摘 要:數(shù)據(jù)作為一種新型的生產(chǎn)要素，具有規(guī)模報酬遞增、非競爭性、低成本復用性、實時性與動態(tài)性等特點，作用于不同領(lǐng)域可產(chǎn)生不同程度的乘數(shù)效應。數(shù)據(jù)要素在社會治理中發(fā)揮乘數(shù)效應，可以更好地激發(fā)治理資源活力，優(yōu)化治理資源利用，促進社會治理多主體協(xié)同，全方位提升治理能力，降低治理成本。未來應進一步規(guī)范數(shù)據(jù)要素的使用與流通，充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值，改善數(shù)據(jù)要素發(fā)展環(huán)境，推動數(shù)據(jù)要素在各區(qū)域均衡、高質(zhì)量發(fā)展，在社會治理領(lǐng)域充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素賦能的乘數(shù)效應。

關(guān)鍵詞:數(shù)據(jù)要素 乘數(shù)效應 社會治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A

數(shù)據(jù)要素是數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化的基礎(chǔ)，對于實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化具有重要的助推作用。2020年4月9日，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場，推進政府數(shù)據(jù)開放共享、提升社會數(shù)據(jù)資源價值、加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護”[1]，首次明確提出將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、技術(shù)、資本等共同作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素。2022年12月，中共中央、國務院進一步提出構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，從建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、流通和交易制度、收益分配制度、治理制度等方面提出要求，為更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用提供了制度規(guī)范與保障[2]。2023年12月，國家數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，結(jié)合行業(yè)領(lǐng)域提出了發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應的行動方案[3]。

近年來，我國的數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模不斷增長，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設施不斷完善，數(shù)字技術(shù)得到發(fā)展，數(shù)字產(chǎn)業(yè)逐漸壯大，數(shù)據(jù)要素成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵動力。與此同時，數(shù)據(jù)要素的價值不僅限于經(jīng)濟領(lǐng)域，它擁有能與不同要素相結(jié)合、應用于不同領(lǐng)域的特性。社會治理作為國家治理的重要方面，強調(diào)提升治理水平、改進治理方式、動員多元主體并發(fā)揮其協(xié)同作用。數(shù)據(jù)要素賦能社會治理，在于其能提升社會治理的智能性與專業(yè)性，促進社會治理主體協(xié)同，激發(fā)社會治理創(chuàng)新，踐行整體協(xié)同的“大治理觀”，創(chuàng)新社會治理模式。

何為“數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應”

根據(jù)《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》中的表述，數(shù)據(jù)是指任何以電子或其他方式對于信息的記錄。數(shù)據(jù)所反映的是客觀現(xiàn)實和信息，以數(shù)字化、虛擬化的形式呈現(xiàn)。數(shù)據(jù)與信息不可分割，可以將其看作信息的一種特殊表現(xiàn)形式。在數(shù)字化時代，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)越來越廣泛地被利用到工業(yè)生產(chǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城市治理等重點行業(yè)領(lǐng)域，以創(chuàng)造更多價值。生產(chǎn)要素是進行生產(chǎn)經(jīng)營活動時所需要的資源，是維系經(jīng)濟運行及市場生產(chǎn)經(jīng)營所必須的基本因素，生產(chǎn)要素并非固定不變，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展形態(tài)與狀況變革而不斷地更新變化。我國傳統(tǒng)生產(chǎn)要素包括土地、勞動力、資本、技術(shù)四大類，隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展，大量數(shù)據(jù)得以獲取、收集、進行分析，催生出了新的數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、社會發(fā)展與生活模式。2020年4月，數(shù)據(jù)要素正式被列為我國的第五大生產(chǎn)要素。“數(shù)據(jù)要素”不同于單純的“數(shù)據(jù)”，其內(nèi)涵上更加強調(diào)數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的特性，即可以參與生產(chǎn)、流通、交換、分配等市場化環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)作為產(chǎn)品生產(chǎn)與提供服務的資源投入時，即成為數(shù)據(jù)要素，可用于創(chuàng)造一定的價值。數(shù)據(jù)要素對于優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

乘數(shù)為經(jīng)濟學領(lǐng)域的常用概念，表明經(jīng)濟運行中經(jīng)濟變動量與引起變動的初始支出注入值之間的比例關(guān)系。注入值的變化借助乘數(shù)基礎(chǔ)作用，產(chǎn)生了引起經(jīng)濟變動量放大或縮小若干倍的作用，即為乘數(shù)效應。在宏觀經(jīng)濟學領(lǐng)域，乘數(shù)效應常作為一種經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，通過經(jīng)濟活動中某種變量的增減及其連鎖反應來引起經(jīng)濟總量的大幅度變化。綜合對其概念的闡釋，數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應是指在經(jīng)濟社會發(fā)展中，數(shù)據(jù)要素作為一種新型的生產(chǎn)要素資源投入，通過與其他生產(chǎn)要素的深度融合與協(xié)同作用，能夠產(chǎn)生倍增的經(jīng)濟和社會效益。該效應不僅能夠體現(xiàn)于經(jīng)濟總量的顯著提升，更在于提升治理效能、優(yōu)化資源配置、促進創(chuàng)新發(fā)展等方面。乘數(shù)效應的產(chǎn)生需要兩個基本條件，即存在具備乘數(shù)效應發(fā)揮作用的社會物質(zhì)客觀基礎(chǔ)，以及存在經(jīng)濟參數(shù)的變動[4]。數(shù)據(jù)要素在經(jīng)濟社會發(fā)展的多種行業(yè)領(lǐng)域均可發(fā)揮乘數(shù)效應，原因在于我國超大規(guī)模市場、海量數(shù)據(jù)資源、豐富應用場景等優(yōu)勢基礎(chǔ)條件，也在于數(shù)據(jù)要素本身邊際成本遞減、邊際收益遞增、低成本復用性、驅(qū)動創(chuàng)新等相對于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的獨特特點[5]。數(shù)據(jù)要素實現(xiàn)其乘數(shù)效應，需經(jīng)歷數(shù)據(jù)的收集、處理、分析、共享、應用等關(guān)鍵步驟，同時需與其他生產(chǎn)要素進行結(jié)合。隨著數(shù)據(jù)要素發(fā)展規(guī)模的不斷擴大和數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應愈發(fā)顯現(xiàn)，其在社會治理中的作用日益受到重視。

數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應何以賦能社會治理

社會治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化在社會治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，強調(diào)社會治理主體的多元參與、整體協(xié)同，社會治理方式智能化、專業(yè)化、系統(tǒng)化，社會治理重心下移與增進人民福祉。得益于數(shù)據(jù)要素的實時性與動態(tài)性、低成本復制性與非競爭性、易獲取與易傳播性、規(guī)模報酬遞增等特點，其對于社會治理現(xiàn)代化發(fā)展同樣可以發(fā)揮顯著的乘數(shù)效應。

激活資源潛力，拓展治理思路

數(shù)據(jù)要素能與其他資源深度融合，能夠充分激活資源潛力，放大資源使用效果，實現(xiàn)彼此的價值倍增。在社會治理領(lǐng)域，數(shù)據(jù)要素與技術(shù)要素的融合對于其乘數(shù)效應的發(fā)揮具有基礎(chǔ)性作用，是利用數(shù)據(jù)開展治理活動的起點。依托技術(shù)平臺與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設施，大量數(shù)據(jù)由公民創(chuàng)造、傳感器生成、相關(guān)主體收集，而技術(shù)能將其轉(zhuǎn)換為治理工具，應用于社會治理。例如，利用大數(shù)據(jù)與人工智能相關(guān)技術(shù)對于數(shù)據(jù)進行處理、分析、共享、應用，極大地提升了社會治理的智能化水平，有效促進了智慧城市建設，推動政務服務數(shù)字化便捷化，提升了預防與應對公共危機事件的能力，等等，賦能社會治理的多個領(lǐng)域與環(huán)節(jié)。

數(shù)據(jù)要素在社會治理中的運用，關(guān)鍵在于其為人所用、為人服務。大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來的智能化有可能超越人類思維范圍與計算能力，可用來解決超出人類思維能力之外的事務，較于傳統(tǒng)的“人力治理”更加高效精準。學會利用數(shù)據(jù)要素的治理參與者，可以在更短時間內(nèi)觀察到單純依靠人力難以觸及的視角，帶來全新的治理思路，從而拓展社會治理的深度與廣度。此外，數(shù)據(jù)要素具有低成本復制性與非競爭性，這意味著相同的數(shù)據(jù)資源可以被多個主體共享和利用，而不會消耗原始數(shù)據(jù)的價值。這種特性利于提升數(shù)據(jù)資源的使用效率，同時降低治理成本。通過對于數(shù)據(jù)資源的共享與復用，各個部門能夠以更小的成本實現(xiàn)更佳的治理效果。

共享數(shù)據(jù)信息，協(xié)調(diào)治理主體

社會治理強調(diào)多元主體的協(xié)同參與，除政府外，企業(yè)、社會組織以及公民個人也是重要的治理主體。數(shù)據(jù)要素所具有的低成本復制性、易獲取與易傳播性，為政府內(nèi)部各部門協(xié)作、社會治理主體協(xié)同創(chuàng)造了優(yōu)勢條件。依托數(shù)字化技術(shù)和數(shù)據(jù)平臺的賦能，以及數(shù)據(jù)要素的匯聚、共享、開發(fā)，治理主體之間身份符號的限制得以打破，突破了原有的行政組織架構(gòu)，使得數(shù)據(jù)在政府、社會之間有效流動，社會組織、企業(yè)、人民群眾等多元主體得以參與社會治理流程，激發(fā)了社會主體的參與活力，塑造了政府、社會協(xié)同治理的網(wǎng)絡關(guān)系格局。通過數(shù)據(jù)共享，各類治理主體得以便利地獲取所需信息。通過公開市場經(jīng)營數(shù)據(jù)，加強政府與市場經(jīng)營主體之間的溝通，實現(xiàn)二者間的良性互動；通過治理數(shù)據(jù)公開，提升政府工作透明度，同時引入更多主體基于數(shù)據(jù)進行社會監(jiān)督和參與治理討論；在政府內(nèi)部，不同部門基于數(shù)據(jù)資源進行協(xié)同規(guī)劃和決策，通過跨部門協(xié)作，共同處理復雜的社會治理問題。

數(shù)據(jù)要素可作為各治理主體之間溝通與協(xié)作的橋梁，顯著降低信息的不對稱性，加強治理主體與治理任務的協(xié)同，使社會治理環(huán)節(jié)銜接更加順暢，提升社會治理的創(chuàng)新性、包容性、全面性，更多主體能在社會治理中發(fā)揮自身優(yōu)勢，創(chuàng)造更多更廣泛的公共價值。相較于強調(diào)單一主體的政府管理，社會組織或企業(yè)等能利用自身的專業(yè)與技術(shù)優(yōu)勢，從不同的視角分析與應用數(shù)據(jù)，產(chǎn)生新的見解與治理方案，以跨界協(xié)作帶來突破性的治理成果。

提升響應能力，節(jié)約治理成本

對于數(shù)據(jù)要素的充分利用，可以大幅度提升社會治理的敏捷性與適應性，減少時間成本。數(shù)據(jù)要素的實時性與動態(tài)性意味著數(shù)據(jù)信息能夠得到即時的收集與處理，且處于持續(xù)的更新與變化之中。數(shù)據(jù)技術(shù)能通過其廣泛的感應和傳輸功能，將靜態(tài)的數(shù)據(jù)信息轉(zhuǎn)化為動態(tài)的、活躍的資源，隨著社會的發(fā)展而不斷演化，為治理主體提供全新的視角和工具，使得其能夠掌握最新的數(shù)據(jù)和趨勢，清晰地洞察社會各個方面的即時狀態(tài)和細微變化，從而及時調(diào)整治理策略，適應不斷變化的治理環(huán)境，確保治理措施的及時性和前瞻性。

數(shù)據(jù)要素的應用使得政府決策的準確性與科學性得到了極大提升，降低政府的決策成本。傳統(tǒng)的決策方式常依賴于過往經(jīng)驗與有限信息，而通過利用現(xiàn)代數(shù)據(jù)技術(shù)，對于大量的數(shù)據(jù)信息進行采集與分析，可以為政府決策提供充分且科學的依據(jù)，使得政府決策向著基于現(xiàn)實數(shù)據(jù)的理性決策模式轉(zhuǎn)變。與此同時，數(shù)據(jù)信息的獲取與反饋的實時性進一步提升了政府的響應能力，政府可以及時得知資源狀況、公眾需求變化等關(guān)鍵信息，通過數(shù)據(jù)共享對接相關(guān)部門或其他治理主體，實現(xiàn)精準、精細、敏捷響應治理需求。此外，大數(shù)據(jù)集合所實現(xiàn)的萬物互聯(lián)，結(jié)合大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，為政府提供強大的管理工具，可以幫助政府實時、全面、動態(tài)、精準地監(jiān)控社會各領(lǐng)域活動的運行狀態(tài)，從而優(yōu)化管理流程，并增強對社會風險的預警和應對能力，保持社會治理的穩(wěn)定性。

數(shù)據(jù)要素在社會治理中發(fā)揮乘數(shù)效應具有其適用性。數(shù)據(jù)要素具有低成本復用性與規(guī)模報酬遞增性，可以將大量的知識、技能轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)信息，在大量的場景與領(lǐng)域重復利用。社會治理領(lǐng)域廣、涉及對象多、應用場景豐富，數(shù)據(jù)要素能在其中跨越傳統(tǒng)的資源限制，使得數(shù)據(jù)知識與技能不再限制于單一應用場景，豐富的應用進一步促進了數(shù)據(jù)量的增長。大量的數(shù)據(jù)使用不會降低其價值，而是在社會治理中實現(xiàn)自身價值，并以更小的成本創(chuàng)造更多的公共價值。

充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在社會治理中的乘數(shù)效應

未來應進一步規(guī)范數(shù)據(jù)要素的使用與流通，充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值，改善數(shù)據(jù)要素發(fā)展環(huán)境，推動數(shù)據(jù)要素在各區(qū)域均衡、高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應，賦能社會治理。

激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值

我國的數(shù)據(jù)要素發(fā)展具有大規(guī)模市場、海量數(shù)據(jù)資源、豐富應用場景等優(yōu)勢，但數(shù)據(jù)要素的價值與優(yōu)勢相結(jié)合未得到充分發(fā)揮。為此，應挖掘社會治理中對于數(shù)據(jù)要素的需求場景，探索數(shù)據(jù)要素協(xié)同優(yōu)化、融合發(fā)展的模式，推行數(shù)據(jù)資源在多領(lǐng)域的應用試點，率先發(fā)展優(yōu)勢明顯領(lǐng)域，不斷開拓新領(lǐng)域，挖掘數(shù)據(jù)要素應用的優(yōu)秀經(jīng)驗推廣復刻，根據(jù)不同數(shù)據(jù)、不同應用場景的特點創(chuàng)新多樣化的開發(fā)方式，培育提供基于數(shù)據(jù)要素的新型公共服務和產(chǎn)品，加強數(shù)據(jù)在社會治理中的應用。

政府部門掌握著大量的公共數(shù)據(jù)資源，但目前缺乏統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)平臺，上下層級政府之間、政府各部門之間數(shù)據(jù)的規(guī)范標準不一，政府組織結(jié)構(gòu)的條塊分割等問題在一定程度上阻礙了跨部門的數(shù)據(jù)共享與融合；部分政府工作人員缺乏大數(shù)據(jù)思維，缺乏對應的數(shù)據(jù)專業(yè)知識與利用能力，導致數(shù)據(jù)要素的效用難以發(fā)揮。為此，應進一步開放共享數(shù)據(jù)，明確數(shù)據(jù)分級開放的標準，即有條件開放、無條件開放或不開放，同時鼓勵引導社會力量共享數(shù)據(jù)，提升利用數(shù)據(jù)進行多主體協(xié)同治理的能力；在數(shù)據(jù)共享過程中統(tǒng)一數(shù)據(jù)準入標準、兼容標準，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放共享平臺，逐步解決部門之間的“數(shù)字孤島”問題；對于政府工作人員進行教育培訓，豐富其對于大數(shù)據(jù)應用的認知，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)思維，增強其利用數(shù)據(jù)資源開展工作的能力，發(fā)揮“數(shù)據(jù)×人力”資源的乘數(shù)效應。

優(yōu)化數(shù)據(jù)要素發(fā)展環(huán)境

數(shù)據(jù)要素在社會治理中發(fā)揮乘數(shù)效應，關(guān)鍵基礎(chǔ)在于其自身的良好發(fā)展環(huán)境與優(yōu)質(zhì)資源供給。近年來，我國的數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模不斷擴大，但數(shù)據(jù)要素的市場化配置仍有待進一步發(fā)展。一方面，當前數(shù)據(jù)要素市場存在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立難、數(shù)據(jù)要素定價難、數(shù)據(jù)流通環(huán)境不暢等問題。為此，應改善數(shù)據(jù)要素發(fā)展的市場環(huán)境，完善市場化配置體系。建立數(shù)據(jù)要素價值與貢獻相適應的分配機制，明確其產(chǎn)權(quán)歸屬、交易流通規(guī)范標準，并圍繞其制定相關(guān)法律法規(guī)；加強對于數(shù)據(jù)要素的市場監(jiān)管，研究數(shù)據(jù)流通市場體系，規(guī)范數(shù)據(jù)流通標準，明確市場主體責任[6]；加大對于數(shù)據(jù)市場的反壟斷力度，鼓勵正向市場競爭、反不正當競爭，使數(shù)據(jù)要素適應市場機制。

另一方面，數(shù)據(jù)要素市場化過程還面臨著數(shù)據(jù)供給質(zhì)量不足，開放共享程度不足、覆蓋面窄、內(nèi)容同質(zhì)且重復等問題。為此，應推動大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推行優(yōu)惠政策、建立市場主體白名單，鼓勵相關(guān)主體提供數(shù)據(jù)及基于數(shù)據(jù)要素的服務，使數(shù)據(jù)要素與重點行業(yè)領(lǐng)域相結(jié)合，擴大數(shù)據(jù)市場規(guī)模，提升數(shù)據(jù)市場質(zhì)量。加大對于重要大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的安全防護，推進研發(fā)數(shù)據(jù)安全保護相關(guān)技術(shù)，定期開展對于數(shù)據(jù)安全的評估和產(chǎn)品安全的可靠性評估。建立健全數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)設施，包括數(shù)據(jù)中心、數(shù)字平臺等，支撐社會生產(chǎn)力數(shù)字化發(fā)展。

推動數(shù)據(jù)要素均衡、高質(zhì)量發(fā)展

隨著數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，社會層面數(shù)據(jù)鴻溝已經(jīng)產(chǎn)生。在不同地域、城鄉(xiāng)之間，數(shù)據(jù)運用水平與技術(shù)發(fā)展水平不均衡，在社會個體之間，受教育水平較高、掌握技術(shù)或經(jīng)濟優(yōu)勢的個體往往可以擁有并利用更多數(shù)據(jù)資源。為此，應著重加強落后地區(qū)的數(shù)字基礎(chǔ)設施建設，鞏固數(shù)據(jù)要素發(fā)展基礎(chǔ)。逐步統(tǒng)籌建設中西部地區(qū)、鄉(xiāng)村的通信、網(wǎng)絡、算力基礎(chǔ)設施，達到可利用數(shù)據(jù)要素進行治理的標準；建立健全城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的協(xié)同機制，使數(shù)據(jù)資源在區(qū)域之間靈活流通；開展對點幫扶，同時結(jié)合當?shù)貙嶋H推廣先進地區(qū)的治理經(jīng)驗、開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源，例如在鄉(xiāng)村開發(fā)“智慧農(nóng)業(yè)”“智慧村務”，充分利用數(shù)字技術(shù)提升治理水平；對于群體間的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象，應通過宣傳教育、建設適老化數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設施等措施進行改善。

此外，數(shù)據(jù)治理中的隱私保護、數(shù)據(jù)安全問題仍有待改善，利用數(shù)據(jù)要素的同時應避免數(shù)據(jù)泄露侵犯個人權(quán)利與危害社會安全。對此，應加強對于數(shù)據(jù)技術(shù)的攻關(guān)與研發(fā)，掌握關(guān)鍵核心技術(shù)，升級擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)技術(shù)是利用數(shù)據(jù)要素賦能的基礎(chǔ)，可以提升社會治理效率、優(yōu)化公共服務、保障數(shù)據(jù)安全與隱私。政府應為數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)提供資金、場所、資源支持，鼓勵各類社會創(chuàng)新主體研發(fā)數(shù)據(jù)隱私、共享、挖掘、分析等相關(guān)技術(shù)；推動產(chǎn)學研深度合作，降低研發(fā)成本門檻。公共部門尤其要升級數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)，避免數(shù)據(jù)泄露造成的不良影響，保障公民隱私權(quán)和社會安全。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、南開大學數(shù)字政府與數(shù)據(jù)治理研究中心主任；本文系中華全國總工會研究室委托課題“人工智能背景下勞動用工方式變化及對工會工作影響研究”（課題編號：2024-QZYJH-02；項目負責人：劉銀喜）階段性成果；南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生邢佳宜對本文亦有貢獻】

注釋略

責編：馮一帆／美編：石 玉