2019年12月召開的中央經濟工作會議首次強調了“城市更新”這一概念，提出加強城市更新和存量住房改造。2020年10月，“十四五”規(guī)劃建議明確提出實施城市更新行動。2021年，“城市更新”首次寫入政府工作報告，正式提升為國家戰(zhàn)略。2022年，黨的二十大報告指出，加快轉變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。這為新時代我國城市發(fā)展指明了新方向、提出了新要求。實施城市更新行動，對全面提升城市發(fā)展質量、不斷滿足人民日益增長的美好生活需要、促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，具有重要而深遠的意義。
新時代新階段城市更新的內涵要求
一是彰顯人本價值，堅持以人民為中心建構人文城市。一方面，推進城市更新須確保人民城市為人民，堅持以人民為中心，始終把人的需要、人的福祉、人的發(fā)展置于中心地位。另一方面，實施城市更新須堅持人民城市人民建。要提升人民群眾獲得感，城市更新要創(chuàng)新治理，讓人民群眾更多參與進來，建立健全城市更新公眾參與機制。
二是彰顯生態(tài)價值，以綠色發(fā)展理念建構綠色城市。國家“十四五”規(guī)劃綱要把生態(tài)保護、生態(tài)修復放在了城市更新的突出位置，提出改善生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧共生，統(tǒng)籌安排城市建設、生態(tài)涵養(yǎng)，促進高質量、可持續(xù)發(fā)展。城市更新必須踐行綠色生態(tài)理念，推進城市生態(tài)文明建設，推進形成綠色低碳循環(huán)的城市生產方式及建設運營模式。
三是彰顯公平正義，以共建共治共享理念建構人民城市。《住房和城鄉(xiāng)建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》強調，城市更新鼓勵騰退出的空間資源優(yōu)先用于建設公共服務設施、市政基礎設施、防災安全設施、公共綠地、公共活動場地等，拓展共享辦公、公共教室、公共食堂等社區(qū)服務。實施城市更新行動，重點就在于探索政府引導、市場運作、公眾參與的可持續(xù)模式，共建共治共享美好家園，建設人民城市。
四是彰顯安全價值，以總體國家安全觀建構韌性城市。2022年頒布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》強調，城市更新要以“推動城市健康宜居安全發(fā)展”為指導思想，把“加強公共安全保障，優(yōu)化應急管理體系，防范化解重大風險隱患”等作為重要工作原則。為強化城市安全韌性，依據總體國家安全觀提出了增強防災減災能力、構建公共衛(wèi)生防控救治體系、健全社會矛盾綜合治理機制等多方面維護和加強城市安全的措施。
成都實施城市更新行動的體系框架
成都市城市更新和老舊小區(qū)改造經歷了30年的演變，從點狀試點到連片發(fā)展，從大拆大建到“留改建”。成都構建了以行動目標、治理架構、政策體系和更新機制為核心的城市更新行動體系框架。
明確城市更新的總體目標。成都市將城市更新與踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)高質量發(fā)展、高品質生活和高效能治理的總體要求相結合，明確城市更新總體目標是提升城市功能品質、煥發(fā)城市發(fā)展活力、改善城市人居環(huán)境和彰顯城市特色風貌。
構建政府引導、經營主體、商業(yè)化邏輯的治理架構。政府充分發(fā)揮規(guī)劃引領、政策支持、資源配置的作用，鼓勵具有設計、施工、運營資質的專業(yè)機構與政府合作，參與策劃規(guī)劃設計，保證規(guī)劃設計先行，統(tǒng)領建設運營。同時，制定機會清單吸引社會資本參與更新項目。
建立從法規(guī)到指引的相對完整政策體系。為了有序推進城市更新，成都市制定了一系列政策、標準和指引，構建了從宏觀到微觀的政策框架。政策法規(guī)層面，制定了《成都市城市有機更新實施辦法》《成都市歷史建筑和歷史文化街區(qū)保護條例》等。技術標準層面，發(fā)布了《成都市公園城市有機更新導則》《成都市公園城市街道一體化設計導則》《成都市公園社區(qū)人居環(huán)境營建導則》等文件，逐步形成一套體現新發(fā)展理念和公園城市建設理念的技術體系。
樹立“全周期管理”意識，把城市作為一個有機生命體。堅持“先體檢，后更新”，建立市級“50+13”基礎體檢、區(qū)級“10+20+N”差異化體檢、城市更新單元“五維”詳細體檢三級體檢指標體系，通過體檢查找問題和短板，精準實施城市更新，形成“城市體檢—分析診斷—更新治理—驗收評估”的工作閉環(huán)。堅持事前防范、事中控制、事后反饋的全周期閉環(huán)治理機制，保證規(guī)劃設計可實施性、產業(yè)人才導入可持續(xù)性、體制機制創(chuàng)新性及運營管理前瞻性，實現城市更新的高效、協調、可持續(xù)發(fā)展。
成都推進城市更新行動的創(chuàng)新探索
成都市以建設全面踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為引領，以城市更新全國試點為契機，以“建好幸福城、提升幸福感”為主線，持續(xù)推進城市更新和老舊小區(qū)改造提升工程，探索出一條具有成都特色的城市更新可持續(xù)發(fā)展之路。
一是片區(qū)統(tǒng)籌更新與“繡花式”微更新相結合。一方面，全周期聯動推進，系統(tǒng)性推進片區(qū)更新。以成片更新方式謀劃實施重大牽引性工程和重大功能性項目，編制更新規(guī)劃和更新單元實施規(guī)劃，建立“一個更新片區(qū)、一個工作班子、一個實施方案、一個運營主體、一套治理體系”項目推進機制。持續(xù)推動了華西壩、省體職院、四圣祠等101個片區(qū)更新。另一方面，小規(guī)模、漸進式地推動老舊社區(qū)“微更新”，提升社區(qū)環(huán)境品質。整合利用低效用地、“金角銀邊”和社區(qū)閑置空間，打造小尺度、多功能的“泛空間”。2021年，成都出臺《成都市更新利用城市剩余空間打造“金角銀邊”三年行動方案》和《成都市“中優(yōu)”區(qū)域城市剩余空間更新規(guī)劃設計導則》，將城市中的“邊角余料”規(guī)范有序地轉變?yōu)?ldquo;金角銀邊”，提供多元化的公益業(yè)態(tài)以滿足市民不同需求。
二是傳承歷史記憶與彰顯文化特色相結合。成都高質量推動城市更新，處理好建構歷史文化記憶存留與當代文化彰顯的關系。采取“留改建”的方式，加強文化遺產保護傳承和合理利用，重視保留歷史文化印記和集體記憶，注重延續(xù)城市歷史文脈。此外，活化復興特色街區(qū)，形成一系列彰顯天府文化特色的項目，塑造“蜀風雅韻、大氣秀麗、國際時尚”的城市風貌特色。成都提出塑造社區(qū)美空間，旨在擦亮社區(qū)美空間品牌、彰顯天府文化魅力與城市生活美學。青羊區(qū)清源社區(qū)的園林式美學空間獨具特色——茶園、戲臺、水井、微田園，無一不彰顯濃濃的川西民居風味和川西民居建筑風格。玉林北路社區(qū)結合老建筑更新改造，打造了“愛轉角”主題文創(chuàng)街區(qū)，打造出“小而美”“小而精”的社區(qū)文藝生活空間，通過建設社區(qū)美空間，讓整個城市留住成都味兒、守住煙火氣。
三是兼顧生活、生態(tài)、生產有機統(tǒng)一賦能城市更新。成都高度重視市民品質化生活需求。聚焦家門口的高品質公共服務提質增效，以彰顯公園城市形態(tài)功能、滿足市民品質化生活需求為導向，建成一批社區(qū)綜合體，集成社區(qū)服務平臺，完善社區(qū)生活圈，讓“家門口”的公共服務暢通可達。成都高度重視城市更新和老舊小區(qū)的生態(tài)價值，打造沉浸式體驗生態(tài)空間，推進綠色資源創(chuàng)造休閑運動生活場景。新都區(qū)大豐街道高堆社區(qū)將原本堆滿建渣、垃圾的閑散用地打造成可食地景公園，將“荒地”轉化為“空間可共享、綠色可感知、街區(qū)可漫步、群眾可參與”的多樣化公園城市體驗場景。成都高度重視城市更新的產業(yè)發(fā)展，著力培育特色產業(yè)，推動新經濟、新業(yè)態(tài)、新場景和新功能發(fā)展。錦江區(qū)紅砂社區(qū)探索出立足于生態(tài)價值創(chuàng)造性轉換的“社區(qū)產業(yè)發(fā)展體系”，打造了田園棲居地、美麗宜居公園社區(qū)，實現居民增收和企業(yè)發(fā)展的“雙贏”局面。武侯區(qū)華興街道的梵木Flying國際文創(chuàng)公園，通過“運營+投資”模式培育新業(yè)態(tài)新消費場景，推進“創(chuàng)意產業(yè)+音樂產業(yè)+影視動漫”產業(yè)生態(tài)鏈發(fā)展，將文創(chuàng)產業(yè)的生產、生活和活動空間相結合，打造文化消費和體驗空間。
四是匯聚多元力量帶動城市更新有序治理。加強統(tǒng)籌協調，建立統(tǒng)籌全局、協調各方、聯動上下、科學高效的城市更新運行機制。“五社聯動”，完善社區(qū)多元共治體系。成都市積極探索城市更新與多元共治的有機結合，把社區(qū)基層黨組織、社區(qū)居民、社區(qū)企業(yè)、社工力量、社會組織、社區(qū)志愿者、社區(qū)慈善力量等資源匯聚到城市更新與老舊小區(qū)改造過程中，既豐富了“五社聯動”的應用場景，也促進了城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理從“穩(wěn)事控局”走向“大城善治”。“上下協同”，完善街區(qū)多元聯動體系。武侯區(qū)玉林東路社區(qū)采用“自上而下”和“自下而上”整合的更新體制，將運營與治理高度融合，通過多方力量的參與，有效實現集體行動，帶動城市更新有序“治理”。（作者單位：四川省成都市委黨校）