【摘要】民族團結(jié)進步地方立法在引導和保障民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作中發(fā)揮著重要作用，但仍存在一些有待完善之處。當前，民族團結(jié)進步地方立法需要貫徹落實鑄牢中華民族共同體意識這條主線，推進科學立法、民主立法、依法立法，開拓工作新局面，以完成其肩負的為民族團結(jié)進步事業(yè)保駕護航的重任。

【關鍵詞】民族團結(jié)進步立法  中華民族共同體意識  地方立法  高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號】D633    【文獻標識碼】A

民族團結(jié)進步事業(yè)在中國特色社會主義事業(yè)中占有舉足輕重的地位。推動民族團結(jié)進步事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，對于國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定具有深遠的現(xiàn)實意義。民族團結(jié)進步立法工作不僅體現(xiàn)了用法律保障民族團結(jié)的堅定決心，也是借助法治手段鑄牢中華民族共同體意識的重要體現(xiàn)。顯而易見，民族團結(jié)進步立法工作是推動民族團結(jié)進步事業(yè)向高質(zhì)量、規(guī)范化方向發(fā)展的重要手段。

民族團結(jié)進步地方立法的基本情況

從1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第六章規(guī)定的民族團結(jié)政策算起，我國的民族團結(jié)進步立法已經(jīng)過70多年的發(fā)展歷史，我國民族法治建設取得了前所未有的成就，民族團結(jié)進步法治體系輪廓得以廓清，即以憲法為基礎，以民族團結(jié)類的黨內(nèi)法規(guī)、法律和行政法規(guī)為主干，以地方立法為支撐的民族法治體系初步形成。處在這一體系中的民族團結(jié)進步地方立法，主要是指在民族地區(qū)進行的專門的民族團結(jié)進步立法實踐。因為民族自治地方有豐富的民族團結(jié)進步創(chuàng)建實踐，涌現(xiàn)了許多民族團結(jié)進步示范樣本，如民族團結(jié)進步示范縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)、街道等，還有與民族團結(jié)進步創(chuàng)建配套的興邊富民政策等。由于民族地區(qū)的民族團結(jié)進步立法實踐與民族地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展優(yōu)惠政策相銜接，因此，民族自治地方在進行民族團結(jié)進步立法時具有較強的主動性和創(chuàng)造性。這就導致在民族團結(jié)進步地方立法中，民族自治地方的民族團結(jié)進步條例在整個法治體系中占據(jù)重要位置，它們直觀地展現(xiàn)了民族自治地方在民族團結(jié)進步法治建設中所取得的顯著成果。

縱觀我國民族團結(jié)進步地方立法工作推進的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，該項立法工作的開展可以追溯到2009年12月《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)教育條例》的審議通過。此后，云南、貴州、新疆、廣西、寧夏、青海等省、自治區(qū)為推動該立法工作付出了諸多努力，出臺了一系列地方性規(guī)范文件，如《云南省迪慶藏族自治州民族團結(jié)進步條例》《貴州省促進民族團結(jié)進步條例》等。2020年1月以來，西藏自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)在民族團結(jié)進步立法工作上也下足了功夫，出臺了一系列專門條例，如《西藏自治區(qū)民族團結(jié)進步模范區(qū)創(chuàng)建條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進民族團結(jié)進步條例》等。為我國穩(wěn)定民族關系、推進民族團結(jié)進步工作以及初步形成民族法治體系保駕護航。

對這些2009年以后制定出臺并現(xiàn)行有效的民族團結(jié)進步地方規(guī)范進行整理分析，可以看到當前的民族團結(jié)進步地方立法工作具有以下顯著特點：

一是民族團結(jié)進步地方立法工作開始較晚。2009年12月，《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)教育條例》正式頒布，標志著我國民族團結(jié)進步地方立法工作拉開序幕。之后，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會在2015年開展該條例的修訂工作時，將其更名為《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)進步工作條例》，該修訂工作推動了民族團結(jié)進步地方立法工作進程?！缎陆S吾爾自治區(qū)民族團結(jié)進步工作條例》出臺以后，多地也紛紛開展相關工作的嘗試。2014年9月，中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會對民族團結(jié)進步工作的總體要求和工作重點予以明確，各地的民族團結(jié)進步立法工作開始逐漸推開。2019年9月，習近平總書記在全國民族團結(jié)進步表彰大會上指出：“堅持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族團結(jié)。”同年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面深入持久開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作鑄牢中華民族共同體意識的意見》，自該文件提出至今，我國民族團結(jié)進步立法工作已經(jīng)逐步走向正軌。

二是民族自治地方和轄有民族自治地方較多的省市，民族團結(jié)進步立法工作開展的較為深入。目前，青海省是制定出臺民族團結(jié)進步規(guī)范較多的省份，另外，四川省、云南省、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、貴州省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)也有一定數(shù)量的專門規(guī)范。這些專門規(guī)范在法律屬性上大多屬于民族自治地方的地方性法規(guī)。透過這些立法的規(guī)范屬性和地域分布可以看到，目前青海省、云南省、四川省和貴州省這些轄有民族自治地方較多的省，以及新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)的民族團結(jié)進步立法工作開展的相對活躍，而轄有民族自治地方較少的省市的民族團結(jié)進步立法工作開展則相對較為延緩。

三是民族團結(jié)進步地方立法主體主要為地方各級人大及其常委會?，F(xiàn)有的民族團結(jié)進步地方立法涵蓋了省級自治區(qū)以及省級自治區(qū)以下的自治州、自治縣等眾多層級。以立法權限為視角進行分析發(fā)現(xiàn)，在推進民族團結(jié)進步立法工作方面，省級自治區(qū)主要是借助自治區(qū)人大及其常委會的地方立法權來實現(xiàn)；而對于省級自治區(qū)以下的層級，主要是借助各自治州和自治縣人大的民族自治地方立法權來推進民族團結(jié)進步地方立法工作。這樣的立法架構(gòu)既體現(xiàn)了民族團結(jié)進步地方立法的多元性，又確保了立法權在不同層級之間的合理分配和有效行使?，F(xiàn)行有效的民族團結(jié)進步地方立法，其規(guī)范形態(tài)主要是民族自治地方制定的地方性法規(guī)。因此，在民族團結(jié)進步地方立法工作不斷向前推進的過程中，地方各級人大及其常委會需要承擔著最為關鍵的立法使命。

四是民族團結(jié)進步地方立法在內(nèi)容上相似度較高。我國民族團結(jié)進步地方立法已經(jīng)過十余年的發(fā)展，立法體系不斷完善，從現(xiàn)已頒布實行的地方性法規(guī)和單行條例的立法文本來看，對民族團結(jié)進步工作的指導思想、政府職責、社會協(xié)同、實施保障方式與法律責任等方面進行了詳細規(guī)定。在文本結(jié)構(gòu)上，各條例的章節(jié)設置順序和內(nèi)容呈現(xiàn)出顯著的相似性。盡管有部分條例并未明確劃分章節(jié)，但是通過設置章節(jié)的地方性法規(guī)和單行條例可以看出，這些規(guī)范在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上具有較高的相似性。

民族團結(jié)進步地方立法仍存在一些有待完善之處

民族事務類立法需要注意民族性和地域性。民族團結(jié)進步地方立法需要體現(xiàn)民族特色和地區(qū)特色。目前，民族團結(jié)進步地方立法內(nèi)容相似程度較高，體現(xiàn)出的地方特色和民族特點還不夠充分。因此，民族團結(jié)進步地方立法需要充分考慮地方特色，針對民族團結(jié)進步工作中地方特有的問題作出回應。

在民族團結(jié)進步立法工作中，教育和創(chuàng)建是最為基礎的內(nèi)容。因此，民族團結(jié)進步教育和民族團結(jié)進步創(chuàng)建有必要成為民族團結(jié)進步立法工作的重中之重，而目前的民族團結(jié)進步地方立法對此關注還不夠。例如，在宣傳教育方面，現(xiàn)行的民族團結(jié)進步地方立法在總結(jié)當?shù)孛褡鍒F結(jié)進步教育實踐經(jīng)驗的基礎上，普遍設立了集中開展民族團結(jié)進步教育活動的時間段，規(guī)范了民族團結(jié)進步教育的內(nèi)容和形式。當前各類新型社交媒體的飛速發(fā)展，既為加強和促進民族團結(jié)進步工作提供了機遇，同時也帶來了挑戰(zhàn)，現(xiàn)有民族團結(jié)進步地方立法工作需要進一步關注民族團結(jié)進步網(wǎng)絡宣傳教育的內(nèi)容。又如，在民族團結(jié)進步表彰方面，雖然有一些地方立法將爭創(chuàng)和表彰民族團結(jié)進步模范寫入了法律文本，但仍有一些條例中沒有明確規(guī)定關于民族團結(jié)進步模范的定期表彰制度。再如，促進民族間的交往交流交融是實現(xiàn)民族團結(jié)的重要路徑，這就需要推動建立各民族相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，創(chuàng)造各族群眾共居共學、共建共享、共事共樂的社會條件，形成密不可分的共同體。但在現(xiàn)有民族團結(jié)進步地方立法中，只有少數(shù)條例中將“推動建立各民族相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境”這一重要舉措納入了法律文本。

當前，民族團結(jié)進步事業(yè)已經(jīng)進入新的發(fā)展階段，民族團結(jié)進步創(chuàng)建已逐步由過去的政策驅(qū)動向當前的法治驅(qū)動轉(zhuǎn)變，這對民族團結(jié)進步法律法規(guī)的實施提出了更高要求。與此同時，也需要看到民族團結(jié)進步規(guī)范作為民族類法律法規(guī)，其法律位階、調(diào)整對象決定了其原則性、宣示性比較強，可操作性比較弱的特點。這就提出了建立統(tǒng)一高效、科學規(guī)范的民族團結(jié)進步法律法規(guī)實施的監(jiān)督保障機制的要求。而通過對現(xiàn)有民族團結(jié)進步立法進行梳理，可以看到民族團結(jié)進步地方立法規(guī)定的保障與監(jiān)督機制還有待健全。

推動民族團結(jié)進步地方立法工作高質(zhì)量發(fā)展需要把握好的方向性問題

首先，突出鑄牢中華民族共同體意識這一主線，不斷優(yōu)化和完善相關立法工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終以全局的眼光，針對民族工作，作出一系列重大決策部署，尤其是確立了要以鑄牢中華民族共同體意識為主線的決定。同時，我國還從立法層面出發(fā)，將黨中央的決策部署確立下來，這對推動民族團結(jié)進步立法向更好方向發(fā)展大有助益。當前，我國民族團結(jié)進步事業(yè)已經(jīng)進入了新的歷史階段，在這個過程中，促進民族團結(jié)進步的總體要求、主題主線、具體任務、體制機制、載體方法以及受眾群體等都發(fā)生了相應的調(diào)整和變化。因此，需要通過多維途徑鑄牢中華民族共同體意識，包括轉(zhuǎn)變理念、加強宣傳教育、推動經(jīng)濟社會發(fā)展以及構(gòu)建有效機制等方面得到保障。2023年修正的《中華人民共和國立法法》總則明確規(guī)定，立法需要“鑄牢中華民族共同體意識”，這對開展立法修法工作提出了明確要求。

其次，注重借助立法助推實踐，再以實踐完善立法。民族團結(jié)進步立法是民族團結(jié)進步實踐的法律呈現(xiàn)，因此，需要處理好民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作與民族團結(jié)進步立法工作之間的關系。一方面，民族團結(jié)進步立法工作需要善于將民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作的成功做法以立法的形式鞏固和呈現(xiàn)下來，另一方面，民族團結(jié)進步立法工作需要發(fā)揮引導和保障民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作的作用，進而促使二者形成相互促進的良性循環(huán)。當前，雖然在落實黨中央重大方針與決策方面，民族團結(jié)進步地方立法有著非常重要的地位，但在鄉(xiāng)村全面振興、生態(tài)環(huán)境保護等核心領域的立法需求尚未得到充分體現(xiàn)。因此，迫切需要結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況和以改革的需要為立足點，從立法層面，將推動民族地區(qū)發(fā)展的相關政策確立下來，以兼具完善化與規(guī)范化的立法來助推民族團結(jié)進步立法工作實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，確保各項政策得到有效實施。

最后，以民族團結(jié)進步創(chuàng)建為中心，積極推進相關立法工作。民族團結(jié)進步工作一方面能夠提升民族凝聚力，另一方面還能夠助推中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)。因此，需要充分發(fā)揮法治對民族團結(jié)進步工作固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用，通過立法為這項工作提供有力保障。我國解決民族問題和推動民族工作長期以來采用以政策調(diào)節(jié)為主、法律和社會調(diào)節(jié)為輔的思路，其中政策調(diào)節(jié)在民族團結(jié)進步創(chuàng)建領域被廣泛而普遍的采用，而法治在民族團結(jié)進步創(chuàng)建中的指引和保障功能還沒有得到充分發(fā)揮。民族團結(jié)進步創(chuàng)建的重要性和長期性要求實現(xiàn)民族事務治理法治化。當前，民族團結(jié)進步立法已經(jīng)成為實現(xiàn)民族事務治理法治化的前提性和基礎性工作，也是用法治推進民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展的重要路徑。因此，高質(zhì)量推進民族團結(jié)進步地方立法需要圍繞民族團結(jié)進步創(chuàng)建這個中心開展工作，結(jié)合民族團結(jié)進步創(chuàng)建地方實際，結(jié)合地方特色和民族特色，有針對性地制定與民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作相關的條款。

（作者分別為中央民族大學法學院教授、博導；中央民族大學法學院博士研究生）

【注：本文系2021年國家社會科學基金一般項目“新時代民族團結(jié)進步的法治保障體系研究”（項目編號：21BMZ152）的階段性成果】    

責編/謝帥    美編/楊玲玲

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