【摘要】數字形式主義是形式主義在數字化背景下的變異翻新，防治基層數字形式主義，事關黨的形象，事關人心向背，事關國家治理體系和治理能力現代化。應堅持以人民為中心的發(fā)展思想，促使數字治理與基層治理場域相匹配，避免對數字技術工具的過度依賴。充分發(fā)揮數字技術創(chuàng)新變革優(yōu)勢，打破數據壁壘，全面提升公共服務數字化、智能化水平，推動政務服務提質增效。

【關鍵詞】數字形式主義 基層治理 數字技術

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

政府數字化、智能化建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要實踐。近年來，人工智能、大數據等新一代信息技術的發(fā)展對國家治理產生重大影響，豐富了治理手段、提升了治理效能，推動國家治理朝著更加精準和高效的方向發(fā)展。然而，在個別地方實踐中，出現了數字形式主義等數字技術賦能基層治理變形走樣的問題。2023年12月，中央網絡安全和信息化委員會印發(fā)《關于防治“指尖上的形式主義”的若干意見》明確指出，“指尖上的形式主義”是形式主義問題在數字化背景下的變異翻新，也是加重基層負擔的主要表現之一，提出要加強對政務移動互聯網應用程序、政務公眾賬號和工作群組的標準化規(guī)范化管理。防治基層數字形式主義，事關黨的形象，事關人心向背，事關國家治理體系和治理能力現代化。

基層數字形式主義的外在表征

將數字技術廣泛應用于國家治理，是建設數字中國的應有之義和必然要求，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。而如果基層技術治理偏離正常軌道，則可能引發(fā)一些數字治理怪象，可以說，基層數字形式主義是技術治理和基層治理相互脫嵌引發(fā)“效率悖反”的結果。結合當前政府數字化、智能化運行過程和實踐，基層數字形式主義主要表現出以下幾種特征。

數字治理技術工具泛化。個別地方推動政府數字化建設中，沒有充分論證和考量就盲目擴大對數字技術工具的開發(fā)與應用，但這些技術工具的投入并沒有提升治理效能，甚至產生了加大財政負擔的反作用。這一特征主要體現為重復、無用的數字政務平臺和應用程序的開發(fā)建設。對基層治理而言，事務的復雜、多元特性決定其工作內容更多是直面人民群眾的交流互動和下鄉(xiāng)入戶，不能僅僅專注于填表格、錄數據等線上政務工作。數字技術工具賦能基層治理的同時，應當受到基層治理的規(guī)范和約束，這種規(guī)范和約束就體現為對技術的選擇和使用，以確保工具和應用情景相匹配。也就是說，技術工具的開發(fā)和應用一旦脫離基層實踐場景和任務屬性，尤其是人民群眾的需要，則不可避免會導致數字治理技術工具使用泛化。

數字治理過程過度留痕。留痕的原本旨向在于通過保存書面材料，以備考核工作落實和完成情況。但在信息技術便利性、可計量性、清晰化等特征的加持下，以數據和算法為技術驅動的數字治理，通過程序性、可操作性、易記錄性的規(guī)則體系和技術手段，加大了基層政府利用數字技術過度留痕的可能性。根據任務情景和主體實施方式不同，數字痕跡主義可以劃分為不同類型：一是主動性數字留痕，少數干部為了謀求避責或邀功，主動加碼生產數字性“功績痕跡”。二是被動性數字留痕，個別基層政府部門意圖通過工作留痕來化解風險，甚至下達“數字指標”，以提高政務APP點擊率和官方微博、微信公眾號活躍度。三是日常事務性數字留痕。個別地方習慣于采用打卡、簽到、分享等留痕方式處理日常事務。例如，有的地方要求基層干部在各類APP、微信工作群、公眾號平臺上簽到打卡、分享點贊、閱讀下載。

數字治理效能不明顯。數字技術賦能基層治理，推進治理運行方式、業(yè)務流程、服務模式數字化智能化。借助于數字政務服務平臺信息關系網絡，實現業(yè)務處理和對接跨地域、跨層級、跨部門的整體性協同運作，為各地政府為人民群眾提供及時、便利的公務服務搭建了平臺載體。然而，如果數字治理沒有實質增加人民群眾對公共服務的獲得感和滿意度，數字政務服務平臺則會異化為冰冷的程序性處理工具。個別基層政務服務平臺雖然結辦數量不斷增加，但卻未能真正滿足人民群眾需求，治理效能不足。

數字治理考核負擔較重。在個別基層數字治理當中，出現檢查和考核名目繁多、頻率過高、多頭重復和數據無效生產等現象，加重了基層負擔。一方面，應肯定數字技術在填報各類數據表格、記錄工作動態(tài)、了解治理實踐方面的突出優(yōu)勢。記錄、整合基層治理各項數據指標，為建設數字中國打下堅實基礎。但另一方面，如果基層政府投入過多精力制作重復性的表格數據以應對考核，沒有將其作為提升政府運行效率和治理效能的依據，那么往往不會產生實質治理成效。

多維度分析基層數字形式主義的成因

數字形式主義是形式主義在數字化背景下的變異翻新。剖析基層數字形式主義的成因，離不開基層治理本身及其制度、場域環(huán)境。為此，應從數字技術的工具理性屬性出發(fā)，結合建設服務型政府的目標，多維度綜合分析基層數字形式主義產生的原因。

技術治理工具理性與公共價值目標的錯位。數字治理主要是一種關注工具有效性和效率的治理技術，側重于治理的事實和工具維度，而不是價值維度。①但無論何種技術，本身都是一種實現治理目標的工具手段。為此，工具手段的選擇必須受到既有價值體系和目標的指引和約束。如果僅僅強調和重視數字治理的工具理性和效率至上，忽視基層治理本身的公共利益價值追求，那么治理活動和運行將脫離依靠人民群眾、為人民群眾服務的正確軌道，導致手段和目標之間的錯位乃至背離。應當認識到，并非所有的基層治理和任務場域都需要引入并使用數字治理技術，如果脫離公共利益和人民需求的價值取向，將難以避免地出現數字治理工具應用泛化而治理效能不足的數字形式主義困境。同時，從數字治理運行過程來看，政務APP、微信公眾號、微博、抖音等官方平臺可以依托算法和規(guī)范程序精準、快速分析和處理公共事務，但很難實現對公共事務本身的場景分析和價值判斷。為此，在基層數字治理當中，如果技術治理工具理性與公共價值目標之間出現錯位，就可能出現數字留痕、數字工具使用泛化等形式主義問題。基層數字治理應當以公共價值為指引，將價值理念融入數字治理全過程，使工具手段和目標指向相統(tǒng)一，實現技術向善。

個別基層干部在數字治理中存在避責心理。個別地方在數字治理實踐中，一味追求任務指標的達成，不考慮具體治理場域而層層加壓，可能會帶來基層干部行政行為的異化，為數字痕跡主義提供了行動空間和可能。在數字政府建設背景下，一方面，基層政府需要填報表格數據來完成日常行政事務；另一方面，基層政府往往面臨繁雜、多元、突發(fā)性的基層公共事務。個別基層干部在無法確保任務及時完成的情況下，采取辦事留痕等形式主義做法實現目標替代。

“數據孤島”和數據壁壘問題。數字技術的運用和加持使得數字政務服務平臺深度介入公共治理領域和場景，搭建起扁平化、整體性政務運作模式?；鶎诱辗招畔⒒ㄔO大多采取“以項目為依托，以部門為主體”的模式。這種模式容易導致部門之間數據相互割裂和不通，形成“數據煙囪”和“數據叢林”。②基層政府各部門依據自身職能分工采集匯總數據，在此過程中不可避免地會產生同一數據（數據內容無實質差異，數據統(tǒng)計口徑有所區(qū)別）在不同部門重復采集上報的問題。同時，由于錄入標準、采集重點、錄入部門、錄入時間的不同，會形成數據編碼多樣、分散化分布的數據單元。而直接負責搜集、匯總并上報的基層干部也將面臨多頭重復和數據無效生產等形式主義困境。卸下“指尖”之負，既要做好減法，也要善做加法，應加強各部門協同配合，打破數據壁壘，推動政務服務提質增效。

系統(tǒng)防治基層數字形式主義的路徑

數字政府建設并不等同于政府對數字技術的簡單運用。應當堅持系統(tǒng)思維，從理念、組織、制度層面系統(tǒng)發(fā)力，防治基層數字形式主義。

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，促使數字技術手段與價值目標相統(tǒng)一。無論是推進數字政府建設還是轉變政府職能，作為技術工具支撐的數字治理理應回應人民群眾對美好生活的向往和需求。數字治理不應單一追求效率至上和工具理性，而要堅持以人民為中心的發(fā)展思想。具體來說：一是強化數字治理的公共價值?！秶鴦赵宏P于加強數字政府建設的指導意見》明確指出，要始終把滿足人民對美好生活的向往作為數字政府建設的出發(fā)點和落腳點。對數字治理在公共價值取向方面提出了明確要求，如更加注重數字治理的實質內容，追求公共利益最大化。③避免對數字技術工具的過度依賴和追求，防止削弱基層治理本身的公共價值取向。二是促使數字治理技術工具與基層治理場域相匹配。作為工具手段，數字技術的大規(guī)模推廣和應用并非沒有條件限制。脫離具體工作場域和任務情景，數字技術工具不僅不會提高基層工作效率，反而會增加基層工作負擔。因此，數字技術工具的開發(fā)利用不能泛化，應當與基層治理場域相匹配。

進一步優(yōu)化考核機制和容錯機制。制度治理并非以懲罰和約束作為單一的靜態(tài)目的，而是注重發(fā)揮制度可行性基礎上的引導和激勵功能。④破除基層數字形式主義，應統(tǒng)籌考量績效考核與容錯糾錯機制，營造基層干部敢于擔當作為的生態(tài)環(huán)境。具體來說：一是績效考核過程和結果相結合。績效考核在于通過全面、客觀的數據資料衡量和反饋工作開展情況，為后續(xù)獎懲和改進工作提供依據。個別地方數字形式主義的產生與不科學、不合理的績效考核方式密切相關。為此，一方面，要建立“預防—評價—監(jiān)督”全過程考核機制，把數字治理行為納入制度規(guī)范，推動網絡政務服務行為規(guī)范化、標準化和公開化；另一方面，為避免虛假無效的數字形式主義行為，應針對不同類型的業(yè)務制定個性化評價方案，并將服務滿意度納入考核體系，使基層治理“秩序”和“活力”協調發(fā)展。二是優(yōu)化容錯糾錯機制。一方面，把是否取得實際成效作為基層干部的重要考核標準，當干部主動創(chuàng)新工作方法時，應給予鼓勵；另一方面，應建立健全容錯標準，避免濫用數字技術。

打破數據壁壘，協同提升政務服務效能。統(tǒng)籌推進政務應用系統(tǒng)集約建設、互聯互通、協同聯動，創(chuàng)新行政管理和服務方式，全面提升基層治理效能。首先，加強對數字治理的標準化、規(guī)范化管理，保護數據安全。將政務應用程序、政務公眾賬號和工作群組進行規(guī)范化管理，以實際工作需要為主，不應強制基層干部參與脫離實際工作內容的線上活動，如打卡接龍、轉發(fā)、點贊等。其次，以推進數字政府建設為抓手，充分發(fā)揮數字技術創(chuàng)新變革優(yōu)勢，實現技術與業(yè)務深度融合，全面提升公共服務數字化、智能化水平。最后，全面提升數字政府集約化建設水平，統(tǒng)籌推進技術融合、業(yè)務融合、數據融合，提升跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協同管理和服務水平。

（作者單位：河南大學）

【注釋】

①王錫鋅：《數治與法治：數字行政的法治約束》，《中國人民大學學報》，2022年第6期。

②唐玉青：《從碎片化到整體性：基層政務服務數據的治理》，《行政論壇》，2022年第1期。

③孫海軍、張長立：《技術適配治理：政府治理數字化的限度與人的主體性回歸》，《江淮論壇》，2023年第3期。

④孫會巖、王玉瑩：《制度邏輯：基層社會治理中數字形式主義問題的反思與超越》，《電子政務》，2023年第2期。

責編/趙橙涔 美編/王夢雅

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