入、健康以及照料等方面陷入困境的可能性較大，需要通過(guò)社會(huì)救助制度加以兜底保障。
當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展面臨一些新挑戰(zhàn)
盡管我國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)已經(jīng)取得了積極進(jìn)展，但當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和環(huán)境條件已經(jīng)發(fā)生了較大變化。因此，我們應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)。
一是防止返貧和解決相對(duì)貧困任務(wù)疊加對(duì)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的挑戰(zhàn)。一方面，已經(jīng)脫貧的農(nóng)村人口中還存在依靠低保等社會(huì)救助項(xiàng)目維持其基本生活條件的人群，而且在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期里還將持續(xù)地通過(guò)社會(huì)救助制度來(lái)保障這部分脫貧人口的基本生活和防止返貧。同時(shí)，還存在一定數(shù)量的個(gè)人和家庭可能因各種原因而陷入困境。這些情況都要求社會(huì)救助制度長(zhǎng)期持續(xù)地發(fā)揮兜底保障作用。另一方面，相當(dāng)規(guī)模群眾的收入水平和實(shí)際生活水平有待進(jìn)一步提高，需要社會(huì)救助制度在解決相對(duì)貧困的行動(dòng)體系中持續(xù)性地發(fā)揮作用。綜上，我國(guó)社會(huì)救助制度面臨著既要防止絕對(duì)貧困層面上的返貧，又要積極解決相對(duì)貧困問(wèn)題的雙重任務(wù)。尤其是，解決相對(duì)貧困問(wèn)題的任務(wù)會(huì)比過(guò)去解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的任務(wù)更加復(fù)雜，要使社會(huì)救助制度能夠在其中發(fā)揮重要作用，就要通過(guò)進(jìn)一步的改革和發(fā)展來(lái)完善和優(yōu)化社會(huì)救助制度。
二是人口老齡化帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。在未來(lái)幾十年里，人口老齡化將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面帶來(lái)巨大影響，也會(huì)給社會(huì)救助制度帶來(lái)新挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋面仍不夠全面，并且城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的預(yù)期待遇水平偏低，由此導(dǎo)致了較大的養(yǎng)老保障缺口，促使政府通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)救助施加兜底保障。此外，在老年人數(shù)量大幅度增加，尤其是高齡老人數(shù)量大幅度增加的情況下，更需要通過(guò)社會(huì)救助制度解決老年人在醫(yī)療、護(hù)理等方面的困難。
三是走共同富裕道路面臨的新挑戰(zhàn)。全體人民共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征之一，表明了我們黨在新時(shí)代對(duì)共同富裕問(wèn)題的高度重視。我國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)與發(fā)展必然要圍繞著共同富裕的目標(biāo)而展開(kāi)②，而社會(huì)救助制度要在其中發(fā)揮重要作用。走共同富裕道路的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)的背景下，通過(guò)“提低、擴(kuò)中”的路徑而逐步縮小收入和財(cái)富分配差距。需要指出的是，僅靠現(xiàn)行的社會(huì)救助制度是難以完成這一任務(wù)的，因?yàn)槠駷橹刮覈?guó)社會(huì)救助制度的主要目標(biāo)和基本功能是維持小規(guī)模救助對(duì)象的基本生活。因此，走共同富裕道路對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)，要求其不僅要繼續(xù)滿足困難群眾的基本生活需要，而且要使他們達(dá)到常規(guī)生活水平，并且要促進(jìn)困難群眾的能力提升，實(shí)質(zhì)性地起到“提低、擴(kuò)中”的效果。
四是不穩(wěn)定性和不確定性因素明顯增加帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性和不確定性因素明顯增加。全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型等因素都有可能導(dǎo)致失業(yè)人數(shù)增加。同時(shí)，大規(guī)模疫情和嚴(yán)重自然災(zāi)害等突發(fā)事件會(huì)給人民群眾的就業(yè)、收入和生活帶來(lái)較大沖擊，甚至?xí)挂恍┙?jīng)濟(jì)脆弱家庭和個(gè)人陷入困境。這些情況一旦發(fā)生，就需要政府和社會(huì)及時(shí)啟動(dòng)社會(huì)救助預(yù)案加以應(yīng)對(duì)。為此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助制度體系建設(shè)，包括增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的制度建設(shè)、資源儲(chǔ)備與調(diào)動(dòng)機(jī)制建設(shè)、應(yīng)急行動(dòng)能力建設(shè)等。
推動(dòng)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)要求
面對(duì)新挑戰(zhàn)，應(yīng)著力構(gòu)建高質(zhì)量社會(huì)救助制度，完成更加重要和更加復(fù)雜的兜底性民生保障任務(wù)。從當(dāng)前的基礎(chǔ)、問(wèn)題和未來(lái)的任務(wù)目標(biāo)來(lái)看，推動(dòng)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展存在以下幾個(gè)方面的要求。
一是形成合理的覆蓋面。社會(huì)救助制度是針對(duì)特定困難群眾幫扶的特惠型社會(huì)保障制度，其覆蓋的對(duì)象范圍是有限的。但是，如果覆蓋面較小，則難以充分發(fā)揮應(yīng)有的兜底保障作用。根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)，2023年3季度我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)和城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)相加共占總?cè)丝跀?shù)量的3.2%左右③。按照低收入家庭的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，目前納入登記的低收入家庭共有六千多萬(wàn)人，不到總?cè)丝跀?shù)量的5%。我國(guó)社會(huì)救助制度應(yīng)適度擴(kuò)大對(duì)象覆蓋面，讓更多的困難群眾能夠得到一定的幫扶。從未來(lái)的任務(wù)目標(biāo)來(lái)看，要使社會(huì)救助制度有效起到推進(jìn)共同富裕的作用，其覆蓋面應(yīng)該達(dá)到總?cè)丝诘?0%左右。也就是說(shuō)，政府綜合性的社會(huì)救助制度體系至少要能夠給予收入水平處于最低10%的人口以幫扶，從而有效起到“提低”的作用。
二是構(gòu)建全面的救助體系。我國(guó)的社會(huì)救助制度最初主要是解決困難群眾的基本溫飽問(wèn)題，后來(lái)逐步擴(kuò)大到了教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等領(lǐng)域。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化和人民群眾生活水平的不斷提高，民眾基本需要的內(nèi)容還將進(jìn)一步擴(kuò)大，要求社會(huì)救助制度逐步完善內(nèi)容。高質(zhì)量社會(huì)救助制度的重要目標(biāo)是面對(duì)困難群眾的基本需要而提供全方位的兜底保障。一方面，社會(huì)救助制度要對(duì)不同人群的基本需要作出積極的反應(yīng)，尤其是老年人、兒童等需要更多保護(hù)的群體。要認(rèn)真研究他們還未獲得滿足的基本需要，并根據(jù)其實(shí)際需要建立相應(yīng)的社會(huì)救助項(xiàng)目，如針對(duì)困難老年人的長(zhǎng)期照護(hù)救助，針對(duì)困境兒童的特殊醫(yī)療救助等。另一方面，要針對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中存在的不穩(wěn)定性和不確定性因素，仔細(xì)研究經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、重大疫情、嚴(yán)重自然災(zāi)害等可能給人民群眾帶來(lái)的沖擊，建立相應(yīng)的社會(huì)救助項(xiàng)目，如失業(yè)救助項(xiàng)目等。
三是達(dá)到恰當(dāng)?shù)木戎健Ｉ鐣?huì)救助制度要達(dá)到一定的待遇水平和幫扶力度才能有效地發(fā)揮兜底保障的作用。社會(huì)救助的水平并非越高越好，而是要遵循充分且適度的原則。按照提高生活質(zhì)量和推進(jìn)共同富裕的目標(biāo)來(lái)看，目前我國(guó)社會(huì)救助的水平還有待提高。例如，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2023年末，全國(guó)共有664萬(wàn)人享受城市最低生活保障，3399萬(wàn)人享受農(nóng)村最低生活保障。④截至2023年11月底，城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月779元，農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月615元。⑤最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)仍有待提高。此外，需要注意的是專(zhuān)項(xiàng)救助的質(zhì)量問(wèn)題。目前各種專(zhuān)項(xiàng)救助主要解決困難群眾在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面的最基本需要，主要方式是提供獲得各方面基本服務(wù)所需的費(fèi)用，而對(duì)提高服務(wù)質(zhì)量的考慮還較為不足。一方面，應(yīng)按照相對(duì)貧困治理的目標(biāo)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人均收入水平的提高而逐步提高現(xiàn)金救助的待遇水平。另一方面，應(yīng)關(guān)注困難家庭孩子的學(xué)業(yè)質(zhì)量、注重全面提高困難群眾的健康水平、幫助困難群眾提高就業(yè)能力、助力困難群眾改善居住條件，實(shí)現(xiàn)困難群眾生活質(zhì)量的逐步提高。
四是形成精準(zhǔn)的救助效果。高質(zhì)量社會(huì)救助制度要重視救助效果的精準(zhǔn)性，即瞄準(zhǔn)應(yīng)有的救助對(duì)象，并根據(jù)救助對(duì)象不同的需要而較為精準(zhǔn)地提供所需要的物質(zhì)救助和幫扶服務(wù)，從而使有限的公共資金達(dá)到更好的救助幫扶效果。首先，要對(duì)不同的困難群眾進(jìn)行分層分類(lèi)，為不同程度和不同類(lèi)別的困難群體提供不同層次和類(lèi)別的救助幫扶待遇。我國(guó)目前正在建設(shè)的分層分類(lèi)社會(huì)救助體系就是依據(jù)這一原理。⑥將社會(huì)救助體系分為基本生活救助、專(zhuān)項(xiàng)救助和臨時(shí)救助三個(gè)層級(jí)，分別給予不同的救助幫扶待遇。在下一步的發(fā)展中，要進(jìn)一步完善分層分類(lèi)社會(huì)救助體系。
其次，要建立和優(yōu)化分層分類(lèi)的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系。目前我國(guó)的社會(huì)救助體系已經(jīng)形成了一套標(biāo)準(zhǔn)，但其主要針對(duì)絕對(duì)貧困人口，采用家庭經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)（包括家庭人均收入和人均財(cái)產(chǎn)擁有量），缺乏對(duì)家庭實(shí)際困難情況的測(cè)量和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，要進(jìn)一步完善和優(yōu)化社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系，包括總體社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)。前者是由地方政府確定一般性的“相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)”或“低收入標(biāo)準(zhǔn)”，家庭（或個(gè)人）經(jīng)濟(jì)狀況低于這一標(biāo)準(zhǔn)的就可以被納入到救助對(duì)象范圍。此外，還要建立專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)，以此測(cè)定困難群眾在日常生活、健康、教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面存在的實(shí)際困難，并確定是否需要政府給予救助以及給予何種程度的救助。比如，如果一個(gè)家庭（或個(gè)人）的經(jīng)濟(jì)條件低于當(dāng)?shù)卣_定的基本生活標(biāo)準(zhǔn)，則可以申請(qǐng)最低生活保障或特困供養(yǎng)待遇。而家庭（或個(gè)人）的經(jīng)濟(jì)條件高于當(dāng)?shù)卣_定的基本生活標(biāo)準(zhǔn)，但在其他方面確實(shí)存在實(shí)際困難的，則可以申請(qǐng)相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)救助。同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，不僅要看申請(qǐng)者在相關(guān)方面的基本需要，還要看其實(shí)際困難的程度。
最后，要形成科學(xué)有效的對(duì)象識(shí)別機(jī)制。不可否認(rèn)，當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)救助制度仍缺乏對(duì)困難群眾多樣化實(shí)際生活困難的個(gè)性化識(shí)別，因此容易導(dǎo)致事實(shí)漏保等現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)此，應(yīng)通過(guò)必要的改革提高社會(huì)救助制度對(duì)象識(shí)別的合理性和精準(zhǔn)性。重點(diǎn)是要建立基層經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)在社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別中的自由裁量制度，要求專(zhuān)業(yè)工作人員按照制度規(guī)范對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)者的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查和分析，根據(jù)實(shí)際情況決定是否應(yīng)該將其納入社會(huì)救助對(duì)象范圍。同時(shí)，應(yīng)建立和加強(qiáng)困難群眾主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，在現(xiàn)有的申請(qǐng)受理的制度之外再加上主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，以進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度的對(duì)象識(shí)別機(jī)制。
五是開(kāi)展積極的增能性社會(huì)救助。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度最初是按照簡(jiǎn)單的兜底保障目標(biāo)而制定的，因而對(duì)如何通過(guò)社會(huì)救助制度提高困難群眾的自主能力重視不夠，在降低困難群眾脆弱性方面的作用也較為有限。⑦導(dǎo)致這一情況的主要原因是目前我國(guó)社會(huì)救助制度的對(duì)象規(guī)模較小，其中大部分是因年老、重殘、大病等而基本喪失勞動(dòng)能力的人。對(duì)于這些人來(lái)說(shuō)，能力提升的空間不大，基本上只能提供兜底性生活保障。而隨著社會(huì)救助制度目標(biāo)的提升、功能的增強(qiáng)和救助對(duì)象范圍的擴(kuò)大，具有一定勞動(dòng)能力和發(fā)展?jié)摿Φ娜艘部赡軙?huì)被納入到社會(huì)救助對(duì)象范圍之中。對(duì)于這些人來(lái)說(shuō)，機(jī)會(huì)擴(kuò)展、能力提升和動(dòng)機(jī)激勵(lì)更加重要。為此，應(yīng)推動(dòng)積極的增能性社會(huì)救助，不僅要為困難群眾提供兜底性生活保障，還要重視提升他們擺脫貧困的機(jī)會(huì)、能力和動(dòng)機(jī)。從內(nèi)容上看，要為具有一定恢復(fù)和發(fā)展?jié)摿Φ睦щy群眾提供更多更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，幫助他們提升可行能力，并且激勵(lì)其不斷發(fā)展。從工作機(jī)制上看，一方面可以采用激勵(lì)性救助，即將就業(yè)與救助有機(jī)結(jié)合，激勵(lì)救助對(duì)象努力通過(guò)就業(yè)擺脫困難。另一方面可以采用投資性救助，即通過(guò)資產(chǎn)建設(shè)路徑，向困難群眾提供更多更好的培訓(xùn)和社會(huì)工作等服務(wù)，全面提升其人力資本、社會(huì)資本。此外，還可以采用預(yù)防性救助機(jī)制，即對(duì)一些總體能力偏低、脆弱性較強(qiáng)、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較差和陷入困境可能性較大的個(gè)人和家庭提前給予一定的干預(yù)，幫助他們?cè)鰪?qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，防止其陷入生活困境。
六是完善服務(wù)救助體系。社會(huì)救助制度以多種方式向困難群眾提供兜底保障和幫扶服務(wù)，主要救助類(lèi)型包括現(xiàn)金救助、實(shí)物救助和服務(wù)救助。這幾種救助類(lèi)型各有其特點(diǎn)，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要而靈活安排。在未來(lái)的發(fā)展中，服務(wù)救助的作用將愈加突出，因此應(yīng)不斷完善服務(wù)救助體系。我國(guó)服務(wù)救助的內(nèi)容較為廣泛，包括一般生活服務(wù)、對(duì)救助對(duì)象的心理疏導(dǎo)和社會(huì)關(guān)系調(diào)適服務(wù)、權(quán)益保護(hù)性服務(wù)、技能提升等。未來(lái)，應(yīng)在困難群眾機(jī)會(huì)擴(kuò)展、能力提升和動(dòng)機(jī)激勵(lì)等方面廣泛提供社會(huì)服務(wù)?？梢猿浞职l(fā)揮基層社區(qū)組織和專(zhuān)業(yè)化社會(huì)組織的作用，并積極推動(dòng)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者和志愿服務(wù)者參與，進(jìn)而形成以專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者為核心、專(zhuān)兼職相結(jié)合、政府與社會(huì)力量相結(jié)合的社會(huì)救助服務(wù)隊(duì)伍。
七是構(gòu)建高效的運(yùn)行機(jī)制。社會(huì)救助制度的運(yùn)行要調(diào)動(dòng)大量的公共資源，涉及到救助對(duì)象的識(shí)別、管理，以及公共資源的分發(fā)和服務(wù)轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)。大量的服務(wù)和管理人員參與其中，運(yùn)行效率對(duì)公共資源的使用效能具有較大影響，并最終影響社會(huì)救助制度的實(shí)際社會(huì)效益。社會(huì)救助制度的宏觀運(yùn)行效率主要取決于其內(nèi)容安排和對(duì)象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性和合理性，而其微觀運(yùn)行效率則主要取決于對(duì)象識(shí)別與管理的具體行動(dòng)，以及資源分發(fā)和服務(wù)轉(zhuǎn)化等各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行方式和管理機(jī)制。迄今為止，我國(guó)社會(huì)救助制度對(duì)優(yōu)化微觀運(yùn)行效率的重視程度仍存在一些不足。在未來(lái)的發(fā)展中，隨著社會(huì)救助規(guī)模的擴(kuò)大、功能的增強(qiáng)以及調(diào)動(dòng)資源總量的增加，微觀運(yùn)行效率會(huì)產(chǎn)生較大的影響，應(yīng)該引起高度重視。首先，應(yīng)著力加強(qiáng)社會(huì)救助基層運(yùn)行體系的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，包括專(zhuān)業(yè)化的管理規(guī)程與方法、專(zhuān)業(yè)化的經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及專(zhuān)業(yè)化的管理服務(wù)人員隊(duì)伍等。以此提高社會(huì)救助對(duì)象瞄準(zhǔn)和資源使用的精準(zhǔn)性和合理性，避免或減少公共資源的無(wú)效使用或流失，從總體上提高社會(huì)救助的實(shí)際效能。其次，應(yīng)著力推動(dòng)社會(huì)救助領(lǐng)域的科技運(yùn)用，尤其是通過(guò)運(yùn)用最新的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)提高對(duì)象識(shí)別與受益者管理、資源分發(fā)與服務(wù)轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)的智能化水平和運(yùn)行效率。最后，應(yīng)不斷優(yōu)化社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)，提升基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力。
八是提供充足且穩(wěn)定的資源供給。社會(huì)救助要調(diào)動(dòng)必要的公共資源，合理的救助規(guī)模和水平以及服務(wù)救助的開(kāi)展等都需要足夠且穩(wěn)定的資金供給。目前，我國(guó)社會(huì)救助財(cái)政供給仍存在兩個(gè)方面的不足。一方面是全國(guó)社會(huì)救助資金供給總量偏少，另一方面是一些地方財(cái)政未能將社會(huì)救助資金放在優(yōu)先保障供給的地位。比如，個(gè)別地方的低保標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)多年難以隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人均收入水平的提高而加以調(diào)整，從而影響了社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)救助資金保障制度建設(shè)，確保充足且穩(wěn)定的資金供給。首先，各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)起社會(huì)救助資金供給的兜底責(zé)任，確保社會(huì)救助具有充足的公共財(cái)政資金供給，并且建立財(cái)政社會(huì)救助資金投入增長(zhǎng)率不低于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政增長(zhǎng)和人均收入水平提高速度的規(guī)范要求。其次，應(yīng)建立社會(huì)救助財(cái)政資金投入的全國(guó)和省級(jí)最低標(biāo)準(zhǔn)并完善上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。地方政府在社會(huì)救助領(lǐng)域的財(cái)政投入不應(yīng)低于全國(guó)和省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于因財(cái)政困難而難以達(dá)到全國(guó)和省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的地方，上級(jí)政府應(yīng)給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。最后，在確保政府財(cái)政兜底的基礎(chǔ)上，應(yīng)廣泛動(dòng)員和合理組織社會(huì)慈善幫扶困難群眾。一方面要采取更加積極的政策鼓勵(lì)面對(duì)困難群眾的慈善捐贈(zèng)和公益服務(wù)，另一方面要將社會(huì)力量的捐贈(zèng)和服務(wù)與政府的社會(huì)救助制度相銜接。
黨的二十大報(bào)告明確指出：“社會(huì)保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器。健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。”“健全分層分類(lèi)的社會(huì)救助體系。”⑧社會(huì)救助事關(guān)困難群眾基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排，也是我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)。應(yīng)把保障困難群眾基本權(quán)益作為社會(huì)救助的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，持續(xù)深化社會(huì)救助制度改革，讓民生兜底保障安全網(wǎng)更加密實(shí)牢靠，推動(dòng)改革發(fā)展成果更多更公平惠及困難群眾。
（作者為南開(kāi)大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院教授，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）
【注釋】
①《李強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，切實(shí)保障和改善民生，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理》，新華網(wǎng)，2024年3月5日。
②鄭功成：《中國(guó)特色社會(huì)保障制度論綱》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2024年第1期。
③《2023年3季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，中華人民共和國(guó)民政部官方網(wǎng)站，2023年11月10日。
④《會(huì)內(nèi)會(huì)外話民生——在發(fā)展中穩(wěn)步提升民生保障水平（直通兩會(huì)）》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年3月8日。
⑤《民生保障更加有力有效》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2024年1月29日。
⑥張浩淼：《弱有所扶：分層分類(lèi)社會(huì)救助體系建設(shè)研究》，《行政論壇》，2022年第6期。
⑦陶紀(jì)坤、孫培棟：《最低生活保障制度能降低家庭貧困脆弱性嗎？》，《社會(huì)工作》，2022年第6期。
⑧習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日。
責(zé)編/孫渴 美編/李祥峰
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。
