【摘要】智慧社區(qū)是依托數字化工具整合社區(qū)資源、提升社區(qū)管理與服務功能的社區(qū)新形態(tài)。近年來，我國在深入推進智慧社區(qū)建設方面取得了積極成效，形成了政府主動、企業(yè)布局、社會激活等發(fā)展路徑。但我國智慧社區(qū)建設還存在功能設計與居民需求脫節(jié)、數據采集質量不高和共享不充分、社會資本投入不足和欠規(guī)范、建設和運維人才短缺、統籌協調體制機制不健全等問題。對此，需要強化社區(qū)智能化服務功能，提高社區(qū)數據采集和共享能力，擴大和規(guī)范社會資本參與，培育和挖掘管理服務人才，健全社區(qū)統籌協調管理體制機制，進一步釋放其在支持社區(qū)服務、社區(qū)治理和社區(qū)經濟發(fā)展方面的潛在價值。

【關鍵詞】智慧社區(qū) 基層治理 社區(qū)服務 社區(qū)經濟 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

智慧社區(qū)是充分應用大數據、云計算、人工智能等信息技術手段，整合社區(qū)各類服務資源，打造基于信息化、智能化管理與服務的社區(qū)新形態(tài)。這一概念于1992年由國際通訊中心提出，此后舊金山、硅谷等地相繼推出相應項目。我國的智慧社區(qū)建設起步較晚，既取得了一定成效，也存在一些問題。未來，應進一步釋放其在支持社區(qū)服務、社區(qū)治理和社區(qū)經濟發(fā)展方面的潛在價值。

我國社區(qū)建設智慧化發(fā)展歷程

從實踐推進和制度建設兩方面看，我國社區(qū)建設的智慧化發(fā)展經歷了數字社區(qū)、智能社區(qū)和智慧社區(qū)三個階段。

數字社區(qū)階段。2000年之前，我國商品房市場快速發(fā)展，部分中高端樓盤自發(fā)試點數字小區(qū)建設。該階段的智慧社區(qū)建設以服務小區(qū)管理為目的，內容主要涉及通信系統（如對講系統）、報警系統、監(jiān)控系統等。1996年，國家發(fā)布修訂的《2000年小康型城鄉(xiāng)住宅科技產業(yè)工程城市示范小區(qū)規(guī)劃設計導則》等，旨在提高商品房品質。

智能社區(qū)階段。2000年至2010年，各類關于小區(qū)數字化的標準規(guī)范紛紛出臺，包括《智能建筑設計標準》（2006）、《智能建筑工程施工規(guī)范》（2010）。各新建小區(qū)基于有關規(guī)范和自身實際開展智能社區(qū)建設，該階段智慧社區(qū)建設的內容主要涉及布置電話線、有線電視、網線、視頻監(jiān)控、室內報警等設施。

智慧社區(qū)階段。2010年以來，智慧社區(qū)概念被正式提出并試點推進。2012年起，北京、上海等智慧城市建設試點起步，智慧社區(qū)是重要組成部分。2013年，科技部印發(fā)《國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略提升行動實施方案》，提出推廣物聯網、云計算等信息技術在智慧社區(qū)、智能家居等服務領域廣泛應用，是國家文件首次提及智慧社區(qū)。2014年5月，住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《智慧社區(qū)建設指南（試行）》，提出到2015年初步建成100個左右的智慧社區(qū)示范點，到2020年使50%以上的社區(qū)實現智慧社區(qū)的標準化建設，同時建立可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)治理體系和智能化社會服務模式。該文件明確了智慧社區(qū)建設的發(fā)展目標，構建了涉及保障體系、基礎設施與建筑環(huán)境、社區(qū)治理與公共服務、小區(qū)管理、便民服務和主題社區(qū)六個領域的評價指標體系，為各地智慧社區(qū)建設提供了參考。2014年8月，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、科技部、公安部等八部委聯合印發(fā)《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》，明確提出要創(chuàng)新智能建筑與智慧社區(qū)服務的模式。2016年11月，民政部、國家發(fā)展改革委等16部門聯合印發(fā)《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2016-2020年）》，明確提出要推進城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施建設，力爭到2020年，網絡連通、應用融合、信息共享、響應迅速的城鄉(xiāng)社區(qū)服務信息化發(fā)展格局基本形成。2020年，住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳組織起草了國家標準《智慧城市建筑及居住區(qū)第1部分：智慧社區(qū)建設規(guī)范（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。該階段政府將智慧社區(qū)建設作為城市治理基礎單元，房地產企業(yè)將其作為提升小區(qū)品質和增加收入來源的抓手，互聯網企業(yè)將其作為拓展服務的支撐，各類智慧社區(qū)應用日益豐富。2022年，民政部、中央政法委、中央網信辦、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、公安部等九部門聯合印發(fā)《關于深入推進智慧社區(qū)建設的意見》，明確了智慧社區(qū)建設的總體要求、重點任務和保障措施，也標志著智慧社區(qū)建設進入多部門協同推進階段。

我國智慧社區(qū)建設的主要路徑

2000年以后，我國開始參與世界智慧社區(qū)評選活動，各方面積極推進，智慧社區(qū)建設路徑體現了政府主導和多元參與的中國特色①。

政府主導并推出牽引性示范工程。政府主導與工程引領是我國智慧社區(qū)建設的主要推進路徑。從部門來看，智慧社區(qū)的主導部門主要有中央網信辦、住房城鄉(xiāng)建設部、科技部、民政部。不同階段政府的推進重心不同。初期以硬件建設為主，主要涉及接入社區(qū)互聯網、鋪設智能設備等硬件建設，為實現政務管理信息化打下基礎。中期以信息平臺建設為主，主要涉及社區(qū)公共服務信息化建設、各類公共信息平臺搭建，實施了一批以民生服務為指向的信息惠民工程。近年來以社區(qū)治理提升為主，主要涉及建立網上社區(qū)居委會、居民議事會、發(fā)展線上線下相結合的社區(qū)服務模式，全方位提升社區(qū)治理水平。2021年，為打造一批智能社會治理的樣本，根據《關于組織申報國家智能社會治理實驗基地的通知》，中央網信辦、國家發(fā)展改革委、教育部、民政部等8部門公示了一批國家智能社會治理實驗基地，包含許昌市魏都區(qū)、湖南省衡陽市、遼寧省大連市、衢州市常山縣、成都市武侯區(qū)、深圳市寶安區(qū)、鄂爾多斯市康巴什區(qū)、南京市棲霞區(qū)、安徽省合肥市、佛山市禪城區(qū)等10家社區(qū)治理特色基地。

企業(yè)基于開拓業(yè)務需要主動布局。企業(yè)在我國智慧社區(qū)建設中也發(fā)揮著重要推動作用，不同類型企業(yè)的智慧社區(qū)推進路徑和運營模式有所不同。

互聯網類企業(yè)致力于打造掌上社區(qū)。2015年《政府工作報告》首次提出“互聯網+”行動計劃，大量互聯網類的信息通訊企業(yè)參與相關基礎設施建設，特別是通過參與政務信息平臺建設，不斷促進社區(qū)管理和服務的信息化，這些企業(yè)及其所持有的技術、理念影響到我國智慧社區(qū)建設的樣態(tài)。具體來看，互聯網企業(yè)大多以網絡設備終端為依托，以云計算、大數據為核心資產，將社區(qū)居民娛樂、醫(yī)療、教育、交通等服務需求與供給進行有效鏈接，打造“生活云”“娛樂云”“醫(yī)療云”“安全云”，最終形成面向社區(qū)的掌上管理系統。

物業(yè)管理企業(yè)致力于做社區(qū)的服務運營者。隨著數字化技術的發(fā)展，傳統的物業(yè)管理升級有了技術支持，一些大型物業(yè)公司也積極推動物業(yè)管理的智能化，進而介入智慧小區(qū)建設。隨著城鎮(zhèn)化和人們生活質量的提高，社區(qū)物業(yè)服務的品質越來越被看重，物業(yè)企業(yè)正逐步從一般性物業(yè)管理向社區(qū)服務運營轉型。比如一些社區(qū)已經建立了智能車位管理系統，助力車位資源的優(yōu)化配置和停車難問題的解決。

房地產企業(yè)致力于推出社區(qū)養(yǎng)老等服務。當前，我國房地產市場正處于調整轉型期，不少房地產商在向社區(qū)運營商轉型，從賣房向賣服務轉變，以拓展業(yè)務。如有的房地產企業(yè)已經提出了“智慧養(yǎng)老”“養(yǎng)老住宅”等理念。

安防企業(yè)致力于升級社區(qū)智能安防系統。傳統的社區(qū)安防主要依托視頻監(jiān)控、可視對講、防盜報警等設施網絡。未來社區(qū)安防將結合城市安全體檢和監(jiān)測系統，通過大數據監(jiān)測、應急指揮平臺服務安全社區(qū)建設。

家電企業(yè)致力于從家電單品服務向整體家居解決方案升級。智能家居是未來發(fā)展的趨勢，一些傳統家電廠商已經提出“打造智能家居控制中心”的概念。

實現多方主體在社區(qū)空間中的有效共治。治理視角下的智慧社區(qū)建設強調以數字連接為橋梁，實現多方主體在社區(qū)空間中的有效共治。智慧社區(qū)建設需要技術與社會的雙向賦能，我國一些社區(qū)數字化設施和技能發(fā)展滯后，智慧社區(qū)建設流于形式。應看到，在一些自治程度和數字化程度均較高的社區(qū)，居民基于社區(qū)的各類治理難題積極在線上反映訴求，自治組織主動收集和回應線上需求，并基于社區(qū)能人連接各類社會資源，從而借助智慧化設備實現社區(qū)共同體的建設，解決社區(qū)治理難題。這些社區(qū)通常有較活躍的微信群、微博、公眾號、App、小程序等微平臺，有便捷的開展活動的公共空間，也有思想較活躍、背景多樣、關心公共事務的居民。

推進智慧社區(qū)建設的三重價值

推進智慧社區(qū)建設不僅有提高社區(qū)服務質量、優(yōu)化社區(qū)治理的價值，還有發(fā)展社區(qū)數字經濟和促進就業(yè)等綜合效益。

推進智慧社區(qū)建設有利于提高社區(qū)服務質量。一是方便基層政府和社區(qū)掌握居民的服務需求。比如，成都、南京等地推出“天府云”“掌上云社區(qū)”等APP，供居民反映社區(qū)問題、討論社區(qū)事務，后臺基于討論文本的大數據分析可智能跟蹤和呈現群眾需求。二是提升社區(qū)服務可及性。如各地的社區(qū)政務服務平臺和窗口依托人臉識別、人證核對、人機互動等技術，推出“全科社區(qū)社工”，方便居民在社區(qū)獲取各種政府服務。三是實現社區(qū)服務供給的個性化、定制化。傳統的社區(qū)服務遵循“以產定銷”邏輯，無法滿足居民多樣化、個性化服務的需求，智慧社區(qū)技術通過對用戶的精準畫像，可助力按需生產和服務定制化的實現。如在車位緊張的街區(qū)，智慧社區(qū)可通過車位空置和共享信息，幫助車主快速停車。

推進智慧社區(qū)建設有利于提升社區(qū)治理水平。首先，智慧社區(qū)建設與遠程調解、智能仲裁、互聯網法院、線上心理服務結合，可助力對基層社會矛盾的研判、預警和干預。其次，智慧社區(qū)建設與智慧警務相結合，有助于提高預測預警預防治安風險的能力，推動及早處置社區(qū)治安事件。如南京市棲霞區(qū)推進“智慧公安”建設，研發(fā)“實有人口動態(tài)分析系統”，輔助智能判別房屋人員居住狀態(tài)、識別涉穩(wěn)人群的行為動態(tài)等，進而對房屋與人群信息進行及時核查、對異常指標進行提醒，提高了社區(qū)警務效率。再次，智慧社區(qū)建設與基層群眾自治相結合，可有效促進群眾自我管理和服務。如重慶市邊遠山村通過線上村務工作平臺，推動了低保等村務的公開與民主監(jiān)督，便捷了村民自治的遠程參與。最后，智慧社區(qū)通過搭建數字服務平臺，鏈接政府、駐區(qū)企事業(yè)單位、社會組織、居民等各方主體，有助于建立包容性的治理結構。

推進智慧社區(qū)建設有利于發(fā)展社區(qū)數字經濟。一是有助于匯集街區(qū)人口特征、地理信息、實體空間等數據，促進數據要素的匯集與商業(yè)開發(fā)。二是有助于實現區(qū)域內教育、醫(yī)療、交通、便民服務設施的實時呈現，形成生活圈數字地圖，助力街區(qū)軟硬資產的數字化運營。如北京市雙井街道推出的“數智美井地圖”小程序，可方便居民滿足各類消費需求。三是有助于形成城市商圈數字評價體系，對區(qū)域商圈的經濟規(guī)模、競爭關系、發(fā)展?jié)摿褪袌鲂抛u進行對比分析，助力優(yōu)化商業(yè)布局。四是有助于對轄區(qū)公共和商業(yè)文化活動進行實時推薦，激發(fā)文化消費活力。華經產業(yè)研究院的報告顯示，全球智慧社區(qū)市場規(guī)模從2017年的1491.43億美元增長到了2021年的1696.77億美元，我國2021年的智慧社區(qū)市場規(guī)模達5950億元。

我國智慧社區(qū)建設中的短板與不足

一些智慧社區(qū)功能設計與居民需求脫節(jié)。從政府側看，個別地方將智慧社區(qū)建設視為行政任務或形象工程，對居民表達訴求、參與協商等真實需要關注不夠，導致項目建設與居民服務需求脫節(jié)。如一些地方停留于抓包項目、打造展示性智慧空間、開發(fā)和建設智能設備和平臺。從市場側看，一些智能社區(qū)產品功能單一，或操作性、互動性差，或沒有考慮社區(qū)間的差異，或對數據共享的實際情況考慮不夠，導致項目建設與實際需求脫節(jié)。如智慧社區(qū)建設多從視頻門禁等平安社區(qū)建設入手，停留在治安管理的智能化上；一些社區(qū)信息系統、應用程序、網站互動性差，成為單向的信息發(fā)布平臺；個別社區(qū)衛(wèi)生服務中心的遠程會診系統因健康信息互聯互通不夠、分級診療機制不健全，得不到充分利用。

一些智慧社區(qū)數據采集質量不高、共享不充分。一些地方存在社區(qū)信息采集內容不齊和不及時的問題，社區(qū)及周邊的人口、企業(yè)、社會組織、出租屋、汽車等全要素信息不完整，無法動態(tài)反映社區(qū)面貌。如在公共衛(wèi)生應急時，有的部門掌握的一些數據是不完整或過期的數據，最后只得依靠上門“掃樓”、口頭問答、手寫填表等“人海戰(zhàn)術”進行摸查。智慧社區(qū)建設涉及政府、物業(yè)機構、互聯網企業(yè)、居民等多個主體，各主體間未能建立完善的數據共享機制，數據采集標準、格式和要求不一致，“信息孤島”成為社區(qū)資源整合的主要阻礙。不僅如此，一些部門的專網數據未接入社區(qū)或不對社區(qū)開放，存在數據“來自基層”但“不下基層”的問題。

一些智慧社區(qū)社會資本投入不足和欠規(guī)范。當前的智慧社區(qū)建設主要呈現為政府主導、政府和社會資本合作兩種模式：前者由政府主導投資建設，其他主體的參與度較低；后者主要由社會資本承擔建設和運營等工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得回報②。智慧社區(qū)建設需要運用的高新技術較多，基礎投入大、成本高且回報慢，很多企業(yè)不愿意投資。我國智慧社區(qū)建設重點項目中，政府財政和銀行投入占到總項目投入的61%，而社會投入只占到23%③。過度依賴政府會導致智慧社區(qū)建設后續(xù)運營維護資金不足，一些項目因此無法發(fā)揮作用。一些企業(yè)雖然投資智慧社區(qū)的態(tài)度積極，但對市場需求和自身能力評估不夠，導致投資效率低。一些社會資本出于商業(yè)效益考量而投資智慧社區(qū)，如何把握智慧社區(qū)建設過程中商業(yè)利益和公共治理利益的平衡，將影響到社會資本投入的受歡迎度。如近年由智慧社區(qū)建設帶來的隱私泄露、網絡詐騙、“大數據殺熟”等案件增多，引發(fā)輿論熱議。

一些智慧社區(qū)建設和運維人才短缺。智慧社區(qū)建設人才短缺在項目研發(fā)、推廣、運營管理和服務環(huán)節(jié)都有體現。企業(yè)開發(fā)智能社區(qū)產品時不了解社區(qū)居民需求、不能及時根據居民體驗優(yōu)化設計，服務代理商無法有效營銷和推廣社區(qū)智能產品，都受到人才不足的影響。社區(qū)工作人員需要承擔大量來自政府下派的工作，投入智慧社區(qū)建設和運營的精力有限，導致社區(qū)信息設備因缺乏專業(yè)人員管理而產生失效或閑置問題。如一些社區(qū)網站、應用程序的內容長期得不到更新，電子服務終端成擺設。再者，部分社區(qū)居民尤其是老年人不熟悉數字技術，不會使用智慧社區(qū)設施。

一些智慧社區(qū)統籌協調管理體制機制有待進一步完善。智慧社區(qū)建設是智慧城市建設的社區(qū)版，推動部門較多，缺乏有力的組織統籌往往容易造成重復建設、自成體系等問題，增加了基層工作人員的數字負擔。統籌協調不夠使得一些智慧社區(qū)建設缺乏系統的發(fā)展目標和規(guī)劃，基礎建設、運營管理、業(yè)務流程、考核評價等也缺乏規(guī)范指引。加之當前地方財政趨緊，基層尤其是區(qū)（縣）政府對“重要但不緊急”的智慧社區(qū)項目推進積極性不高，工程建設、后期維護、人才培訓經費預算不足，影響到智慧社區(qū)建設的成效。

推進智慧社區(qū)建設的著力方向

有效推進我國智慧社區(qū)建設，讓智慧社區(qū)建設服務于高品質社區(qū)生活和高效能社區(qū)治理，需要強化統籌管理和政策引導。應明確服務社區(qū)的目的，健全統籌管理體制，提升數據管理能力，吸引社會資本參與，壯大人才隊伍。

強化社區(qū)智能化服務功能。搭建社區(qū)數字交往空間，為居民提供參與智慧社區(qū)規(guī)劃、建設和管理的渠道，實現社區(qū)需求的人工智能監(jiān)測。以社區(qū)綜合信息服務平臺為依托，整合政府服務熱線、綜合執(zhí)法、安全監(jiān)管、群防群治、仲裁調解等信息系統，推動城管、應急、綜治等網格“多網合一”，把群眾最需要的服務資源投放到社區(qū)。構建集政務服務、公共服務、便民服務、志愿服務于一體的社區(qū)綜合性服務平臺，為居民進行需求畫像和服務鏈接。全面建設智能安全監(jiān)控和訪問控制、車輛和車位引導、水電氣暖等遠程抄表和監(jiān)測、煙火識別和消防預警、物業(yè)管理和維修、垃圾分類分揀、公共衛(wèi)生監(jiān)測預警與分級診療、社區(qū)居家養(yǎng)老、嬰幼兒照護等系統，拓展智能社區(qū)應用場景。

提高社區(qū)數據采集和共享能力。實施城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施智慧化改造工程，更新寬帶、光纖、物聯網等基礎設施，布設社區(qū)公共安全視頻監(jiān)控等智能感知設備，普及社區(qū)公共服務自助終端機，升級社區(qū)計算機、電視電話、電子布告欄等信息設備，提升社區(qū)數據采集和傳輸能力。擴大智慧城市建設試點，推廣城市“智慧大腦”設計，接入綜治、公安、住建、應急、衛(wèi)健、民政等政務數據，形成一次數據采集、跨部門互聯共享的大數據支撐體系。建立區(qū)（縣）及以上層級數據向街道、社區(qū)開放清單制度，明確向社區(qū)開放數據的范圍，推動數據“反哺”社區(qū)。

擴大和規(guī)范社會資本參與。通過政府購買、財政補貼、特許經營、股權合作、稅收優(yōu)惠、以獎代補等政策支持，鼓勵社會資本參與智慧社區(qū)建設。與銀行等金融機構開展公益性信息化項目合作，探索采取“建設—經營—轉讓”（BOT）、公益創(chuàng)投、資源換服務、成立社區(qū)基金會、創(chuàng)辦社區(qū)社會企業(yè)等方式，創(chuàng)新社會化投融資模式。規(guī)范政府與企業(yè)在智慧社區(qū)建設領域的合作框架，制定信息采集的操作指南和倫理規(guī)范，明確數據采集與應用權限，保護居民隱私和信息安全。鼓勵以街道為單位，組建由開發(fā)商、運營商、社區(qū)規(guī)劃師、工程師、公共管理專家、社會工作者和居民代表構成的智慧社區(qū)建設咨詢委員會，負責協商項目設計和建設，平衡商業(yè)與公共利益。

培育和挖掘管理服務人才。增加社會工作、社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)管理、社區(qū)商業(yè)、信息技術、大數據等專業(yè)方向的招生規(guī)模，加大跨專業(yè)復合培養(yǎng)力度。通過政府購買服務、訂單培養(yǎng)、勞務派遣等方式，引進社區(qū)數字人才。鼓勵科研院所和企業(yè)技術人才為項目規(guī)劃、運營、管理提供專業(yè)指導。對社區(qū)工作人員進行網絡、信息化、人工智能等方面的知識培訓，優(yōu)化數字化、智慧城市、智慧社區(qū)方面的課程設置，提高其操作、維護、管理、運營智慧設施技能。在社區(qū)居民中挖掘熱心社區(qū)服務、了解信息技術的能人，引導其參與智慧社區(qū)項目的管理、維護和推廣。

健全統籌協調管理體制機制。發(fā)揮社會工作部黨建引領基層治理作用，建立各級智慧社區(qū)建設工作領導小組，聚焦信息共享不暢、重復建設等難題，研究、規(guī)劃、指導、協調和督查智慧社區(qū)建設。制定智慧社區(qū)建設規(guī)劃和實施方案，完善智慧社區(qū)建設規(guī)范和標準，建立績效評估指標體系。擴大智慧社區(qū)建設試點，明確部門職責分工，探索集成社區(qū)智能服務資源的路徑。統籌數字化建設資金，將智慧社區(qū)建設納入財政預算，加大智慧城市建設資金向智慧社區(qū)傾斜力度。優(yōu)化項目評審流程，分批開展項目審計和驗收，組織居民滿意度調查，確保資金使用效益最大化。

（作者為國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所研究室主任、研究員；國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所副研究員黃金、北京大學政府管理學院博士研究生朱博宇對本文亦有貢獻）

【注釋】

①吳海琳：《探尋我國智慧社區(qū)的發(fā)展路徑》，《中國社會科學報》，2021年第8期。

②趙聚軍、王智睿：《超越PPP:智慧社區(qū)建設中的政企合作模式及其演進路徑》，《城市發(fā)展研究》，2023年第8期。

③李國青、李毅：《我國智慧社區(qū)建設的困境與出路》，《廣州大學學報（社會科學版）》，2015年第12期。

責編/靳佳 美編/王夢雅

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