【摘要】在中國式現(xiàn)代化的背景下，低空經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是必然要求，而法治現(xiàn)代化則是其內(nèi)在邏輯。就法治基礎(chǔ)而言，應(yīng)確立發(fā)展與安全并重的法治目標，采取積極風(fēng)險防范主義的法治理念，建立軟硬法混合模式的法治結(jié)構(gòu)，適用多元協(xié)同治理的法治進路。就體系框架而言，低空經(jīng)濟戰(zhàn)略立法是頂層設(shè)計，低空空域管理立法是關(guān)鍵因素，低空飛行監(jiān)管立法是核心內(nèi)容，低空經(jīng)濟促進立法是重要支撐。就規(guī)范構(gòu)造而言，應(yīng)重點建立健全低空空域開放共享制度、低空經(jīng)濟管理監(jiān)督制度和低空飛行器監(jiān)管制度。低空經(jīng)濟法治建設(shè)應(yīng)注重內(nèi)在功能協(xié)調(diào)，著重處理好軍航與民航之間的關(guān)系、中央立法與地方立法之間的關(guān)系、創(chuàng)制新法與清理舊法之間的關(guān)系和立法與執(zhí)法之間的關(guān)系。
【關(guān)鍵詞】低空經(jīng)濟 高質(zhì)量發(fā)展 低空空域 航空法
【中圖分類號】F562 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.15.002
【作者簡介】高志宏，南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)。研究方向為經(jīng)濟法、民航法研究。主要著作有《通用航空發(fā)展路徑法治化研究》、《低空空域管理改革的法理研究》、《知識產(chǎn)權(quán)：理論·法條·案例》（合著）、《未成年人公益訴訟受案范圍：實踐擴張、理論邏輯與制度選擇》（論文）、《隱私、個人信息、數(shù)據(jù)三元分治的法理邏輯與優(yōu)化路徑》（論文）等。
為推進新型工業(yè)化體系建設(shè)、推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，黨中央和國務(wù)院提出了大力發(fā)展低空經(jīng)濟的重大戰(zhàn)略部署。在中央政策和市場需求的雙輪驅(qū)動下，全國各地紛紛抓住低空經(jīng)濟發(fā)展黃金窗口期，出臺相關(guān)支持政策，搶占發(fā)展先機，2024年因此被稱為“低空經(jīng)濟元年”。
中國式現(xiàn)代化背景下，低空經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是應(yīng)有之義。為此，需要打破發(fā)展梗阻，破解發(fā)展難題，推動低空經(jīng)濟邁向新水平、躍上新高度。特別是要從完善頂層設(shè)計、優(yōu)化體制機制、加大法律制度供給等方面深化空域管理改革，以解決航空安全、監(jiān)管、協(xié)同和標準等一系列問題。在全面依法治國和建設(shè)法治中國的背景下，從法治視角構(gòu)建推進低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的保障體系，即通過加快構(gòu)建低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的法治體系，將低空經(jīng)濟發(fā)展納入法治化軌道。
“低空經(jīng)濟”已成為當前學(xué)界研究的熱點，相關(guān)研究在低空經(jīng)濟的政策分析、發(fā)展策略、實踐探索等方面取得了較為豐碩的研究成果。然而，專門針對低空經(jīng)濟法律制度的研究相對較少，從系統(tǒng)化視角出發(fā)，探討低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展法治體系的研究更是稀缺。中國式現(xiàn)代化背景下，低空經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是必然要求，而法治現(xiàn)代化則是其內(nèi)在邏輯，法治在引導(dǎo)、保障和規(guī)范低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中起著關(guān)鍵作用。基于此，本文基于“規(guī)則-機制”分析框架，運用系統(tǒng)思維方法，探討低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的法治保障。即通過厘清低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與法治保障之間的邏輯關(guān)系，審視當前低空經(jīng)濟發(fā)展面臨的法治挑戰(zhàn)和制度困境，闡釋低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的法治基礎(chǔ)，并探討低空經(jīng)濟立法體系框架、制度規(guī)范與低空經(jīng)濟法治內(nèi)在機理。
法治建設(shè)：低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本保障
2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出發(fā)展低空經(jīng)濟；2023年中央經(jīng)濟工作會議進一步明確將低空經(jīng)濟作為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；2024年，全國“兩會”將“低空經(jīng)濟”寫入政府工作報告，并將“積極打造低空經(jīng)濟等新增長引擎”列入政府首要任務(wù)。在此背景下，低空經(jīng)濟熱度持續(xù)升溫，發(fā)展勢頭十分強勁，各地紛紛爭搶發(fā)展先機，但也出現(xiàn)了“一哄而上”“盲目投資”“重復(fù)建設(shè)”等問題。
高質(zhì)量發(fā)展是低空經(jīng)濟的必然要求。低空經(jīng)濟是指以低空空域為主要活動場域，以航空運載作業(yè)裝備（無人駕駛航空器為主）為主要工具，以低空飛行活動為主要牽引，以通用航空為主體產(chǎn)業(yè)，輻射帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的綜合經(jīng)濟形態(tài)[1]或經(jīng)濟領(lǐng)域[2]。低空經(jīng)濟涉及民用、警用、軍用等多個領(lǐng)域，橫跨一二三產(chǎn)業(yè)，覆蓋了上中下游整個發(fā)展鏈條，具有空間立體性、區(qū)域依賴性、產(chǎn)業(yè)融合性和輻射帶動性等特征，[3]在拉動有效投資、創(chuàng)造消費需求、提升創(chuàng)新能級方面具有廣闊空間。
作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，低空經(jīng)濟是一片新藍海。在多重政策支持下，我國低空經(jīng)濟發(fā)展前景廣闊，市場規(guī)模持續(xù)擴大，企業(yè)數(shù)量不斷增多，應(yīng)用場景不斷豐富，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和創(chuàng)新生態(tài)正在形成，無人機產(chǎn)業(yè)更是形成了全球領(lǐng)先優(yōu)勢。但無論是與歐美發(fā)達國家相比，還是與我國公共運輸航空相比，我國低空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模仍然較小，潛力仍有待挖掘，基礎(chǔ)仍較為薄弱，市場仍尚未成熟，核心技術(shù)仍存在“卡脖子”問題，運營主體“小微”性質(zhì)明顯、企業(yè)效益狀況不佳在某種程度上仍客觀存在。
當前，低空經(jīng)濟具有涉及領(lǐng)域廣泛、服務(wù)形式多樣、飛行方式靈活、產(chǎn)業(yè)鏈較長、經(jīng)濟帶動作用強等優(yōu)勢，展現(xiàn)出巨大的發(fā)展前景和潛力。低空經(jīng)濟作為新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表，是以無人機、eVTOL（電動垂直起降航空器）為主的新通航、新模式，[4]有望成為我國科技創(chuàng)新新前沿和我國經(jīng)濟增長新引擎。
安全是低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的底線。目前，社會各界對低空飛行的主要擔(dān)憂集中在其潛在的安全風(fēng)險和隱患，這些問題不僅限制了低空空域開放力度，也阻礙了其進一步發(fā)展。通用航空作為低空經(jīng)濟的主體，與其他活動方式相比雖然具有機動靈活、快速高效的優(yōu)勢，但與公共航空相比，其“低慢小”的特點也使得安全監(jiān)管面臨重大挑戰(zhàn)。
在傳統(tǒng)的地面交通領(lǐng)域，健全的交通法律法規(guī)、完備的交通控制系統(tǒng)、與人工相結(jié)合的交通管理手段，能有效監(jiān)控并處罰交通違法行為，從而保障了地面交通的安全性、有序性和暢通性。然而，在低空飛行領(lǐng)域，盡管《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》提供了基本的空中交通規(guī)則，但與之配套的執(zhí)法隊伍、空中智能交通管理系統(tǒng)和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段等尚未完全建立。例如，現(xiàn)有的雷達、無線電、光電等無人機探測技術(shù)，均存在環(huán)境適應(yīng)性差、識別距離短、成本高、偵測范圍有限等缺陷，從而導(dǎo)致存在無法探測或者漏報誤報等情形，難以滿足低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對空管安全的要求，因此亟需技術(shù)革新、標準構(gòu)建和場景驗證。換言之，低空安全不僅要求低空飛行器具備強大的智能識障和避障能力，同時還要求對低空飛行活動進行高效管控，并實現(xiàn)低空空域的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化管理。
現(xiàn)實中，無人機“黑飛”、墜毀和非法侵入等不安全事件時有發(fā)生，進一步凸顯了低空安全管控的復(fù)雜性。低空飛行的安全風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是由于飛行器軟硬件技術(shù)缺陷或空域管理手段不足，導(dǎo)致空中故障、飛行沖突乃至墜落墜毀等事件，造成財產(chǎn)損失或者意外傷害，危害個人安全；二是由于飛行器駕駛員操作不當或違反飛行管理規(guī)定，干擾其他飛行器飛行、攻擊其他飛行器或進行“黑飛”，危害空防安全、航空安全和社會公共安全；三是基于竊取情報或者收集個人隱私、數(shù)據(jù)信息等非法目的，利用攝像頭或傳感器非法獲取飛行路徑、實時圖像、客戶信息等隱私數(shù)據(jù)，危害個人安全、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全乃至國家安全。
低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的法治化要求。低空經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展不僅依賴于技術(shù)進步，更需要法治的堅強保障。我國低空經(jīng)濟發(fā)展勢頭迅猛，產(chǎn)業(yè)鏈雛形初現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不斷拓展，但目前尚未成為經(jīng)濟增長的新引擎，應(yīng)用場景、消費潛力亟待進一步釋放。究其原因，既有市場需求開發(fā)不足、空域管理嚴格、航空文化有待普及等因素，也有政策銜接不暢、法律供給不足等因素。
為促進低空經(jīng)濟快速發(fā)展，我國已出臺了一系列支持政策和法律法規(guī)，并積極開展試點工作。2024年1月1日起施行的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》提出對無人駕駛航空器進行全鏈條管理，奠定了我國無人駕駛航空器飛行活動管理的制度基礎(chǔ)。與此同時，各地也在積極制定低空經(jīng)濟相關(guān)政策，不斷放寬市場準入、提高適航審批效率、加大監(jiān)管力度。概言之，我國已初步形成了以《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）為核心的法律體系，以《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等為主體，以《民用航空低空空域監(jiān)視技術(shù)應(yīng)用指導(dǎo)意見》《民用微輕小型無人駕駛航空器運行識別最低性能要求（試行）》《低空飛行服務(wù)系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》等為配套的低空經(jīng)濟法律規(guī)范體系，內(nèi)容涵蓋空域管理、市場準入、安全運行、適航審定、機場建設(shè)、作業(yè)標準、飛行管制、專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)照管理等方面。然而，現(xiàn)有的低空經(jīng)濟法治建設(shè)仍有提升空間。
從立法層面看，低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對低空經(jīng)濟立法的層次性、系統(tǒng)性和針對性提出了挑戰(zhàn)。其一，在低空經(jīng)濟領(lǐng)域，中央層面的立法有待完善，而地方立法則存在效力不強、標準不一和責(zé)任規(guī)范不明確的問題，有時甚至形成了地方間的“政策壁壘”。例如，在稅收立法方面，各地為了促進低空經(jīng)濟發(fā)展，推出了不同的稅收優(yōu)惠或減免政策，但這種差異性可能導(dǎo)致政策執(zhí)行上的不一致。其二，在低空經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政策與立法之間存在一定的張力甚至沖突。以“規(guī)劃”“實施意見”“發(fā)展指南”等為依托的低空經(jīng)濟治理主導(dǎo)模式，本質(zhì)上是一種以地方為中心的單向型、松散型的“碎片化”治理模式，[5]弱化了法治在推動低空經(jīng)濟發(fā)展中的作用，與低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求不匹配。因此，面向全面依法治國的基本要求，我們應(yīng)當特別重視“法律之治”與“政策之治”的協(xié)調(diào)問題，厘清低空經(jīng)濟立法與政策之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。其三，在低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，法治建設(shè)相對滯后，法律制度亟待創(chuàng)新。例如，在空域資源立法方面，低空空域管理落后是阻礙我國低空經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸因素。[6]2010年，國務(wù)院、中央軍委就印發(fā)了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，并開展相關(guān)試點建設(shè)工作。但長期以來，我國強調(diào)空域資源的主權(quán)性和安全性，采用單一而嚴格的空域管理模式，現(xiàn)行法律法規(guī)在低空空域使用和飛行活動審批方面仍然較為嚴格，在一定程度上限制了低空經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿?。因此，在維護國家領(lǐng)空安全和保障飛行活動安全的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當通過空域管理立法改革，適當改變傳統(tǒng)僵化而簡單的低空空域管理模式，激活低空空域資源，釋放低空資源紅利，使低空資源轉(zhuǎn)化為可配置的經(jīng)濟資源，從而為低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入新的活力。
從執(zhí)法層面看，由于低空經(jīng)濟方興未艾，諸多法律問題尚未凸顯，當前執(zhí)法難點和痛點主要集中在兩方面：一是無人機“低慢小”特點帶來的執(zhí)法難，二是執(zhí)法主體職責(zé)模糊不清。前者主要涉及執(zhí)法方式和工具手段等技術(shù)問題，而后者則涉及組織管理和體制機制等法律問題。低空經(jīng)濟發(fā)展涉及主體眾多，僅從組織管理角度看，涵蓋航空企業(yè)市場準入、航空運營、安全生產(chǎn)、航空器適航取證、空域管理、低空飛行保障、維修和培訓(xùn)資質(zhì)認證等內(nèi)容，相關(guān)職能歸屬民航局、工業(yè)和信息化部、應(yīng)急管理部等不同部門，特別是在多業(yè)態(tài)情境下，不同主體和內(nèi)部組織之間管理程序復(fù)雜，存在職責(zé)不清、部門虛化等問題。例如，低空飛行的安全監(jiān)管是執(zhí)法的主要內(nèi)容，而這一職權(quán)的歸屬部門尚不明確，亟需明確監(jiān)督管理主體，建立清晰高效的執(zhí)法體系，避免“各自為政”“相互推諉”等現(xiàn)象發(fā)生。
理論因應(yīng)：低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的法治基礎(chǔ)
低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展已成為社會共識，并上升為國家戰(zhàn)略層面的議題，社會各界都在關(guān)注如何克服低空經(jīng)濟發(fā)展過程中遇到的難題。從法治建設(shè)角度出發(fā)，我們必須深入探討低空經(jīng)濟法治目標、法治理念、法治結(jié)構(gòu)、法治進路等基礎(chǔ)性理論問題，從而確立我國低空經(jīng)濟法治的功能定位和內(nèi)容體系，為低空經(jīng)濟的健康發(fā)展提供堅強的法治保障。
法治目標：發(fā)展與安全并重。在推動低空經(jīng)濟發(fā)展的過程中，世界各國普遍面臨著促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和防范安全風(fēng)險的難題。一些學(xué)者側(cè)重強調(diào)安全風(fēng)險防范，而另一些則傾向于鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對于我國而言，將“發(fā)展與安全并重”作為低空經(jīng)濟法治建設(shè)的基本目標至關(guān)重要。
“發(fā)展”意味著通過政策扶持和法律法規(guī)促進低空經(jīng)濟發(fā)展。低空經(jīng)濟作為新質(zhì)生產(chǎn)力的代表，具有輻射面廣、產(chǎn)業(yè)鏈條長、成長性和帶動性強等特點，[7]是推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、促進產(chǎn)業(yè)升級、構(gòu)建綜合交通系統(tǒng)和擴大內(nèi)需的重要引擎。[8]從國內(nèi)發(fā)展角度看，低空經(jīng)濟作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，[9]能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供新動能，推動經(jīng)濟發(fā)展由“平面”向“立體”模式轉(zhuǎn)變，[10]有望成為新的經(jīng)濟增長極。據(jù)中國民航局預(yù)測，到“十四五”規(guī)劃期末，低空經(jīng)濟對我國國民經(jīng)濟的綜合貢獻值將達到3萬億至5萬億元。[11]從國際競爭角度看，低空經(jīng)濟以重大發(fā)展需求為驅(qū)動，以重大技術(shù)突破為基礎(chǔ)，對國家的經(jīng)濟長遠發(fā)展和社會全局進步具有重大引領(lǐng)和帶動作用，已成為全球主要經(jīng)濟體競爭的新領(lǐng)域和科技創(chuàng)新的新賽道。
而安全則是航空業(yè)永恒的主題，也是低空經(jīng)濟法治建設(shè)的基本價值目標。所謂“安全”，即采取相應(yīng)的手段和措施保障低空飛行安全可靠和風(fēng)險可控。低空飛行可能帶來侵犯隱私、信息泄露、公共安全、數(shù)據(jù)安全和國家安全受到危害等風(fēng)險，需要我們保持密切關(guān)注，并通過相關(guān)法律制度和有效監(jiān)管措施來規(guī)范和解決。因此，加強低空空域的安全監(jiān)管，對于保障低空經(jīng)濟的健康發(fā)展至關(guān)重要。開發(fā)低空空域資源并不意味著放任其發(fā)展，而是要在確保安全的前提下，合理開發(fā)和利用這一資源，以確保低空經(jīng)濟安全生產(chǎn)。
在設(shè)計低空飛行監(jiān)管的法律制度時，找到安全利益與經(jīng)濟發(fā)展的平衡點至關(guān)重要。目前，低空經(jīng)濟法律和政策的首要功能應(yīng)以促進競爭和形成競爭優(yōu)勢為主，對低空經(jīng)濟采取激勵式監(jiān)管更為適宜。立法和執(zhí)法部門在監(jiān)管中應(yīng)尊重市場主體，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，為新技術(shù)、新應(yīng)用、新場景提供廣闊的發(fā)展空間。法律應(yīng)扮演激勵性的引導(dǎo)角色，采取包容審慎的監(jiān)管態(tài)度，實現(xiàn)政府措施與被監(jiān)管對象的激勵相容，增強監(jiān)管對象的合規(guī)積極性，從而更好地實現(xiàn)監(jiān)管目標。[12]總之，確立發(fā)展與安全并重的法治目標，是在客觀評估低空飛行的積極作用和潛在風(fēng)險的基礎(chǔ)上，符合低空經(jīng)濟發(fā)展趨勢和中國現(xiàn)實國情的合理選擇。
法治理念：積極風(fēng)險防范主義。面對低空飛行產(chǎn)生的安全風(fēng)險和監(jiān)管挑戰(zhàn)，采取何種法治理念是低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展必須回答的時代之問。對此有強監(jiān)管和弱監(jiān)管兩種思路，前者將飛行安全放在首位，后者則側(cè)重于促進低空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
美國等西方發(fā)達國家傾向于采用弱監(jiān)管法治理念，強調(diào)低空空域的資源屬性，實施低空自由開放策略和相對寬松的監(jiān)管模式，從需求端促進低空經(jīng)濟發(fā)展。同時，在風(fēng)險控制方面，側(cè)重于自我防范，這與其市場經(jīng)濟體制和航空文化相契合。從我國傳統(tǒng)觀念看，我國長期以來一直強調(diào)空域資源的主權(quán)性和安全性，采取單一而嚴格的低空空域管理模式，空域開放范圍有限，飛行審批流程復(fù)雜，在一定程度上抑制了低空經(jīng)濟市場活動主體的積極性，難以滿足低空經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展需求。
當前，我國已認識到推動低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要性，應(yīng)當在堅持鼓勵低空技術(shù)創(chuàng)新和場景應(yīng)用的同時，防范安全風(fēng)險，確立具有中國特色的低空經(jīng)濟法治理念——積極風(fēng)險防范主義。其核心要義有二：一是以系統(tǒng)思維防范低空飛行安全風(fēng)險，從技術(shù)革新、行業(yè)自律、監(jiān)管機制等角度出發(fā)，全面防范低空飛行可能造成的安全隱患。二是監(jiān)管者應(yīng)以前瞻性思維審視低空飛行，并采取適度包容性態(tài)度對待潛在的安全風(fēng)險，以審慎性策略處理觸及安全底線的風(fēng)險，從而充分挖掘和激發(fā)低空經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
積極風(fēng)險防范主義法治理念的基本邏輯在于正確把握和平衡發(fā)展與安全之間的關(guān)系。盡管低空經(jīng)濟發(fā)展迅速，但其技術(shù)產(chǎn)品、應(yīng)用場景和業(yè)態(tài)模式仍整體處于發(fā)展初期，對其采取過嚴的監(jiān)管措施可能會阻礙低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。因此我們應(yīng)采取包容審慎、敏捷靈活的監(jiān)管策略，為低空飛行提供更廣闊的發(fā)展空間。質(zhì)言之，無論是采取安全評估、風(fēng)險分級、飛行申報等事先預(yù)防措施，還是采取責(zé)任追究等事后監(jiān)管措施，都無法防范所有風(fēng)險，低空飛行風(fēng)險控制的目標在于將風(fēng)險及其損害控制在可接受的范圍內(nèi)，而不是追求不切實際的“零風(fēng)險”目標。傳統(tǒng)低空飛行監(jiān)管方式屬于靜態(tài)單向的命令控制型模式，容易陷入法治困局。積極風(fēng)險防范主義法治理念要求我們調(diào)整傳統(tǒng)低空飛行監(jiān)管方式，建立靈活多元的監(jiān)管模式。這種模式至少包括以下三個層面：首先，基于應(yīng)用分類和風(fēng)險分級，針對不同的低空飛行產(chǎn)品、服務(wù)和應(yīng)用采取不同的監(jiān)管規(guī)則。其次，不斷創(chuàng)新監(jiān)管工具，采取諸如監(jiān)管指南、試點項目、示范應(yīng)用、事后追責(zé)等更多元靈活、易于迭代的監(jiān)管方式，以促進創(chuàng)新和保障安全。最后，低空飛行事故損害結(jié)果的嚴重性決定了其治理風(fēng)口應(yīng)當從傳統(tǒng)的結(jié)果處置轉(zhuǎn)移至事前控制和行為預(yù)防，實施穿透式監(jiān)管，在分層分類分級的監(jiān)管模式下，引入差異化管理要素，[13]避免靜態(tài)性、事后性、懲戒式和“一刀切”的監(jiān)管思路。
法治結(jié)構(gòu)：軟硬法混合模式。隨著低空技術(shù)不斷發(fā)展和應(yīng)用范圍不斷拓展，不同國家基于各自的法律制度體系和文化傳統(tǒng)，逐步制定了相應(yīng)的法律治理準則，并形成了不同的低空經(jīng)濟法治結(jié)構(gòu)。盡管這些準則各有不同，但都普遍重視法律政策與新技術(shù)之間的適應(yīng)性以及與倫理之間的協(xié)調(diào)性?；诖?，我國應(yīng)當探索一種結(jié)合技術(shù)、倫理、法治的綜合治理模式，即技術(shù)先行、倫理協(xié)同、法治兜底的軟硬法混合模式。
對于低空飛行可能引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險，我們應(yīng)采取“技術(shù)先行”的方案，依靠技術(shù)手段對其進行內(nèi)部優(yōu)化，按照其具有的特定技術(shù)邏輯和治理邏輯，分別制定相應(yīng)的技術(shù)標準和業(yè)務(wù)標準，推動產(chǎn)業(yè)鏈體系標準化，創(chuàng)新風(fēng)險監(jiān)測手段，提高風(fēng)險監(jiān)測能力。同時，科技倫理在低空經(jīng)濟發(fā)展中具有獨特的價值功能，需要構(gòu)建一個倫理道德框架和規(guī)范準則體系，推動技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)理性相融合，[14]從而維護公共利益和增進社會福祉。法治在低空經(jīng)濟發(fā)展中居于根本性、兜底性地位，在立法方面主要涉及以下幾個關(guān)鍵問題：一是風(fēng)險立法抑或體系立法？這涉及低空經(jīng)濟的立法思路問題。在推動低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的過程中，立法不應(yīng)僅僅關(guān)注風(fēng)險防范，而是要在風(fēng)險防范與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間尋求平衡，即產(chǎn)業(yè)立法與風(fēng)險立法同等重要，因而體系立法更為適宜。二是分散立法抑或統(tǒng)一立法？這涉及低空經(jīng)濟的立法形式問題。從理論上講，分散立法不僅會降低低空飛行治理效率、增加企業(yè)的合規(guī)成本，而且會導(dǎo)致低空飛行治理目標、機制和尺度難以統(tǒng)一。從現(xiàn)實看，統(tǒng)一立法模式是大勢所趨。同時，考慮到低空飛行的高風(fēng)險、高致害性，低空經(jīng)濟立法應(yīng)當具備適度的超前性和前瞻性，通過單獨立法從法律層面對低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化布局和體系化治理進行規(guī)范，實現(xiàn)對低空飛行風(fēng)險的法律源頭治理。三是構(gòu)建軟法抑或硬法？這涉及低空經(jīng)濟的立法模式問題。應(yīng)充分發(fā)揮法律規(guī)制的硬法治理和行業(yè)自治、企業(yè)自律、標準認證等軟法治理的優(yōu)勢，形成“國家立法＋行業(yè)行為標準＋企業(yè)內(nèi)部風(fēng)控”的軟硬法混合規(guī)制的社會化規(guī)范體系。質(zhì)言之，低空經(jīng)濟法治建設(shè)應(yīng)以低空經(jīng)濟調(diào)控規(guī)范為主要內(nèi)容，形成相關(guān)制定（硬法）和相關(guān)政策（軟法）的有機結(jié)合，最終形成獨特的低空經(jīng)濟軟硬法混合的治理實踐。當前，我國低空經(jīng)濟領(lǐng)域主要采用以政策為代表的軟法調(diào)控方式，包括中央和地方出臺關(guān)于支持低空經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃、意見、指南等，其雖然具有靈活性和可操作性，但非強制性特征明顯。未來，應(yīng)加強低空經(jīng)濟硬法建設(shè)，包括低空空域管理立法、低空飛行管理立法、低空市場準入立法、低空行業(yè)競爭立法和低空產(chǎn)業(yè)財稅立法等，以確保低空經(jīng)濟的健康發(fā)展。
在低空經(jīng)濟的發(fā)展過程中，我們面臨的問題已不能僅靠傳統(tǒng)方式來解決，亦不能單純依賴法律的強制性規(guī)范，而是需要采取一種綜合的治理策略，即將法律規(guī)制、技術(shù)治理和科技倫理相結(jié)合，形成多維度的規(guī)制路徑。實際上，這三種路徑之間的效用邊界正日益模糊，呈現(xiàn)價值協(xié)同、相互歸化、功能互補之趨勢，從而有助于平衡風(fēng)險防范與技術(shù)創(chuàng)新、個體利益與公共利益之間的關(guān)系。
法治進路：多元協(xié)同治理。低空經(jīng)濟法治的核心在于平衡政府和市場的關(guān)系。低空經(jīng)濟的多主體性和應(yīng)用場景的廣泛性，不僅增加了治理難度和監(jiān)管成本，也對治理方式提出了更加科學(xué)化、有效化、精細化的要求。我們倡導(dǎo)采用企業(yè)自律、行業(yè)自治、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的多元治理模式，以實現(xiàn)低空經(jīng)濟各部門和多主體之間的協(xié)同治理。
首先，低空經(jīng)濟的經(jīng)營主體和活動主體由于熟悉技術(shù)規(guī)則，在安全風(fēng)險防范中具有其他主體無可比擬的技術(shù)和能力優(yōu)勢。同時，由于其是風(fēng)險源頭所在，所以理應(yīng)成為安全風(fēng)險防范的第一責(zé)任人，這包括確保其產(chǎn)品安全可靠、其飛行活動合法合規(guī)，維護公共秩序和航空安全，保護隱私和數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)自我規(guī)制與政府監(jiān)管的有效銜接和良性互動。其次，行業(yè)協(xié)會既具有政府規(guī)制模式的權(quán)威性，又具有企業(yè)自律模式的專業(yè)性，在推進標準化建設(shè)、構(gòu)建社會化服務(wù)體系、制定科技倫理等方面具有顯著優(yōu)勢，在應(yīng)對低空飛行安全風(fēng)險方面更具適應(yīng)性、靈活性和敏捷性。因此，行業(yè)協(xié)會應(yīng)通過市場化方式和社會化服務(wù)，積極主動地履行行業(yè)自治責(zé)任，推進行業(yè)科技倫理自律，提升行業(yè)治理水平。然而，企業(yè)自律和行業(yè)自治模式亦存在動力不足和強制性不夠等問題，難以自動形成理想化的市場內(nèi)部規(guī)制場景，這就需要法律的強有力監(jiān)管和政府的積極參與。最后，在應(yīng)對低空飛行風(fēng)險的過程中，傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式面臨技術(shù)缺失、資源匱乏和信息遲滯等困境。因此，政府應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管模式，減少直接干預(yù)，增強政策掌控能力，承擔(dān)“掌舵者”角色，負責(zé)低空經(jīng)濟發(fā)展的政策制定和立法執(zhí)行，從而實現(xiàn)對低空飛行監(jiān)管的系統(tǒng)回應(yīng)和精準治理。此外，社會公眾的積極參與在低空飛行多元治理框架中不可或缺。行業(yè)專家、社會組織等社會力量應(yīng)積極開展標準認定、風(fēng)險評估防控、安全認證等工作，新聞媒體和第三方機構(gòu)則應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督和專業(yè)支持等作用，從而形成低空經(jīng)濟市場規(guī)制、政府規(guī)制和社會規(guī)制的協(xié)同治理模式。
總之，市場是低空經(jīng)濟發(fā)展的根本，政府則是其發(fā)展的保障。市場應(yīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，市場主體應(yīng)在低空產(chǎn)業(yè)投資、產(chǎn)品研發(fā)、場景應(yīng)用、駕駛員飛行培訓(xùn)等工作中發(fā)揮積極能動作用，市場需求則應(yīng)發(fā)揮驅(qū)動作用，從而共同推動低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。而政府則應(yīng)在制定政策、實施監(jiān)管、提供公共服務(wù)、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和尊重市場規(guī)律等方面發(fā)揮效能。例如，制定無人駕駛航空器適航標準、負責(zé)管理空域資源、監(jiān)測私人飛行、提供公益性飛行保障服務(wù)和建設(shè)低空基礎(chǔ)設(shè)施等。
體系框架：低空經(jīng)濟的立法定位
實現(xiàn)低空經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮“政策賦能”優(yōu)勢。這需要健全低空經(jīng)濟發(fā)展政策體系，從實際出發(fā)對特殊區(qū)域和特定事項實施必要的財政、金融、土地、準入等政策優(yōu)惠，更需要完善低空經(jīng)濟法規(guī)體系，明確低空空域界定、飛行器時空基準、空域唯一標識等標準和行業(yè)規(guī)范。低空經(jīng)濟的立法體系框架由低空產(chǎn)業(yè)促進法、低空空域管理法、低空飛行安全法和低空經(jīng)濟服務(wù)保障法等構(gòu)成，其主要內(nèi)容至少包括以下四個層次。
頂層設(shè)計：低空經(jīng)濟戰(zhàn)略立法。當前，隨著各地紛紛出臺相關(guān)發(fā)展政策，低空經(jīng)濟熱度持續(xù)升溫，但也存在不考慮自身資源稟賦、發(fā)展條件、區(qū)位優(yōu)勢，盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)等問題。[15]因此，加強頂層設(shè)計，完善低空經(jīng)濟戰(zhàn)略立法，成為低空經(jīng)濟法治建設(shè)的首要任務(wù)。
頂層設(shè)計是引導(dǎo)低空經(jīng)濟發(fā)展的“航行舵”。“國家頂層設(shè)計＋地方政府牽頭引導(dǎo)＋市場主體開展實際建設(shè)”的模式是成功的關(guān)鍵。目前，我國尚未形成完整的低空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，低空經(jīng)濟政策有待體系化，發(fā)展制度供給不足，特別是在概念界定、行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標準等方面亟待形成共識。為此，在國家層面，應(yīng)樹立系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌謀劃，突出重點，一體構(gòu)建。具體來說，應(yīng)制定低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺《低空經(jīng)濟中長期發(fā)展指導(dǎo)意見》，制定《低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展行動方案》和《支持低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，分階段明確低空經(jīng)濟發(fā)展的主要目標、基本原則、主要任務(wù)、操作方式、政策舉措，完善低空經(jīng)濟管理組織機制，加快戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與低空空域管理改革。同時，應(yīng)實施產(chǎn)業(yè)、財政、金融、土地等配套政策，建立低空經(jīng)濟統(tǒng)計指標體系，引導(dǎo)各地在堅持“實事求是、因地制宜、重點突出”的原則基礎(chǔ)上，編制地方低空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，推動形成布局合理、主體集中、競爭有序的低空經(jīng)濟發(fā)展格局。
關(guān)鍵因素：低空空域管理立法?？沼蛞蛩厥侵萍s我國低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸?？沼蚬芾聿粌H涉及一個國家的領(lǐng)空安全，還涉及軍民航之間的協(xié)調(diào)，要求我們進行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一指揮。隨著世界空域管理模式日益多元化和商業(yè)化，我國相對保守的空域管理機制正面臨諸多挑戰(zhàn)。首先，我國低空空域管理體制機制有待革新。傳統(tǒng)空域管理采用“空軍主導(dǎo)、條塊分割”模式，強調(diào)空域資源的主權(quán)性、國有性、安全性，忽視了低空空域的公共性、經(jīng)濟性、價值性，[16]使得低空空域資源的利用效率有限，一定程度上阻礙了低空經(jīng)濟發(fā)展。其次，低空空域資源管理的精細化程度不足。關(guān)于低空空域的范圍，國際上并沒有統(tǒng)一的標準。2010年，國務(wù)院、中央軍委發(fā)布的《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》將低空空域界定為“真高1000米（含）以下的空間范圍”；2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》將低空空域界定為“真高3000米以下空域”。實際上，低空空域是一個相對的、發(fā)展的概念，在確保安全和不與軍事航空、公共運輸航空相沖突的基礎(chǔ)上，應(yīng)隨著技術(shù)的不斷革新而調(diào)整。即使在已界定的低空空域內(nèi)，也應(yīng)基于實際使用需求進行精細化管理，發(fā)揮低空空域資源的最大價值。再次，低空空域使用的審核流程較為嚴格。長期以來，我國低空飛行審批流程復(fù)雜繁瑣，一定程度上影響了飛行效率，未能有效滿足低空飛行的現(xiàn)實需求，未經(jīng)審批的“黑飛”事件時有發(fā)生，增加了安全隱患。最后，高效的空域協(xié)同管理機制尚未形成。由于軍、地、民三方對低空空域的使用訴求存在差異，加之三方溝通機制不暢，導(dǎo)致地方政策與國家空域管理政策缺乏銜接，甚至造成低空經(jīng)濟規(guī)劃難實施、項目難落地的窘境。[17]
空域管理是指引低空經(jīng)濟發(fā)展的“指南針”。在全面推進依法治國的背景下，我國低空空域管理改革的關(guān)鍵在于明確標準、簡化行政程序、提高空管運行效率，以及精細化管理空域資源，確保維護空中飛行秩序。要以改革低空空域管理體制為核心、以提高低空空域使用效率為目的，加快低空空域管理立法。
具體而言，可考慮修改《民用航空法》或者制定新的《航空法》，對我國空域管理的主體、地位、權(quán)限、職責(zé)、監(jiān)督與救濟等問題作出原則性規(guī)定，構(gòu)建一個符合我國國情的低空空域管理體制。改革可以先從“軍管民”轉(zhuǎn)向“軍民共管”，再從“軍民共管”轉(zhuǎn)向“民管”。[18]同時，盡快出臺《中華人民共和國空域管理條例》，明確低空空域管理的基本原則、責(zé)任主體、權(quán)限劃分、組織方式、運行機制。建立一個高效的低空空域“軍地民”一體化協(xié)同管理機制，簡化低空飛行審批流程，放寬低空空域使用權(quán)限，提高空管運行效率。申言之，低空飛行審批應(yīng)從“報批制”逐步轉(zhuǎn)向“報備制”，在特殊情況下實行“即報即批制”，[19]優(yōu)化申請流程，簡化審核手續(xù)，縮短審批時間，以滿足低空飛行的特定時空要求。
總之，空域管理改革與發(fā)展低空經(jīng)濟之間存在正相關(guān)關(guān)系。低空空域管理改革重點在于平衡低空空域資源利用效率和規(guī)范管理力度，尋求航空效益和航空安全之間的平衡點。為此，要盡快修改《民用航空法》，出臺《中華人民共和國空域管理條例》，制定《低空空域使用管理規(guī)定》和《低空空域分類標準》，確保低空空域管理改革的順利進行，最終在低空經(jīng)濟領(lǐng)域探索出具有中國特色的發(fā)展道路，推動我國低空空域管理邁向科學(xué)化、規(guī)范化、法治化發(fā)展軌道。
核心部分：低空飛行監(jiān)管立法。低空經(jīng)濟發(fā)展必須以嚴守安全為底線。目前，我國低空飛行安全監(jiān)管存在與公共運輸活動監(jiān)管趨同化的問題，即監(jiān)管方式和手段過于嚴格。然而，隨著低空空域的開放和消費需求的增長，這種剛性、單一的安全導(dǎo)向監(jiān)管已不適應(yīng)低空經(jīng)濟的發(fā)展需求?？梢钥紤]轉(zhuǎn)向柔性化的監(jiān)管模式，采取飛行監(jiān)管與服務(wù)一體化的措施，以實現(xiàn)公共利益與個體利益之間的平衡。
面對低空安全管控的復(fù)雜形勢，我們應(yīng)以保障低空飛行安全為基礎(chǔ)，加快完善低空飛行安全監(jiān)管法律法規(guī)體系。從國家安全、公共安全、經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的全局出發(fā)，進一步細化《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，明確空域使用管理機關(guān)及其法律責(zé)任，建立一個高效、便捷、安全的運行管理機制。同時，構(gòu)建一個從低空產(chǎn)品安全設(shè)計到低空飛行器實時監(jiān)控系統(tǒng)，再到“電子圍欄”“云管控”等系統(tǒng)化技術(shù)手段在內(nèi)的低空安全風(fēng)險防范體系。針對侵犯個人隱私、竊取數(shù)據(jù)信息、危害公共安全等風(fēng)險，應(yīng)嚴格法律責(zé)任、明確監(jiān)管部門、細化處罰標準，從風(fēng)險防范與風(fēng)險化解兩方面確保低空飛行安全。
重要支撐：低空經(jīng)濟促進立法。低空經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展離不開國家政策的支持。在推動低空經(jīng)濟發(fā)展的過程中，關(guān)鍵在于處理好政府與市場之間的關(guān)系，實現(xiàn)有為政府和有效市場的協(xié)調(diào)發(fā)展，如政府的角色應(yīng)集中于政策引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市場監(jiān)管等方面。
低空經(jīng)濟促進立法是政策支持的法治化體現(xiàn)，這包括以下幾個方面。其一，低空經(jīng)濟主體制度，其核心是市場準入制度，即降低低空經(jīng)濟市場準入門檻，促進低空經(jīng)濟主體數(shù)量快速增長。其二，低空經(jīng)濟扶持制度，其核心在于通過土地、財政、稅收、金融、價格等制度，為低空經(jīng)濟市場主體提供支持，促進低空經(jīng)濟發(fā)展。其三，低空經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施制度，其核心在于政府主導(dǎo)建設(shè)低空飛行“四張網(wǎng)”（設(shè)施網(wǎng)、空聯(lián)網(wǎng)、航路網(wǎng)和服務(wù)網(wǎng)）和新型專用基礎(chǔ)設(shè)施，為低空經(jīng)濟的發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。其四，低空經(jīng)濟重大專項制度，其核心在于通過重大專項支持開展科技攻關(guān)，破解重點領(lǐng)域存在的“卡脖子”問題，推動創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈、資金鏈深度融合，確保我國低空經(jīng)濟供應(yīng)鏈安全。
內(nèi)容構(gòu)造：低空經(jīng)濟的立法制度
低空經(jīng)濟的健康發(fā)展，其核心在于實現(xiàn)“良法善治”。一個完善的法治體系是推動低空經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵力量，我國低空經(jīng)濟制度創(chuàng)新的最終目標是逐步構(gòu)建一個與低空經(jīng)濟發(fā)展相匹配、能夠滿足社會各界需求的法律體系，從而消除低空經(jīng)濟發(fā)展面臨的制度性障礙。從內(nèi)容角度看，低空經(jīng)濟的立法制度至少包括以下三個方面。
低空空域開放共享制度。促進低空經(jīng)濟健康發(fā)展，低空空域管理改革是關(guān)鍵。低空空域管理改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及廣泛的領(lǐng)域和眾多的利益相關(guān)方，關(guān)乎國家安全、公共安全和個人安全。它不僅涉及民航局等國家機關(guān)的權(quán)責(zé)分配和職能優(yōu)化，還涉及軍方與民方空域管理的融合問題。為此，我們需要制定《航空法》和出臺《中華人民共和國空域管理條例》，以《國家空域基礎(chǔ)分類方法》為基礎(chǔ)，細化優(yōu)化低空空域分類與管理，建立健全低空空域開放共享制度。
一是低空空域分類制度。放松低空空域管制與加強低空規(guī)劃管理應(yīng)同步進行，通過立法明確低空空域的概念，并根據(jù)不同模式進行分類管理。以國家整體利益為前提，充分考慮各方空域用戶的實際需求，制定空域分類標準和實施方案，并開展試點工作。從空域的效能角度出發(fā)，可以把空域分為戰(zhàn)略性空域、逐日分配空域、實時動態(tài)使用空域三個級別。就劃設(shè)方法而言，按照管制空域、監(jiān)視空域、報告空域劃分低空空域是一種相對合理的劃設(shè)方法。二是低空空域開放制度。低空空域?qū)儆跍使参锲?，封閉的低空空域管理體制會導(dǎo)致空域資源的極大浪費。目前，低空空域開放所需要的旺盛的市場需求、穩(wěn)定的社會環(huán)境、可靠的空防體系、豐富的管理經(jīng)驗等條件已經(jīng)具備。因此，需要統(tǒng)籌規(guī)劃空域資源，建立一個面向低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的開放制度。這包括從法律層面明確空域（包括低空空域）所有權(quán)和使用權(quán)的自然屬性與法律屬性，確立低空空域有償使用、許可審批和使用監(jiān)督原則，明確管理機關(guān)及其法律責(zé)任，并細化管理程序，為低空空域使用管理提供更加全面、綜合、直接的法律依據(jù)。三是低空空域靈活使用制度。軍航、公共航空、通用航空是空域的三類用戶，空域分類制度是在靜態(tài)層面為不同用戶提供了空域使用框架，而靈活使用制度則在動態(tài)層面為不同用戶提供了空域使用機制。為此，需要建立空域效能評估指標（包括定性指標和定量指標），健全空域使用運行協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建適合我國國情的空域靈活使用管理運行體系。四是低空空域管理配套制度。低空空域管理改革必須以安全為底線，確保國家領(lǐng)空安全，以及首都地區(qū)、重要軍事和經(jīng)濟目標、重要地標性建筑安全。在此基礎(chǔ)上，進一步完善低空空域管理配套制度，如低空空域資源使用權(quán)交易制度、低空飛行航空器適航標準制度和低空飛行環(huán)境保護制度等。
低空經(jīng)濟管理監(jiān)督制度。低空經(jīng)濟作為新興的經(jīng)濟形態(tài)，需要得到法律制度的支持、引導(dǎo)和規(guī)范。從經(jīng)濟管理監(jiān)督角度看，應(yīng)進一步完善低空經(jīng)濟市場準入機制，優(yōu)化低空經(jīng)濟市場管理，強化低空飛行安全監(jiān)督，健全低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策。
一是低空經(jīng)濟市場管理制度。完善低空產(chǎn)業(yè)市場準入、退出、競爭、消費者權(quán)益保護等制度，加強對無人駕駛航空器（以無人機為主）的標準管理，以及對低空經(jīng)濟應(yīng)用產(chǎn)品和服務(wù)的檢測認證。建立健全市場管理制度，推動低空經(jīng)濟模式、主體、活動多元發(fā)展，構(gòu)建低空經(jīng)濟公平競爭秩序，并促進形成低空經(jīng)濟領(lǐng)域的全國統(tǒng)一大市場。二是低空飛行安全監(jiān)管制度。在低空經(jīng)濟的發(fā)展過程中，需要特別關(guān)注隱私保護、個人信息保護，防范數(shù)據(jù)安全和國家安全等風(fēng)險。雖然我國目前尚未建立統(tǒng)一獨立的低空飛行監(jiān)管體系，現(xiàn)有監(jiān)管措施分散于《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，涵蓋適航審定、駕駛員培訓(xùn)、航空登記、飛行計劃申請等各方面。但《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的出臺已經(jīng)在很大程度上改變了我國低空飛行監(jiān)管分散的立法缺陷。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步優(yōu)化低空飛行安全監(jiān)管制度，構(gòu)建低空飛行的安全協(xié)同監(jiān)管體系，進一步提高安全監(jiān)管效能。特別是在建設(shè)智慧民航的背景下，提升低空飛行信息化監(jiān)管水平具有重要意義。三是低空交通服務(wù)管理制度。低空空域的空中交通服務(wù)管理是低空飛行的重要基礎(chǔ)，包括航行情報發(fā)布、告警、氣象咨詢等保障服務(wù)。不同類別的低空空域用戶對空中管制服務(wù)的需求各異，應(yīng)在國家空中交通管理系統(tǒng)的頂層設(shè)計中進行進一步設(shè)計規(guī)劃。隨著航空市場逐步開放，我們應(yīng)當以“產(chǎn)品化”理念，重新構(gòu)建我國的航空保障服務(wù)體系。
低空飛行器監(jiān)管制度。《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第23條提出，“建設(shè)無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺，對全國無人駕駛航空器實施動態(tài)監(jiān)管與服務(wù)”，為我國完善優(yōu)化低空飛行器監(jiān)管制度機制、實施低空飛行器溯源式閉環(huán)管理提供了重要基礎(chǔ)。
一是無人駕駛航空器分類管理制度。無人駕駛航空器種類繁多，從管理角度可以將其分為合作目標和非合作目標。合作目標是指符合《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第9條之規(guī)定（具有唯一產(chǎn)品識別碼）的無人駕駛航空器，其管控難度較小，可采用低成本的管控措施；而非合作目標，如私自組裝或改裝的無人駕駛航空器，管控難度和成本較高，需要采取更嚴格的管控措施。二是低空飛行器活動范圍分類管理制度。在管制空域以外的空域，微型、輕型、小型無人駕駛航空器可以進行飛行活動。包括農(nóng)林牧漁作業(yè)飛行活動，可采用豁免飛行活動申請的方式，從而促進低空飛行賦能更廣泛的行業(yè)領(lǐng)域。三是無人駕駛航空器登記制度。航空器的“合法”身份標志包括航空器國籍登記證、適航證、機載無線電設(shè)備電臺執(zhí)照，這是開展飛行活動的重要前提條件。我國已經(jīng)出臺了《民用航空器國籍登記條例》《民用航空器適航管理條例》《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》《民用航空器國籍登記規(guī)定》《民用航空器國籍登記管理程序》等航空器登記相關(guān)法律法規(guī)。應(yīng)進一步修改《民用航空法》第7條之規(guī)定，將公民擁有的民用航空器納入國籍登記范疇，并明確自境外租賃的民用航空器也應(yīng)先注銷原國籍登記，并在我國進行國籍登記，從而方可開展飛行活動。[20]四是飛行計劃申請和非經(jīng)營性通用航空登記制度?，F(xiàn)有的《通用航空飛行管制條例》《一般運行和飛行規(guī)則》《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》《關(guān)于明確私人飛行申請等有關(guān)問題的通知》等法規(guī)和規(guī)范性文件中，規(guī)定了私人飛行計劃申請的相關(guān)條件、程序、方式等要求，包括任務(wù)性質(zhì)、飛行時間、起降地點、飛行區(qū)域、飛行次數(shù)、航空器信息、航路航線等。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步優(yōu)化細化事前監(jiān)管和事中監(jiān)管措施，強化私人飛行安全監(jiān)管，促進私人飛行自由，推動低空經(jīng)濟發(fā)展。
功能協(xié)調(diào)：低空經(jīng)濟法治的內(nèi)在機理
要實現(xiàn)低空經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于多方面的協(xié)同與支持。這不僅需要市場引導(dǎo)、資金投入和技術(shù)推動，更需要政策的有力支撐。低空經(jīng)濟作為一種典型的協(xié)同經(jīng)濟，其發(fā)展應(yīng)遵循創(chuàng)新突破、協(xié)同推進、開放合作的原則，把握好政府與市場、軍航與民航、中央與地方之間的關(guān)系，實現(xiàn)政企協(xié)同、空地協(xié)同、軍民協(xié)同、用服協(xié)同等全鏈條、全方位、全要素協(xié)同。
處理好軍航與民航之間的關(guān)系。隨著低空經(jīng)濟的迅速發(fā)展，空中交通活動日益頻繁，軍民航對空域資源的需求持續(xù)增長，空域資源的緊缺情況日益凸顯，而改革空域管理體制機制是一項涉及軍航、民航、地方政府等多方主體的復(fù)雜任務(wù)。一方面，要建立科學(xué)的低空空域管理機構(gòu)，合理劃分低空空域管理權(quán)限，明確各方職責(zé)和工作流程，[21]以實現(xiàn)軍民融合的有效管理。軍民航應(yīng)當遵循共享、及時、高效、靈活的原則，開展空域管理工作，設(shè)立軍民航聯(lián)合空域管理機構(gòu)，建立信息共享機制、溝通機制和聯(lián)合決策機制，實現(xiàn)軍民航的協(xié)調(diào)管理。另一方面，放寬低空空域使用權(quán)限，簡化使用申請程序，縮短使用審批時限，提高空管運行效率，增強低空空域資源利用效能，激發(fā)低空經(jīng)濟發(fā)展活力。在制度層面，應(yīng)明確軍航、民航和地方政府在低空飛行安全的職責(zé)權(quán)限，建立健全危害空防安全、國家安全、公共安全的違法（規(guī)）飛行的聯(lián)合查處機制。
處理好中央立法與地方立法之間的關(guān)系。低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，需要因地制宜，形成具有地方特色的發(fā)展模式。鼓勵各地結(jié)合自身定位與發(fā)展愿景、產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展趨勢、資源稟賦與協(xié)同效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與發(fā)展環(huán)境等先行先試，推動低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。為此，需要明確中央立法與地方立法之間的關(guān)系，即根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，明確法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章與地方性法規(guī)在低空經(jīng)濟領(lǐng)域中的立法權(quán)分配，確保立法工作的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。由于低空經(jīng)濟尚處于發(fā)展初期，應(yīng)支持各地因地制宜進行制度創(chuàng)新，積累地方法治經(jīng)驗。特別是發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的獨特優(yōu)勢，根據(jù)授權(quán)對國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通規(guī)定，助推經(jīng)濟特區(qū)成為低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和低空經(jīng)濟法治建設(shè)的“試驗田”。
處理好創(chuàng)制新法與清理舊法之間的關(guān)系。在立法工作中，應(yīng)采取創(chuàng)新與清理相結(jié)合的策略，既要制定新的法規(guī)以適應(yīng)低空經(jīng)濟發(fā)展的需要，也要清理和廢止不適應(yīng)的舊法規(guī)，確保法律體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。一方面，在低空經(jīng)濟立法理念、立法目標的指導(dǎo)下，編制低空經(jīng)濟立法規(guī)劃，創(chuàng)新立法機制，規(guī)范立法程序，優(yōu)化立法制度，加強立法監(jiān)督，確保立法質(zhì)量和法規(guī)實施效果。另一方面，按照法治統(tǒng)一原則，對低空經(jīng)濟領(lǐng)域相關(guān)法律文件進行修改或廢止，促進法律體系的協(xié)調(diào)一致。此外，低空經(jīng)濟發(fā)展及其法治建設(shè)具有階段性特征，因此應(yīng)當優(yōu)先解決低空空域管理立法的關(guān)鍵問題，并展開試點工作，逐步完善低空飛行管理、安全監(jiān)管和服務(wù)保障立法，確保立法資源得到充分利用。
處理好立法與執(zhí)法之間的關(guān)系。為構(gòu)建全面、協(xié)調(diào)、高效的低空經(jīng)濟法治體系，我們需要堅持系統(tǒng)思維，既要推動低空經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)管理立法、產(chǎn)業(yè)立法、競爭立法和財稅立法等部門法之間的協(xié)調(diào)配合，又要推動低空經(jīng)濟領(lǐng)域中立法、執(zhí)法、司法和守法等法治環(huán)節(jié)的相互聯(lián)動，從而形成一個上下貫通、左右銜接的低空經(jīng)濟法治系統(tǒng)。[22]
就立法而言，應(yīng)加快制定《航空法》作為我國航空基本法，全面規(guī)范航空活動，解決低空經(jīng)濟的重大問題，提供航空法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)領(lǐng)和依據(jù)。盡快出臺《中華人民共和國空域管理條例》和《低空空域使用管理規(guī)定》，確保低空空域資源的合理有效利用。修訂《通用航空飛行管制條例》，補充規(guī)定低空飛行管制、飛行間隔和飛行指揮等方面的管理要求。制定《通用航空管理條例》，解決通航管理立法分散、內(nèi)容滯后甚至相互沖突的問題。修訂《國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》，消除非公經(jīng)濟主體進入低空產(chǎn)業(yè)的制度障礙，確立國內(nèi)外投資者公平競爭原則。完善機場建設(shè)、民航教育培訓(xùn)機構(gòu)資質(zhì)、低空安全檢查和事故處理、航空應(yīng)急救援管理等法律法規(guī)。
結(jié)語
法治創(chuàng)新是低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。隨著低空關(guān)鍵技術(shù)的不斷突破，我國低空經(jīng)濟的法治建設(shè)正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。低空空域管理改革試點表明，空域管理、飛行規(guī)則和飛行活動等方面依然存在一些問題，集中表現(xiàn)為低空經(jīng)濟的專門立法數(shù)量較少、層次較低，體系不夠完整、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不夠合理、針對性不強，等等。因此應(yīng)加快制定《航空法》，確立空域管理的基本原則，全面規(guī)范航空活動，解決低空飛行管理的重大問題。以提高低空空域使用效率為目的，盡快出臺《中華人民共和國空域管理條例》和《低空空域管理使用辦法》，健全低空空域管理制度，保障低空空域資源的充分利用。同時，以全局觀念和系統(tǒng)思維，加強軍航與民航、政府與市場、立法與執(zhí)法等之間的功能協(xié)調(diào)，以法治創(chuàng)新推動低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
（本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目“低空經(jīng)濟發(fā)展策略與保障機制研究”［項目編號：NW2024002］、江蘇省社科聯(lián)重大應(yīng)用研究課題“江蘇大力發(fā)展低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)對策研究”的階段性成果）
注釋
[1]郭辰陽、敖萬忠、呂宜宏：《低空經(jīng)濟與通用航空、無人機、UAM的關(guān)系分析》，《財經(jīng)界》，2023年第28期。
[2]覃睿：《再論低空經(jīng)濟：概念定義與構(gòu)成解析》，《中國民航大學(xué)學(xué)報》，2023年第6期。
[3]沈映春：《低空經(jīng)濟：“飛”出新賽道》，《人民論壇》，2024年第8期。
[4]金偉：《把握低空經(jīng)濟發(fā)展三“航道”》，《中國發(fā)展觀察》，2024年第4期。
[5]周凌一：《地方政府協(xié)同治理的邏輯：縱向干預(yù)的視角》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2022年，第16～17頁。
[6]高志宏：《通用航空發(fā)展路徑法治化研究》，北京：法律出版社，2018年，第198頁。
[7]郭辰陽、敖萬忠、呂宜宏：《充分把握發(fā)展機遇，加快推進低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展》，《財經(jīng)界》，2022年第25期。
[8]周思雨：《低空經(jīng)濟：創(chuàng)新與機遇的交匯點》，《中國工業(yè)和信息化》，2024年第5期。
[9]李曉華：《打造“低空經(jīng)濟”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的背后邏輯》，《科技與金融》，2024年第4期。
[10]鐘媛媛：《低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對策研究——以深圳市龍華區(qū)為例》，《產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新》，2023年第4期。
[11]尹傳剛：《拿出新作為，讓低空經(jīng)濟“飛”得更高》，《深圳特區(qū)報》，2023年11月22日，第A05版。
[12]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海等譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第25頁。
[13]陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)整改中的專項合規(guī)計劃》，《政法論壇》，2023年第1期。
[14]謝瑜、謝熠：《大數(shù)據(jù)時代技術(shù)治理的情感缺位與回歸》，《自然辯證法研究》，2022年第1期。
[15]黃鑫：《發(fā)展低空經(jīng)濟謹防一哄而上》，《經(jīng)濟日報》，2024年6月7日，第6版。
[16]高志宏：《通航戰(zhàn)略背景下低空空域權(quán)法律屬性研究》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2019年第3期。
[17]張雄化：《低空經(jīng)濟興起及高質(zhì)量發(fā)展的理論與實踐：深圳的視角》，《特區(qū)經(jīng)濟》，2023年第8期。
[18]高志宏：《我國低空空域管理體制改革的歷史變遷與未來取向》，《海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2019年第1期。
[19][21]李艷華、周志青：《發(fā)展低空經(jīng)濟體制機制優(yōu)化思考》，《大飛機》，2024年第5期。
[20]高志宏、汪忠瑞：《基于利益平衡的私人飛行法律監(jiān)管研究》，《時代法學(xué)》，2020年第2期。
[22]黃茂欽、劉晨希：《促進高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟法治論綱》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2024年第3期。
Rule of Law Syllabus for High-quality Development of the Low-Altitude Economy
Gao Zhihong
Abstract: Under the background of Chinese-style modernization, it is an inevitable requirement for the low-altitude economy to attain high-quality development, and the modernization of the rule of law constitutes its inherent logic. In terms of the legal basis, the rule of law should establish the goal of giving equal importance to development and safety, adopt the rule of law concept of positive risk preventionism, establish the rule of law structure of the mixed mode of soft and hard law, and apply the rule of law approach of multi-dimensional synergistic governance. As far as the systematic framework is concerned, the legislation on low-altitude economic strategy is the top-level design, the legislation on low-altitude airspace management is the key factor, the legislation on low-altitude flight regulation is the core content, and the legislation on low-altitude economic promotion is the important support. As far as the normative construction is concerned, the focus should be on the establishment and improvement of a system for the opening and sharing of low-altitude airspace, a system for the supervision of low-altitude economic management and a system for the regulation of low-altitude aircraft. The construction of the rule of law for low-altitude economy should focus on the coordination of internal functions, with emphasis on the relationship between the coordination of military and civil aviation powers, the relationship between central and local legislation, the relationship between the creation of new laws and the clean-up of old laws, and the relationship between legislation and law enforcement.
Keywords: low-altitude economy, high-quality development, low-altitude airspace, air law
責(zé) 編∕楊 柳 美 編∕梁麗琛
