【摘要】在新形勢(shì)、新任務(wù)下，地方招商引資工作面臨新的挑戰(zhàn)：多元發(fā)展目標(biāo)下地方招商引資的工作難度提高、新型央地關(guān)系下地方招商引資的動(dòng)力不足、發(fā)達(dá)國(guó)家吸引高端制造業(yè)回流影響了國(guó)際資金的流向、傳統(tǒng)招商引資模式出現(xiàn)瓶頸。為此，地方政府要在把握高質(zhì)量發(fā)展大方向和本地區(qū)階段性目標(biāo)下，明確招商引資的具體任務(wù)；繼續(xù)完善央地治理關(guān)系改革，推動(dòng)地方政府形成強(qiáng)大動(dòng)力和精準(zhǔn)推力；營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境；打造地區(qū)新優(yōu)勢(shì)。
【關(guān)鍵詞】招商引資 營(yíng)商環(huán)境 高質(zhì)量發(fā)展 新發(fā)展格局 【中圖分類(lèi)號(hào)】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2024年4月23日，習(xí)近平總書(shū)記在新時(shí)代推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)座談會(huì)上指出：“堅(jiān)持以大開(kāi)放促進(jìn)大開(kāi)發(fā)，提高西部地區(qū)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放水平。”地方招商引資是改革開(kāi)放以來(lái)興起的新事物。在對(duì)外開(kāi)放之初，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制尚未確立，沒(méi)有資本積累，國(guó)家劃定一些特定區(qū)域，設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，進(jìn)行市場(chǎng)機(jī)制先行先試，吸引外商投資。這既是國(guó)家的、也是先行開(kāi)放地區(qū)的招商引資。40多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)體制、由封閉走向開(kāi)放，自東南沿海向內(nèi)地發(fā)展、由粗放增長(zhǎng)向集約增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，是在國(guó)際環(huán)境幾經(jīng)變遷和國(guó)家戰(zhàn)略數(shù)次調(diào)整的過(guò)程中不斷增長(zhǎng)和發(fā)展的。地方招商引資的目標(biāo)、模式和成效也因之發(fā)生變化。在新任務(wù)、新形勢(shì)下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資工作亦面臨一些新挑戰(zhàn)。
地方多元發(fā)展目標(biāo)下招商引資工作難度提高
地方招商引資為的是服務(wù)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開(kāi)放的前40年，國(guó)家和地方的首要目標(biāo)是促增長(zhǎng)。因此，地方招商引資的目標(biāo)單一清晰，任務(wù)明確。在黨的十九大報(bào)告中明確提出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。此后，在增長(zhǎng)、創(chuàng)新、環(huán)保、民生等地方發(fā)展的多元化目標(biāo)下，地方招商引資的任務(wù)趨于模糊化。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)通過(guò)對(duì)內(nèi)推進(jìn)改革、對(duì)外加大開(kāi)放推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展。迄今為止，大致經(jīng)歷了5個(gè)階段的發(fā)展。第一階段（1978年—1992年）的戰(zhàn)略目標(biāo)是通過(guò)增量改革解放生產(chǎn)力，通過(guò)對(duì)外開(kāi)放開(kāi)展加工貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)出口創(chuàng)匯。第二階段（1992年-2002年）通過(guò)整體推進(jìn)改革和全面對(duì)外開(kāi)放，初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)工業(yè)化。第三階段（2003年-2012年）的目標(biāo)是對(duì)重工業(yè)化為龍頭的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、地區(qū)發(fā)展不平衡、資源環(huán)境破壞嚴(yán)重等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整。為此，國(guó)家相繼推出西部大開(kāi)發(fā)（2000年）、振興東北老工業(yè)基地（2003年）、促進(jìn)中部地區(qū)崛起（2004年）等重大戰(zhàn)略決策。2005年“十一五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。但之后為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，一直維持高投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。第四階段（2013年-2017年）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向需求拉動(dòng)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型。第五階段（2017年至今）中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入新常態(tài)，增速放緩。改革開(kāi)放的前四個(gè)階段，地方經(jīng)濟(jì)的主要任務(wù)比較單一，就是促增長(zhǎng)。地方招商引資的目標(biāo)清晰，任務(wù)明確。
經(jīng)濟(jì)增速下降后，改革和增長(zhǎng)過(guò)程中積累的產(chǎn)能過(guò)剩、生產(chǎn)安全、環(huán)境污染、土地財(cái)政、腐敗、貧困、地區(qū)差距和收入差距等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題時(shí)有爆發(fā)，表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。2017年，黨的十九大報(bào)告指出中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2022年，黨的二十大報(bào)告明確指出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。高質(zhì)量發(fā)展主題下的新時(shí)期任務(wù)是，“把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性，提升國(guó)際循環(huán)質(zhì)量和水平，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，著力提高全要素生產(chǎn)率，著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)”。2024年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出了大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；著力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)等政府重點(diǎn)工作內(nèi)容。顯然，擴(kuò)大內(nèi)需、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升新質(zhì)生產(chǎn)力等任務(wù)，不像數(shù)量增長(zhǎng)那樣可以落實(shí)到具體的可量化指標(biāo)。比如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提出了改革大方向和五大任務(wù)框架——去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，并沒(méi)有給地方設(shè)定具體任務(wù)和明確指標(biāo)。地方政府需要根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況擬定目標(biāo)，制訂行動(dòng)方案。由于沒(méi)有量化考核指標(biāo)，不易制訂詳細(xì)且可逐層分解的方案和任務(wù)。在沒(méi)有確定性任務(wù)和具體指標(biāo)的情況下，地方招商引資工作的難度大大提高。在過(guò)去，引進(jìn)資本和項(xiàng)目就可以了，現(xiàn)在既要考察項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，又要照顧到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大方向，還要注重環(huán)保、創(chuàng)新、民生等綜合效應(yīng)。
新型央地關(guān)系下地方招商引資的動(dòng)力不足
政治激勵(lì)的機(jī)制取決于中央和地方的治理關(guān)系。過(guò)去在“行政發(fā)包制”央地治理模式下，完成上級(jí)下達(dá)的具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)形成了有效的政治激勵(lì)。在黨的十八大以來(lái)逐漸形成的新型央地治理關(guān)系下，某些情況下行為合規(guī)性與結(jié)果有效性之間存在沖突，導(dǎo)致一些地方在招商引資方面動(dòng)力減弱。
改革開(kāi)放后，中央對(duì)地方逐步放權(quán)，減少部委“條條”系統(tǒng)對(duì)地方的約束，與地方之間形成以地區(qū)為“塊”的分權(quán)體制。在政治之外的領(lǐng)域，中央對(duì)地方的管理從全面控制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)性“分包”委托，形成“行政發(fā)包制”央地治理模式。這一模式下，中央或上級(jí)政府不對(duì)下級(jí)進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督，只設(shè)定達(dá)標(biāo)激勵(lì)。因此地方政府擁有更多自主權(quán)，對(duì)轄區(qū)事務(wù)擁有“無(wú)限責(zé)任”，對(duì)應(yīng)“無(wú)限權(quán)力”，在政治激勵(lì)驅(qū)動(dòng)下努力完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)。在數(shù)量增長(zhǎng)時(shí)期，中央對(duì)地方實(shí)行以GDP為核心的績(jī)效考核體系。由于招商引資是創(chuàng)造地方就業(yè)和產(chǎn)值，快速促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要渠道，且其本身也是地方官員績(jī)效考核指標(biāo)，所以各級(jí)地方政府在招商引資方面有很強(qiáng)的政治激勵(lì)，將招商引資視為其經(jīng)濟(jì)工作的頭等大事。
發(fā)包式央地治理關(guān)系雖然有效地激勵(lì)了地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，由于缺少過(guò)程監(jiān)督和信息不對(duì)稱，也造成了污染、安全、貪腐等一系列問(wèn)題，不利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大之后，中央對(duì)央地治理進(jìn)行了改革。其一，弱化對(duì)地方GDP的評(píng)價(jià)考核，強(qiáng)化對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生、節(jié)能、環(huán)保、公共服務(wù)等內(nèi)容的考核，中央不再向地方下達(dá)具體的數(shù)字化任務(wù)指標(biāo)，而是給出結(jié)構(gòu)調(diào)整等高質(zhì)量發(fā)展的總體方向和一些關(guān)鍵任務(wù)。其二，中央對(duì)地方實(shí)行精細(xì)化監(jiān)督，通過(guò)各類(lèi)上級(jí)檢查實(shí)施過(guò)程導(dǎo)向的督查驗(yàn)收，對(duì)地方完成任務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行常態(tài)化定性考核，并根據(jù)綜合評(píng)價(jià)實(shí)施激勵(lì)或問(wèn)責(zé)。其三，被通報(bào)表?yè)P(yáng)或問(wèn)責(zé)的聲譽(yù)機(jī)制對(duì)地方官員形成激勵(lì)或約束。央地治理關(guān)系變革，一方面，有利于激勵(lì)地方政府將國(guó)家重大任務(wù)與地域性目標(biāo)融合，督促地方政府重視過(guò)程的合法性、程序的正義性，遏制地方政府與企業(yè)合謀、犧牲地方可持續(xù)發(fā)展條件的招商引資行為，因而有利于推動(dòng)地方實(shí)施高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略和措施。另一方面，在全過(guò)程、精細(xì)化督查制度下，個(gè)別地方官員為了規(guī)避被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)選擇不作為，尤其是在對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)或?qū)嵤┬Ч涣私?、或?xiàng)目效果導(dǎo)致多元目標(biāo)發(fā)生沖突等情況下。近年來(lái)，在市場(chǎng)機(jī)制不夠完善、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不強(qiáng)，以往較多依靠降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、政企合謀等惡性競(jìng)爭(zhēng)手段推進(jìn)招商引資的地區(qū)，出現(xiàn)了地方政府懶政、怠政、形式主義和官僚主義等現(xiàn)象，招商引資制度創(chuàng)新的勇氣和動(dòng)力不足。
發(fā)達(dá)國(guó)家吸引高端制造業(yè)回流加大了地方利用外資的難度
對(duì)外開(kāi)放、引進(jìn)外資、參與國(guó)際分工，是促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)十年增長(zhǎng)的重要機(jī)制。中國(guó)對(duì)外開(kāi)放時(shí)適逢世界經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)際分工全球化。中國(guó)通過(guò)發(fā)展加工貿(mào)易，通過(guò)吸引外資“市場(chǎng)換技術(shù)”、通過(guò)參與全球價(jià)值鏈等方式，利用全球資源推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程和技術(shù)進(jìn)步。近年來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)際分工格局以及中國(guó)與外部世界的關(guān)系都在經(jīng)歷變化，影響了中國(guó)對(duì)全球資源的吸引力。
首先，世界經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期低速增長(zhǎng)，資本跨境流動(dòng)增速緩慢。20世紀(jì)80年代，發(fā)達(dá)國(guó)家成功消除滯漲，在新自由主義思潮推動(dòng)下，借ICT技術(shù)進(jìn)步及其應(yīng)用的東風(fēng)，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入空前繁榮期。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇遲緩，長(zhǎng)期持續(xù)低速增長(zhǎng)，至今資本跨境流動(dòng)增速依然緩慢。
其次，國(guó)際分工由快速全球化轉(zhuǎn)向加速逆全球化，部分在中國(guó)的跨境生產(chǎn)外流加快。20世紀(jì)70-80年代，全球分工處于產(chǎn)業(yè)分工階段，發(fā)達(dá)國(guó)家具有專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展中國(guó)家具有資源密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。受日元升值、石油危機(jī)影響，日本先后將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、資本密集型產(chǎn)業(yè)向“東亞四小龍”轉(zhuǎn)移。10年后“東亞四小龍”將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向不斷開(kāi)放的中國(guó)轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代后期，由于東西冷戰(zhàn)結(jié)束和ICT技術(shù)應(yīng)用，國(guó)際分工日趨全球化，進(jìn)入21世紀(jì)后一路高歌猛進(jìn)，推動(dòng)全球分工向產(chǎn)品內(nèi)分工轉(zhuǎn)換，紡織、汽車(chē)、電子等多個(gè)行業(yè)形成全球產(chǎn)業(yè)鏈。發(fā)達(dá)國(guó)家分工技術(shù)密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)，將勞動(dòng)密集型和資本密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到中國(guó)和其他低成本國(guó)家，中國(guó)因此全面加入全球價(jià)值鏈，逐漸成為世界加工廠。2008年全球金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期疲軟，失業(yè)、貧富差距等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題凸顯，信貸消費(fèi)拉動(dòng)的增長(zhǎng)模式難以繼續(xù)，轉(zhuǎn)而推進(jìn)再工業(yè)化戰(zhàn)略，吸引高端制造業(yè)回流。于是，跨境資本和生產(chǎn)重新配置，跨境生產(chǎn)擴(kuò)張速度下降，全球價(jià)值鏈趨于縮短。國(guó)際分工格局開(kāi)始重構(gòu)。新冠疫情發(fā)生以來(lái)，歐美國(guó)家以維護(hù)國(guó)家安全為名，實(shí)施供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略，再次出臺(tái)優(yōu)惠措施吸引制造業(yè)、尤其是技術(shù)密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)回流，降低對(duì)跨國(guó)生產(chǎn)、尤其是對(duì)中國(guó)的依賴。由此導(dǎo)致全球價(jià)值鏈的“去中國(guó)化”趨勢(shì)。
最后，美國(guó)對(duì)中國(guó)的打壓與遏制加劇了跨國(guó)生產(chǎn)“去中國(guó)化”趨勢(shì)。近5年來(lái)，美國(guó)出于對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長(zhǎng)過(guò)快、技術(shù)進(jìn)步可能危及其技術(shù)領(lǐng)先地位和國(guó)家安全的擔(dān)憂，先后發(fā)動(dòng)針對(duì)中國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)，持續(xù)推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)制造與中國(guó)脫鉤。中美貿(mào)易和技術(shù)摩擦一方面限制了中國(guó)對(duì)美國(guó)的商品出口和美國(guó)對(duì)中國(guó)的技術(shù)出口，對(duì)中國(guó)先進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和先進(jìn)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈及制造造成沖擊；另一方面導(dǎo)致在中國(guó)投資、生產(chǎn)的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。從而加快跨境投資、生產(chǎn)和全球價(jià)值鏈去中國(guó)化的速度。
地方傳統(tǒng)的招商引資模式亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)
地方招商引資就是通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制、改善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、實(shí)施優(yōu)惠政策等手段吸引資本流入，本質(zhì)上是利用國(guó)家和地方差別化制度和政策安排突破各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，改變資源配置的流向和結(jié)構(gòu)，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在改革開(kāi)放早期階段，各地方主要依賴國(guó)家差別化制度和政策安排形成的政策優(yōu)勢(shì)，隨著改革開(kāi)放推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不同地方也通過(guò)形成地方政策優(yōu)勢(shì)、整合區(qū)位優(yōu)勢(shì)或打造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)吸引資金和項(xiàng)目。在新任務(wù)、新形勢(shì)下，國(guó)家差別化制度和政策安排正在轉(zhuǎn)型，地方傳統(tǒng)的引資模式陷入瓶頸期，亟待轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。
國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)一直是地方招商引資的主要載體。改革開(kāi)放初期，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制尚未確立，國(guó)家劃定一些特定區(qū)域，設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，進(jìn)行市場(chǎng)機(jī)制先行先試，吸引外商投資。這既是國(guó)家的、也是先行開(kāi)放地區(qū)招商引資的平臺(tái)與機(jī)制。之后隨著對(duì)外開(kāi)放向沿海港口城市、沿江沿邊以及內(nèi)陸省會(huì)城市推進(jìn)，所有開(kāi)放城市都設(shè)立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。1988年成立第一個(gè)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)——北京市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，1991年、1992年先后又有26個(gè)和25個(gè)城市獲批設(shè)立國(guó)家級(jí)高新區(qū)。1997年北京、蘇州、合肥和西安4個(gè)國(guó)家高新區(qū)成為向亞太經(jīng)合組織成員特別開(kāi)放的第一批科技工業(yè)園區(qū)。1990年成立第一個(gè)保稅區(qū)——上海外高橋保稅區(qū)，隨后深圳沙頭角、天津、青島、汕頭、深圳鹽田港保稅區(qū)相繼成立。各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)為吸引投資和技術(shù)創(chuàng)新搭建平臺(tái)，提供基礎(chǔ)設(shè)施，在外貿(mào)自主權(quán)和外資許可權(quán)、房地產(chǎn)、以及行政管理、財(cái)稅金融、技術(shù)創(chuàng)新、人才流動(dòng)等方面提供優(yōu)惠政策，為地方招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展打造軟硬環(huán)境。國(guó)家通過(guò)分地區(qū)、分批、分類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施、營(yíng)商環(huán)境和優(yōu)惠政策等方面加大地區(qū)差異，增強(qiáng)一些地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，相對(duì)弱化另一地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，由此引導(dǎo)資金流向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。早期設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的地區(qū)起步早、發(fā)展快，已經(jīng)形成招商引資的良性循環(huán)。所以長(zhǎng)期以來(lái)，爭(zhēng)取設(shè)立國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)是地方政府推進(jìn)招商引資工作的重要手段。
黨的十九大以來(lái)，國(guó)家全面推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)形態(tài)和布局、加快開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用機(jī)制和完善開(kāi)發(fā)區(qū)管理制度等方面對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)進(jìn)行改革與創(chuàng)新。圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、開(kāi)放經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等方面推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)。國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)從“量建”轉(zhuǎn)入到“質(zhì)建”階段，財(cái)政、稅收、金融、土地等傳統(tǒng)政策紅利逐漸淡出。地方開(kāi)發(fā)區(qū)也經(jīng)歷了同樣歷程。2003年-2009年間，國(guó)家針對(duì)地方激進(jìn)無(wú)序的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)進(jìn)行了清理整頓，在縮減規(guī)模的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。2009年，國(guó)家基于創(chuàng)新、集約、環(huán)保和社會(huì)責(zé)任等標(biāo)準(zhǔn)，陸續(xù)將一批省級(jí)、地級(jí)市開(kāi)發(fā)區(qū)升格為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，納入國(guó)家管理。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展提出明確要求，指出省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)要“依托區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素集聚，提升營(yíng)商環(huán)境國(guó)際化水平，向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、綜合配套完備的方向發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)”。在新目標(biāo)新任務(wù)下，地方傳統(tǒng)招商引資模式遭遇瓶頸。稅收、土地等政策引進(jìn)項(xiàng)目易、留住項(xiàng)目難，不利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素集聚。由于自然資源有限，傳統(tǒng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)正在減退。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)需要建立起可延長(zhǎng)、升級(jí)的產(chǎn)業(yè)鏈才能形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。
明確任務(wù)目標(biāo)，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，創(chuàng)造區(qū)位新優(yōu)勢(shì)
在新階段、新任務(wù)和新環(huán)境下，地方招商引資在明確具體任務(wù)、強(qiáng)化動(dòng)力、吸引外資以及模式創(chuàng)新等方面面臨不同程度的困難，需要地方政府勇于開(kāi)拓，積極應(yīng)對(duì)。
第一，在把握高質(zhì)量發(fā)展大方向和本地區(qū)階段性目標(biāo)下，明確招商引資的具體任務(wù)。地方政府首先要充分理解高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)的內(nèi)涵，認(rèn)清現(xiàn)階段推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略、任務(wù)和目標(biāo)；其次要理清本地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)、資源環(huán)境承載能力等具體情況，找準(zhǔn)本地區(qū)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的定位；根據(jù)新任務(wù)、新目標(biāo)，確定本地區(qū)的階段性目標(biāo)和細(xì)分任務(wù)，并依此確定招商引資的方向和任務(wù)?？傮w來(lái)說(shuō)，高質(zhì)量發(fā)展是方向，把握好高質(zhì)量發(fā)展的階段性特征和本地發(fā)展實(shí)際，尋求量變到質(zhì)變。
第二，繼續(xù)完善中央和地方治理關(guān)系改革，推動(dòng)地方形成強(qiáng)大動(dòng)力和精準(zhǔn)推力。比如繼續(xù)推進(jìn)放權(quán)，增進(jìn)地方的積極性；定性考核的內(nèi)容避免一刀切地面向所有地區(qū)，根據(jù)地區(qū)發(fā)展的階段性特征，有針對(duì)性地進(jìn)行重點(diǎn)考核；探索法治化、與市場(chǎng)接軌的激勵(lì)機(jī)制等。
第三，在新形勢(shì)下，吸引外資的根本之策是營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的一流營(yíng)商環(huán)境。此外，保證政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性；同時(shí)密切關(guān)注國(guó)際形勢(shì)變化和國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，研判本地產(chǎn)業(yè)與國(guó)際、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)聯(lián)度，抓住推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈攀升和價(jià)值鏈提升的可能機(jī)遇。
第四，打造地區(qū)新優(yōu)勢(shì)。在政策紅利減弱的情況下，需要?jiǎng)?chuàng)造一些新優(yōu)勢(shì)，形成綜合區(qū)位優(yōu)勢(shì)。比如地方官員提高市場(chǎng)化意識(shí)和公共服務(wù)意識(shí)；在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上不斷完善信息基礎(chǔ)設(shè)施，以適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的生產(chǎn)和消費(fèi)需求；建立穩(wěn)定、專(zhuān)業(yè)化的招商隊(duì)伍，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。
（作者為北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【參考文獻(xiàn)】
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③何艷玲、肖蕓：《問(wèn)責(zé)總領(lǐng)：模糊性任務(wù)的完成與央地關(guān)系新內(nèi)涵》，《政治學(xué)研究》，2021年第3期。
責(zé)編/孫垚 美編/王夢(mèng)雅
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