【摘要】 新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興工作的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理，即應(yīng)樹立 “治理有效”的理念，實(shí)現(xiàn)基層多方主體協(xié)同有效治理。鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新在于推進(jìn)鄉(xiāng)村政治、自治、法治、德治、心治和智治的“六治”融合發(fā)展，即政治為引領(lǐng)，自治為組織基礎(chǔ)，法治為制度保障，德治為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，心治為系統(tǒng)支持，智治為支撐體系。此外，還應(yīng)積極運(yùn)用科技化手段和大數(shù)據(jù)平臺(tái)優(yōu)勢提升鄉(xiāng)村治理能力，探索“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的新路徑，以此構(gòu)建多方治理和為民服務(wù)的多種模式，推進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理的主體多樣化、治理精細(xì)化和功能完善化。通過打造共建共治共享鄉(xiāng)村治理新格局，能夠有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理 模式創(chuàng)新 轉(zhuǎn)型 智慧化
【中圖分類號(hào)】D422.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.12.012
廖天虎，西南科技大學(xué)法學(xué)院副院長、教授，德國馬克斯·普朗克外國刑法與國際刑法研究所訪問學(xué)者。研究方向?yàn)榉缸飳W(xué)、社會(huì)治理。主要著作有《地下金融風(fēng)險(xiǎn)的刑法控制》《證券欺詐犯罪及其規(guī)制》等。
鄉(xiāng)村治理是我國國家治理的重要組成部分，也是整個(gè)國家治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)，目前仍然面臨著“能力不強(qiáng)、動(dòng)力不足、導(dǎo)向不明”等現(xiàn)實(shí)困境。[1]黨的十九大報(bào)告明確提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)確立了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”；“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”；“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制”；“走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路”。2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，提供了有力法治保障。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出：“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”，這一重要論述為我國在新征程上進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理指明了方向。
治理理念轉(zhuǎn)變：實(shí)現(xiàn)多方主體參與的“有效治理”
“治理有效”是鄉(xiāng)村全面發(fā)展的重要支撐，也是鄉(xiāng)村振興的重要保障。21世紀(jì)以來，鄉(xiāng)村基層治理成為各國共同關(guān)注的主題，“治理”一詞的延伸使用表明“鄉(xiāng)村社會(huì)治理和鄉(xiāng)村政策實(shí)施過程中的重大變化”[2]；“社會(huì)治理特別是基層治理是國家治理的重要方面，社會(huì)基層治理成效是國家治理效能的直接體現(xiàn)”[3]。當(dāng)前，在全球化和網(wǎng)絡(luò)化背景下，各國和各地區(qū)愈加關(guān)注鄉(xiāng)村治理問題。鄉(xiāng)村治理可以被定義為一種新型的、須經(jīng)過協(xié)商且多方利益相關(guān)者參與決策設(shè)計(jì)和決策制定的協(xié)作系統(tǒng)，其特點(diǎn)是高度自治，伴隨著共同目標(biāo)下的資源分配和權(quán)力共享。換言之，此種治理結(jié)構(gòu)就是為了實(shí)現(xiàn)必要的目標(biāo)，需要在既定的權(quán)力架構(gòu)之外作出適當(dāng)?shù)捏w制設(shè)計(jì)和組織安排。[4]治理的依據(jù)既包括國家制定頒布的法律法規(guī)，也包括民眾遵循的村規(guī)民約和風(fēng)俗習(xí)慣等。
從“管理”向“治理”的模式轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村治理是特定鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治背景的產(chǎn)物，深受時(shí)代發(fā)展的影響。當(dāng)前，我國農(nóng)村總體保持和諧穩(wěn)定發(fā)展，但與快速推進(jìn)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步伐仍未跟上快節(jié)奏的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，特別是近年來，我國一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“空心化、老齡化”的現(xiàn)象。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將“治理有效”作為總要求之一，這是為了從全局和戰(zhàn)略高度來把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理從傳統(tǒng)的“管理”向“治理”縱深推進(jìn)，以此推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)村現(xiàn)代化必然離不開鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要保障，也是從“管理民主”到“治理有效”的提升與超越。
從本質(zhì)上來講，鄉(xiāng)村治理就是對鄉(xiāng)村社會(huì)資源的再優(yōu)化配置，有觀點(diǎn)認(rèn)為，為了適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的各種需求和政策環(huán)境，鄉(xiāng)村治理必須動(dòng)員當(dāng)?shù)匦袆?dòng)者且由伙伴關(guān)系結(jié)構(gòu)和約定來予以支持。實(shí)際上，隨著全世界范圍內(nèi)鄉(xiāng)村的整體性發(fā)展，人們普遍認(rèn)識(shí)到從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變的重要性，[5]應(yīng)該說這種轉(zhuǎn)變是一次質(zhì)的飛躍。
多方主體參與的“共建共治共享”體系的確立。“鄉(xiāng)村是一個(gè)攜帶著中華民族五千年文明基因，且集生活與生產(chǎn)、社會(huì)與文化、歷史與政治多元要素為一體的人類文明體。”[6]將鄉(xiāng)村治理放到鄉(xiāng)村振興的大格局中，要通過推動(dòng)多方主體參與的“共建共治”，最終實(shí)現(xiàn)“共享”鄉(xiāng)村振興成果。當(dāng)前，推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務(wù)在基層，推動(dòng)黨和國家各項(xiàng)政策落地的責(zé)任主體在基層，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作也在基層，[7]但是在我國基層治理體系中，無論是在社區(qū)治理抑或是鄉(xiāng)村治理方面都存在一些薄弱環(huán)節(jié)，因此必須強(qiáng)化治理過程中基層建設(shè)的核心作用，促進(jìn)治理重心下移。事實(shí)上，關(guān)于基層治理模式的討論，一直存在著“一元化治理”和“多元化治理”模式的分歧。“一元化治理”即基層社會(huì)治理主體單一化，主要依靠政府發(fā)揮治理職能，而單純依賴政府職能的發(fā)揮不僅無法調(diào)動(dòng)社區(qū)公民的積極性，也不能促進(jìn)基層社會(huì)治理的有效性。由此可見，這種“一元化治理”的思維存在不合理之處。“多中心”治理理論強(qiáng)調(diào)的則是應(yīng)該推動(dòng)多方主體共同參與社會(huì)公共事務(wù)的處理過程，而不能僅依靠某一方主體單獨(dú)進(jìn)行，這種理論主導(dǎo)下形成的模式即“多方治理”模式。共同參與社會(huì)公共事務(wù)的多方主體之間不是完全對立的，而是既獨(dú)立又彼此聯(lián)系的關(guān)系，不同主體在自己的職責(zé)范疇內(nèi)充分發(fā)揮作用，才能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)效益和社會(huì)的良善治理，并形成政府、社會(huì)、公民等多方主體之間相互配合的多元共治模式。[8]就當(dāng)前我國的鄉(xiāng)村治理而言，其治理模式主要是多方主體參與的協(xié)同治理，核心要義在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?？v觀新中國成立以來鄉(xiāng)村治理的變遷歷史，可以發(fā)現(xiàn)無論形勢如何變化，鄉(xiāng)村治理始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府是主要組織者，而農(nóng)民及各類涉農(nóng)組織是重要的參與者。[9]這樣，政黨組織、政府機(jī)構(gòu)、基層群眾性自治組織以及廣大基層群眾等多方主體為了達(dá)成基層善治的目標(biāo)，嚴(yán)格遵守國家相關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府引領(lǐng)，開創(chuàng)信息化和現(xiàn)代化的治理新格局，保障治理體系各環(huán)節(jié)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而構(gòu)建鄉(xiāng)村“共建共治共享”的社會(huì)治理格局。
鄉(xiāng)村基層多方主體協(xié)同有效治理展現(xiàn)了一種高效的治理邏輯框架，其不僅契合中國基層多方主體參與社會(huì)治理的發(fā)展需求，而且通過精巧的模型設(shè)計(jì)，極大地提升了基層治理效能?；鶎佣喾街黧w協(xié)同有效治理具備以下特點(diǎn)：首先，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的必由之路。“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排”；[10]由于多元化社會(huì)中各個(gè)群體的利益是不同的，因此要實(shí)現(xiàn)多方主體協(xié)同的治理，就必須協(xié)調(diào)不同主體之間所追求價(jià)值的差異和利益訴求的不同。實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化，需要通過建立權(quán)威和增強(qiáng)凝聚力。[11]堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是確保治理目標(biāo)一致性的關(guān)鍵所在，它能夠有效適應(yīng)社會(huì)的多元化發(fā)展趨勢，優(yōu)化資源配置，妥善協(xié)調(diào)各方利益得失，廣泛凝聚所有可團(tuán)結(jié)的治理力量，為優(yōu)化國家治理營造和諧穩(wěn)定的良好氛圍。其次，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。多方主體協(xié)同治理模式的運(yùn)行仍然需要政府主導(dǎo)。目前，我國政府正由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。鑒于政府相較于其他治理主體擁有更為豐富的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)以及整合優(yōu)勢，因而現(xiàn)代社會(huì)治理框架中的政府無疑具備更加強(qiáng)大的能力。“低調(diào)的政府是‘治理型政府’唯一可能的未來。盡管政府在網(wǎng)絡(luò)中沒有最高的權(quán)力，但它可以在一定程度上間接地調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)。”[12]服務(wù)型政府的建設(shè)要求合法、合理、有序，由此需要政府部門引導(dǎo)并促進(jìn)個(gè)人、社會(huì)組織等協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)多元化的現(xiàn)狀要求政府通過集體努力減輕“政府決策負(fù)擔(dān)”，讓“下層”或“外圍”作出更多決策，[13]形成政府與其他參與基層治理的主體共同參與、共同服務(wù)、相互信任、相互配合的格局。具體而言，地方政府根據(jù)上級政策和形勢變化為其他參與基層治理的主體提供幫助和支持，特別是為社會(huì)組織和基層群眾性自治組織更好地參與基層治理創(chuàng)造優(yōu)良的條件。最后，充分發(fā)揮基層群眾自治作用。人民群眾是推動(dòng)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的力量源泉，同時(shí)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和政府的指導(dǎo)才能更好地發(fā)揚(yáng)人民民主?，F(xiàn)行憲法總結(jié)我國基層群眾自治的經(jīng)驗(yàn)，以根本法的形式確立了基層群眾自治制度，充分說明了基層群眾自治的重要性。此外，基層群眾自治制度堅(jiān)持民主集中制的原則，廣大人民群眾廣泛參與基層治理，依法保障自身權(quán)益，形成廣泛、真實(shí)、生動(dòng)的民主實(shí)踐，同時(shí)基層群眾自治制度也為改革發(fā)展凝聚了民智民力。這種多方主體協(xié)同的有效治理模式貼合我國發(fā)展現(xiàn)狀，是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要保障。
治理體系完善：健全“六治”融合的鄉(xiāng)村治理模式
隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理要達(dá)到“六治”融合，才能實(shí)現(xiàn)多方主體協(xié)同治理效果。所謂鄉(xiāng)村治理的“六治”是指政治、自治、法治、德治、心治和智治的結(jié)合，詳言之，政治為引領(lǐng)，自治為組織基礎(chǔ)，法治為制度保障，德治為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，心治為系統(tǒng)支持，智治為支撐體系。
鄉(xiāng)村治理應(yīng)始終堅(jiān)持以“政治”為引領(lǐng)。鄉(xiāng)村治理中應(yīng)始終堅(jiān)持政治引領(lǐng)，發(fā)揮黨組織建設(shè)在整個(gè)治理過程中的引領(lǐng)作用。習(xí)近平總書記指出：“要夯實(shí)鄉(xiāng)村治理這個(gè)根基。采取切實(shí)有效措施，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，選好配強(qiáng)農(nóng)村黨組織書記，整頓軟弱渙散村黨組織，深化村民自治實(shí)踐，加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督。”[14]具體而言，一方面，通過“黨建引領(lǐng)”方式為鄉(xiāng)村治理提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障，強(qiáng)化黨對鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的新思想和新理念傳達(dá)到基層，落實(shí)在基層；另一方面，注重將黨對鄉(xiāng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)前置，并以制度的形式予以固定，不斷把黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，確保黨委在基層治理中發(fā)揮強(qiáng)大的資源統(tǒng)籌作用并實(shí)現(xiàn)治理資源的高效配置?；鶎狱h組織的首要功能是其政治功能，而核心問題就在于提升組織力，這是發(fā)揮政治功能的內(nèi)在要求，即應(yīng)當(dāng)明確政治立場，從黨的事業(yè)全局高度把握和認(rèn)識(shí)事物，同時(shí)要強(qiáng)化政治意識(shí)，提升基層黨組織的號(hào)召力，充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢，堅(jiān)持黨委總攬全局，堅(jiān)決將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于鄉(xiāng)村治理的全過程，確保鄉(xiāng)村治理的正確方向。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，突出基層黨組織的政治引領(lǐng)作用，既是對中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作傳統(tǒng)的延續(xù)，又是對新時(shí)代堅(jiān)持以人民為中心的治理邏輯的堅(jiān)守，[15]因此，在鄉(xiāng)村治理的過程中突出政治引領(lǐng)，不僅能增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的凝聚力，也會(huì)有效提升鄉(xiāng)村治理的整體能力。
鄉(xiāng)村治理應(yīng)以“自治”為組織基礎(chǔ)。經(jīng)過改革開放以來幾十年的發(fā)展，我國村民自治逐步形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)適度分離而又相互制約的結(jié)構(gòu)體系。[16]自2000年起推進(jìn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革加快了鄉(xiāng)村自治能力的提升。近年來，以村干部職業(yè)化和村級權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理體制改革已全面推進(jìn)，激發(fā)了鄉(xiāng)村基層治理活力，但仍需進(jìn)一步完善基層群眾自治機(jī)制，一些地方基層政府應(yīng)改變管理模式，保障基層群眾組織的自治權(quán)利，真正做到讓人民群眾能自己“說事、議事、辦事、主事”，從而促進(jìn)基層組織政治職能的轉(zhuǎn)變?；鶎诱?quán)組織通過促進(jìn)基層群眾性自治組織的發(fā)展參與基層社會(huì)的治理進(jìn)程，將權(quán)力下放，由基層群眾性自治組織靈活變通地處理基層事務(wù)，這一方面減輕了政府部門的治理壓力，另一方面也增強(qiáng)了公民的責(zé)任感，提升了基層的自治能力。在具體實(shí)踐中優(yōu)化和完善村民自治，首先要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立村級治理考評機(jī)制，完善相關(guān)工作機(jī)制，保障村“兩委”工作的規(guī)范化運(yùn)行，樹立和完善村級小微權(quán)力清單和負(fù)面行為監(jiān)督清單，明晰權(quán)責(zé)事項(xiàng)，讓鄉(xiāng)村的基層權(quán)力在陽光下運(yùn)行。
鄉(xiāng)村治理應(yīng)以“法治”為制度保障。在鄉(xiāng)村治理過程中，應(yīng)完善滿足鄉(xiāng)村民眾法律需求以及確保村“兩委”依法開展工作的法律框架，深入推進(jìn)基層治理的法治體系建設(shè)。一是建立健全“村民議事廳”。完善相關(guān)議事章程和村民議事管理規(guī)則，推動(dòng)村民矛盾糾紛化解更加合法有序，真正通過群眾議事把相關(guān)各方的建議轉(zhuǎn)化為解決問題的方案，從而激發(fā)共治活力，實(shí)現(xiàn)決策民主、方案公開、參與廣泛和群眾滿意的治理目標(biāo)。二是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村法律顧問工作。落實(shí)好“村村有法律顧問”的法治鄉(xiāng)村建設(shè)要求，積極為村“兩委”提供日常法律咨詢、制定規(guī)范性文件和合同審查以及糾紛處理等方面的法律服務(wù)，組織法律專業(yè)人士對村“兩委”就管理規(guī)章制度和村務(wù)公開等相關(guān)的法律知識(shí)進(jìn)行宣講和培訓(xùn)。三是發(fā)揮人民法庭職能，助力法治鄉(xiāng)村建設(shè)。在司法體制改革的背景下，人民法庭須立足代表國家行使審判權(quán)的核心職能，積極參與基層治理創(chuàng)新和法治化綜合治理。因此，鄉(xiāng)村人民法庭可謂中國司法體系的“神經(jīng)末梢”，直接參與化解農(nóng)村矛盾糾紛和基層社會(huì)治理。面對鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)狀，人民法庭應(yīng)創(chuàng)新工作機(jī)制，除充分發(fā)揮司法裁判的規(guī)制引領(lǐng)和行為規(guī)范作用外，還應(yīng)綜合運(yùn)用各類調(diào)解等多種方式消解基層矛盾，建立健全訴前調(diào)、庭前調(diào)、訴中調(diào)和快速裁判相銜接的“三調(diào)一判”新模式。人民法庭的法官應(yīng)注重全程調(diào)解的工作理念與方法，并采用靈活多樣的調(diào)解方式，主導(dǎo)整個(gè)矛盾糾紛化解過程。通過這些制度的不斷完善和實(shí)施，構(gòu)建“黨建引領(lǐng)是核心，村民自治是基礎(chǔ)，聯(lián)合共治是紐帶，依靠法治是保障”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村法治化治理體系。
鄉(xiāng)村治理應(yīng)將“德治”確立為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，村規(guī)民約具有聚集民智、匯集民意、維護(hù)民利、化解民憂的獨(dú)特作用，[17]它的價(jià)值與功能主要是彌補(bǔ)法律法規(guī)的不足，保證村民有效自治和及時(shí)化解基層社會(huì)糾紛。因此，在加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的政治引領(lǐng)及強(qiáng)化鄉(xiāng)村法治保障和完善村民自治的基礎(chǔ)上，應(yīng)將村規(guī)民約納入鄉(xiāng)村共治的準(zhǔn)則，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，使村民加強(qiáng)自我約束，進(jìn)而在解決鄉(xiāng)村鄰里之間的矛盾時(shí)，達(dá)到“講法、同理、順氣”的效果。我國鄉(xiāng)村許多風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約等具有深厚的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基因，因此在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約具備的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化優(yōu)勢，發(fā)揮好“德治”的重要作用。“禮”是社會(huì)公認(rèn)合式的行為規(guī)范，合于“禮”的就是說這些行為是做得對的，“對”是“合式”的意思；維持“禮”這種規(guī)范的是傳統(tǒng)；越是經(jīng)過前代生活中證明有效的，也就越值得保守。[18]同樣，經(jīng)過千年傳承沿襲下來的鄉(xiāng)村鄉(xiāng)賢文化也可以有效推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，由其文化特征所派生的價(jià)值引導(dǎo)和行為規(guī)范，可以成為促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效“軟治理”手段和方式。[19]基于“德治”的柔性，在新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中，必須堅(jiān)持正確的價(jià)值取向和輿論導(dǎo)向，形成崇德向善的良好社會(huì)風(fēng)尚，可通過在鄉(xiāng)村推行“村規(guī)民約”、“家風(fēng)家訓(xùn)”文化建設(shè)和評選“鄉(xiāng)村好人”、“鄉(xiāng)村能人”及“優(yōu)秀志愿者”等系列活動(dòng)，引導(dǎo)村民追求高尚的道德情操，形成“明德尊法”的良好風(fēng)尚。
鄉(xiāng)村治理應(yīng)以“心治”為社會(huì)系統(tǒng)的重要支持。社會(huì)治理的關(guān)鍵因素是“人”，而人的問題歸根結(jié)底在于“心”，因此推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)建立健全有效的社會(huì)心理服務(wù)體系，這是維系社會(huì)有序運(yùn)行的重要支撐。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”；“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”；“加強(qiáng)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)”。積極向上的社會(huì)心態(tài)是人們的世界觀、人生觀、價(jià)值觀在社會(huì)心理認(rèn)知方面的集中體現(xiàn)，它展現(xiàn)出人們自尊自信與平和理性的生活態(tài)度，反映出人們對于美好生活的積極向往。[20]在一個(gè)國家中，人民群眾的滿足感、安全感、幸福感、成就感越強(qiáng)，其對社會(huì)的評價(jià)也會(huì)越高，進(jìn)而也更有利于積極樂觀的社會(huì)心態(tài)形成。“社會(huì)心理服務(wù)，即運(yùn)用心理學(xué)的知識(shí)和技術(shù)，解決社會(huì)宏觀層面的心理問題，尤其是要提升人民獲得感、幸福感和安全感，培育積極向上的社會(huì)心態(tài)。”[21]換言之，加強(qiáng)社會(huì)心理服務(wù)就是要運(yùn)用心理學(xué)和社會(huì)學(xué)的方法，積極主動(dòng)地應(yīng)對和預(yù)防個(gè)體與群體層面的問題，構(gòu)建多元化、多層次的社會(huì)支持系統(tǒng)，形成全面系統(tǒng)的社會(huì)安全網(wǎng)。鑒于此，應(yīng)遵循社會(huì)心理發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持把社會(huì)心理服務(wù)工作——“心治”與基層的德治、法治、自治和政府治理等各個(gè)方面相結(jié)合。
鄉(xiāng)村治理須構(gòu)建“智治”支撐體系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。”[22]社會(huì)治理正在進(jìn)入“智治”時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的泛在協(xié)作功能為社會(huì)治理提供了技術(shù)保障。隨著5G通信和物聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)等技術(shù)在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的普及與推廣，鄉(xiāng)村治理中體現(xiàn)的“智治”這一特征也將更為明顯，“智治”手段的充分運(yùn)用，將不斷提升基層社會(huì)治理的精準(zhǔn)性和高效性，降低鄉(xiāng)村治理成本。一方面，系統(tǒng)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“智治”的重要影響因素，為此要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)整合和功能拓展，打通部門之間、條塊之間的數(shù)據(jù)壁壘，全面提升“智治”系統(tǒng)的服務(wù)和保障功能，從而以科技支撐提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能。另一方面，網(wǎng)格化社會(huì)治理平臺(tái)建設(shè)是基礎(chǔ)性支撐，綜合性網(wǎng)格信息平臺(tái)能有效提供所在轄區(qū)的人口信息、房屋信息等基礎(chǔ)信息，特別是網(wǎng)格化社會(huì)治理平臺(tái)與雪亮工程或社區(qū)治理一體化信息平臺(tái)等的有效結(jié)合，將確保信息采集的及時(shí)、準(zhǔn)確，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層的精準(zhǔn)化和精細(xì)化管理。
治理能力提升：科技賦能智慧鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展
現(xiàn)代基層治理模式的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新必須與信息化和網(wǎng)絡(luò)化相結(jié)合。“互聯(lián)網(wǎng)＋”模式的興起使得各行各業(yè)都能借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)高效管理和運(yùn)行。2015年，歐盟發(fā)布了《歐盟農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略框架和治理機(jī)構(gòu)》，以文件的形式對農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)框架和機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了明確規(guī)定，同時(shí)歐盟還設(shè)有歐洲農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)大會(huì)，其中包括兩個(gè)專題：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和可持續(xù)性的創(chuàng)新，二是領(lǐng)導(dǎo)者和社區(qū)主導(dǎo)的地方發(fā)展。此外，歐盟還設(shè)有歐洲農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)指導(dǎo)小組，該指導(dǎo)小組以每年兩次或三次的頻率跟進(jìn)歐洲農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)（RN）的工作，以確保專題工作的良好協(xié)調(diào)。[23]由此可見，歐盟乃至世界其他主要國家和地區(qū)對鄉(xiāng)村治理過程中網(wǎng)絡(luò)的重要功能有著較為深刻的認(rèn)識(shí)。因此，我國在提升鄉(xiāng)村治理能力的過程中，應(yīng)當(dāng)注重網(wǎng)絡(luò)框架的建立和完善，通過收集并分析數(shù)據(jù)資源實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通和共享，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村的高效和現(xiàn)代化治理。隨著網(wǎng)絡(luò)和智能手機(jī)的普及與快速發(fā)展，我國的鄉(xiāng)村治理可以探索建立“互聯(lián)網(wǎng)＋基層治理”的新路徑，通過手機(jī)APP、小程序和微信公眾號(hào)等多種形式拓展干群交流渠道，讓鄉(xiāng)村基層群眾通過多種渠道獲取信息；通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái)和廣泛運(yùn)用信息技術(shù)來促進(jìn)多方治理和為人民服務(wù)，以此提升鄉(xiāng)村治理能力。
建立以人民為中心的網(wǎng)絡(luò)治理模型。首先，全面整合便民服務(wù)事項(xiàng)，推行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)流程和打造專業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍，打通服務(wù)惠及群眾的“最后一公里”，真正解決基層群眾辦事路途遠(yuǎn)、花費(fèi)時(shí)間長、辦理事項(xiàng)少的難題。應(yīng)積極推行“一步到位上門服務(wù)”，全面推動(dòng)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)員、村管理員、社情報(bào)員、戶信息收集員的“四員”管理服務(wù)機(jī)制，做好群眾日常生活、農(nóng)業(yè)、國土、黨群、軍人服務(wù)等相關(guān)工作，由“四員”分級負(fù)責(zé)、層層落實(shí)，在各村按照片區(qū)進(jìn)行管理，落實(shí)專人對接上門服務(wù)，切實(shí)做到“干部多跑路、群眾少跑路”。
其次，充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，將服務(wù)理念與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合，綜合利用“云上”數(shù)據(jù)和基層群眾的力量，簡化業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，提升公共性服務(wù)和行政性服務(wù)的有效性，推動(dòng)由靈活性較低的管理模式向隨機(jī)應(yīng)變的引導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，并朝著以服務(wù)為中心的基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)發(fā)展。具體而言，第一，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。將省市級網(wǎng)上服務(wù)廳與基層社區(qū)實(shí)體服務(wù)廳相結(jié)合，通過簡化業(yè)務(wù)流程和建立“云上”服務(wù)平臺(tái)，有效提高政府各部門的服務(wù)效率；加強(qiáng)村委會(huì)等基層群眾性自治組織建設(shè)，整合基層行政服務(wù)相關(guān)部門，統(tǒng)一集中管理；建立村鎮(zhèn)街道治理平臺(tái)，梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和農(nóng)村社區(qū)的權(quán)利和責(zé)任，利用“互聯(lián)網(wǎng)＋”、“云上”大數(shù)據(jù)平臺(tái)收集相關(guān)數(shù)據(jù)，并與基層治理信息數(shù)據(jù)進(jìn)行交互，提升基層政府部門辦公的便捷性。第二，簡化業(yè)務(wù)流程。建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推動(dòng)相關(guān)政務(wù)部門信息共享。實(shí)現(xiàn)村民辦理個(gè)人業(yè)務(wù)時(shí)，不再花費(fèi)冗長的時(shí)間，不再需要繁復(fù)的資料，無需開具非必要的證明，打造一站式的基層政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，使村民辦理事務(wù)更加便捷。第三，建立“云上”服務(wù)平臺(tái)。通過提供網(wǎng)上預(yù)約等其他在線服務(wù)，避免村民排隊(duì)辦事所帶來的相關(guān)問題，提高各公共服務(wù)場所和有關(guān)部門的辦事效率，使得人民群眾在自己家中就可以處理大多數(shù)日常事務(wù)。
以信息化手段促進(jìn)多方共治體系的建立。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化與智慧化，必須注重推動(dòng)參與主體和平臺(tái)建設(shè)多元化以及手段類型多樣化，構(gòu)建共建共治共享鄉(xiāng)村治理格局。首先，堅(jiān)持鄉(xiāng)村治理主體的多元化。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)＋基層治理”模式，推進(jìn)基礎(chǔ)治理形成“多方共治”格局。例如，作為基層治理的重要主體，村委會(huì)在發(fā)揮治理職能時(shí)首先要堅(jiān)持科學(xué)和民主集中制的原則，在政府部門的引導(dǎo)下多措并舉激發(fā)群眾參與的積極性和主動(dòng)性，提升治理效能。其次，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)平臺(tái)多元化。在無線網(wǎng)絡(luò)和智能手機(jī)推廣普及的背景下，在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)積極建立“云上”服務(wù)模式，在相關(guān)云上平臺(tái)專門設(shè)置信息發(fā)布板塊、決策事務(wù)執(zhí)行效果展示板塊、基層群眾監(jiān)督及意見反映板塊和矛盾調(diào)解板塊。同時(shí)，參與鄉(xiāng)村治理的相關(guān)組織可通過開通微信公眾號(hào)和新浪微博等方式，拓展基層群眾信息獲取渠道。最后，倡導(dǎo)服務(wù)模式多元化。要以公眾的滿意程度和輿論意識(shí)為評估標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督評估各個(gè)治理實(shí)體的績效和重大事項(xiàng)的執(zhí)行情況。例如，為化解鄉(xiāng)村基層矛盾，可在“調(diào)解委員會(huì)＋專業(yè)律師＋法律志愿者”之間建立新的處理模式，開設(shè)法律服務(wù)調(diào)解站；合理規(guī)劃并利用微信公眾號(hào)等宣傳陣地和載體，打造網(wǎng)絡(luò)社區(qū)，建立公共平臺(tái)并提供全天候在線服務(wù)功能，推動(dòng)基層群眾積極參與社會(huì)活動(dòng)；通過在公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上收集公眾有關(guān)鄉(xiāng)村治理的建議并推進(jìn)相關(guān)治理活動(dòng)。
全面推進(jìn)鄉(xiāng)村“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃。一方面，基層政府和相關(guān)組織應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和相關(guān)法律法規(guī)及政策文件，因地制宜制定實(shí)施合理、合法、有效的“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計(jì)劃，同時(shí)在涉及數(shù)據(jù)公開和利用等情形時(shí)，應(yīng)著力保障公民的知情權(quán)和個(gè)人信息安全。另一方面，在推進(jìn)多方共治中，暢通和規(guī)范基層群眾訴求表達(dá)并增進(jìn)共識(shí)，同時(shí)拓展鄉(xiāng)村基層治理的方式和渠道，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計(jì)劃，以推動(dòng)基層群眾依法有序參與基層治理和自助服務(wù)。建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)可以有效整合鄉(xiāng)村基層治理相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建農(nóng)村信用體系賦能鄉(xiāng)村基層治理，例如，在社會(huì)信用平臺(tái)上公開違法行為，能夠有效引導(dǎo)村民自覺遵守法律法規(guī)，同時(shí)，將經(jīng)過大數(shù)據(jù)平臺(tái)分析得到的信用數(shù)據(jù)納入征信系統(tǒng)供政務(wù)參考，可以提高鄉(xiāng)村政務(wù)服務(wù)效率并及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解矛盾。在推動(dòng)建設(shè)農(nóng)村信用體系的過程中，應(yīng)同時(shí)建立全流程激勵(lì)體系，激發(fā)村民“主人翁”意識(shí)，發(fā)揮鄰里互助的優(yōu)良傳統(tǒng)，推動(dòng)村民積極參與志愿服務(wù)等各類事務(wù)。可通過“積分”獎(jiǎng)勵(lì)方式打造“誠信銀行”，給予積分高和社會(huì)信用評價(jià)良好的村民在自主創(chuàng)業(yè)、金融支持和生活關(guān)懷等方面的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和政策優(yōu)惠。
結(jié)語
鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，而治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要保障。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)，有必要系統(tǒng)地謀劃農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃中的治理問題，全力加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理。如前文所述，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)推動(dòng)從“管理民主”到“治理有效”理念的全面過渡和多方提升，堅(jiān)持多方共治，健全政治、自治、法治、德治、心治和智治的“六治”融合體系，并基于“互聯(lián)網(wǎng)＋”快速發(fā)展的大背景，積極搭建智慧型現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系（見圖1）。
新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的建立和完善要服務(wù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，同時(shí)這也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。因此，我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)迫切需要實(shí)現(xiàn)主體多元化、治理精細(xì)化和功能完善化，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的多主體、多維度的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理，構(gòu)建起“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體，讓中國的鄉(xiāng)村都發(fā)展成為“法治鄉(xiāng)村、智慧鄉(xiāng)村、文明鄉(xiāng)村、文化鄉(xiāng)村和康養(yǎng)鄉(xiāng)村”。
（本文系西南科技大學(xué)學(xué)科建設(shè)軟科學(xué)研究項(xiàng)目“新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系研究”和西南科技大學(xué)“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究”專項(xiàng)的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：18sxb087、17sxb255）
注釋
[1]向德平、傅麗麗：《中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型》，《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2023年第6期。
[2]M. Goodwin, "Partnership Working and Rural Governance: Issues of Community Involvement and Participation. Paper Presented to Social Exclusion and Rural Governance Seminar," DEFRA, ESRC and Countryside Agency, 2003, 2.
[3]姜偉：《把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為基層治理效能》，《法制日報(bào)》，2019年12月12日，第1版。
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[23]"EU Rural Networks Strategic Framework and Governance Bodies," Funded by European Commission, Jan. 2015.
責(zé) 編∕包 鈺 美 編∕周群英
The Transformation and the Path Innovation of Rural Governance in the New Era
Liao Tianhu
Abstract: The focus of comprehensive rural revitalization in the new era lies in realizing effective rural governance. Firstly, we should establish the concept of "effective governance" and realize the cooperative and effective governance of multiple subjects at the grassroots level. The innovation of rural governance mode is to promote the integrated development of "six governance". That is, politics is political guidance, autonomy is the foundation of organization, rule by law is also institutional guarantee, rule by virtue is established value, rule by heart is systematic support, and rule by AI is scientific and technological support. We should also use high-tech means and big data platform advantage to promote the transformation of rural governance, especially to explore the establishment of a new "Internet + grassroots governance" path. In this way, diversified governance and various modes of serving the people can be promoted, so as to achieve diversification of subjects, refinement of governance and perfection of functions. Through all-round co-construction and co-governance with multi-participation, rural governance ability and modernization of governance level can be comprehensively improved, and assist in comprehensively promoting rural revitalization and accelerating agricultural and rural modernization.
Keywords: rural governance, model innovation, transformation, smart
