南海之濱，濠江兩岸，一邊是澳門，一邊是橫琴。澳門回歸以來，得益于“一國兩制”制度優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定、民生幸福。然而澳門60余萬人口擠在33平方公里的狹小空間，且經(jīng)濟(jì)對(duì)博彩業(yè)依賴較重，這已成為制約其持續(xù)發(fā)展的瓶頸。面對(duì)未來，澳門如何破局？答案，就在與澳門僅一水之隔、擁有廣闊天地的橫琴島上。

“中央政府已決定同意開發(fā)橫琴島。”2009年1月10日，時(shí)任中央政治局常委、國家副主席的習(xí)近平在澳門鄭重宣布這一重大消息，橫琴建設(shè)的大幕正式拉開。從此，橫琴不再只是地圖上的一個(gè)名字，而是澳門拓展發(fā)展空間的新希望，承載著粵澳人民的新期待。建設(shè)橫琴粵澳深度合作區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“合作區(qū)”）是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大決策。他先后4次親臨考察，對(duì)橫琴發(fā)展寄予厚望，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)橫琴新區(qū)的初心就是為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件”。在習(xí)近平總書記的關(guān)懷與指導(dǎo)下，《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）及其配套政策相繼出臺(tái)，合作區(qū)建設(shè)步入快車道。如今，橫琴島正從邊陲小島蛻變?yōu)閲H化新城區(qū)，不僅為澳門經(jīng)濟(jì)多元化提供了堅(jiān)實(shí)支撐，更為澳門居民打造了一個(gè)宜居宜業(yè)的“第二家園”。

破立并舉，建立健全粵澳共商共建共管共享新體制

探索琴澳一體化發(fā)展，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元，不僅是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，更是對(duì)粵澳兩地的重大考驗(yàn)。從誰主導(dǎo)、誰管理，到人員配置、議事決策、監(jiān)督評(píng)估，每一步都充滿未知，沒有現(xiàn)成的答案可循，每一點(diǎn)進(jìn)展都是首創(chuàng)，是立與破的深刻較量。這也是來到橫琴聽到最多的聲音。

2012年12月，習(xí)近平總書記第二次來到橫琴時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要發(fā)揚(yáng)敢為人先的精神，先行先試，進(jìn)一步擴(kuò)大開放，勇于探索，勇于去闖，在體制機(jī)制創(chuàng)新方面，為粵港澳合作作出貢獻(xiàn)。”

面對(duì)制度機(jī)制的空白與挑戰(zhàn)，橫琴選擇迎難而上。從2009年最早的珠海橫琴新區(qū)管理委員會(huì)，到2015年的廣東自貿(mào)區(qū)橫琴片區(qū)，再到2021年9月《總體方案》公開發(fā)布，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)正式揭牌，開啟健全粵澳共商共建共管共享（以下簡(jiǎn)稱“四共”）新體制的實(shí)踐探索。

一是粵澳雙方聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會(huì)，實(shí)行雙主任制，由廣東省省長(zhǎng)和澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官共同擔(dān)任，澳門特別行政區(qū)委派一名常務(wù)副主任，其他副主任經(jīng)雙方協(xié)商確定。該機(jī)制確保了雙方在決策層面的緊密合作與共同責(zé)任。二是設(shè)立執(zhí)行委員會(huì)，作為管理委員會(huì)的日常運(yùn)作機(jī)構(gòu)，履行推廣、招商、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、土地開發(fā)及民生管理等職能。執(zhí)行委員會(huì)由澳門特別行政區(qū)政府委派主要負(fù)責(zé)人，廣東省與珠海市派員協(xié)助處理涉及本省事務(wù)。此外，在屬地管理上，合作區(qū)上升為廣東省管理，成立廣東省委和省政府派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)黨的建設(shè)、國家安全、刑事司法、社會(huì)治安等工作。這些都是史無前例的重大改革。合作區(qū)執(zhí)行委員會(huì)主任李偉農(nóng)表示：“這種合作關(guān)系是一種創(chuàng)新，是前所未有的嘗試。”

一個(gè)班子，兩方人員、多種身份，如何實(shí)現(xiàn)快速磨合，考驗(yàn)雙方智慧。合作區(qū)管委會(huì)首次會(huì)議便凸顯了這一難題，尤其是雙主任制的實(shí)施，在國內(nèi)尚屬首例，旨在促進(jìn)科學(xué)高效決策的“四共”新體制在實(shí)踐中也未及預(yù)期。比如，澳門沒有行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的概念，決策往往采用合議制。而一部分事項(xiàng)審批鏈條冗長(zhǎng)，決策效率不夠高；機(jī)構(gòu)間工作關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存在難題。

循規(guī)為圓，依矩成方。合作區(qū)逐步認(rèn)識(shí)到，“四共”的順暢運(yùn)行需依賴制度設(shè)計(jì)。秉持堅(jiān)守“一國”之本，善用“兩制”之利，達(dá)成“粵澳共管、澳門主導(dǎo)”的共識(shí)，積極推進(jìn)法治建設(shè)、規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接，探索出聚焦于工作流程、操作規(guī)程及議事程序的內(nèi)部工作框架。

建立放權(quán)賦能長(zhǎng)效機(jī)制，最大限度用好賦予的改革發(fā)展自主權(quán)；制定出臺(tái)管委會(huì)、執(zhí)委會(huì)議事規(guī)則等規(guī)章制度；高頻對(duì)接國家部委，加速《總體方案》的政策落地見效；設(shè)立粵澳合作決策咨詢機(jī)構(gòu)，加大外部決策咨詢力度；優(yōu)化決策流程，明確職責(zé)不明、協(xié)商不一致問題的解決途徑……合作區(qū)“四共”的運(yùn)行機(jī)制逐步盤活。特別是《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》的出臺(tái)，為合作區(qū)提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障；而備受企業(yè)家贊譽(yù)的《降低橫琴粵澳深度合作區(qū)企業(yè)綜合成本的十條措施》，則以其詳盡具體的方案內(nèi)容，一改內(nèi)地文件的框架式表述，成為這一效應(yīng)的生動(dòng)注腳。此外，除設(shè)立跨部門政策研究和規(guī)則銜接專責(zé)小組、搭建與澳門常態(tài)化溝通機(jī)制、年度事項(xiàng)清單制等特殊規(guī)定外，不得設(shè)置額外考核評(píng)比。建立收益共享機(jī)制，投資收益直接用于合作區(qū)建設(shè)，由管委會(huì)自主支配，輔以中央財(cái)政補(bǔ)助，為合作區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供支撐。

當(dāng)前，合作區(qū)“四共”體制初露鋒芒，“1+1>2”倍增效益已經(jīng)顯現(xiàn)。橫琴正在開創(chuàng)一條“人無我有”的獨(dú)特發(fā)展之路。

精準(zhǔn)布局，打造促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的新平臺(tái)

2018年10月，習(xí)近平總書記考察橫琴時(shí)強(qiáng)調(diào)：“橫琴有粵澳合作的先天優(yōu)勢(shì)，要加強(qiáng)政策扶持，豐富合作內(nèi)涵，拓展合作空間，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具活力。”這一重要指示為橫琴的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向。

合作區(qū)堅(jiān)持有所為、有所不為，立足橫琴發(fā)展基礎(chǔ)、澳門產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、澳門社會(huì)期望等實(shí)際情況，按照“聚焦、務(wù)實(shí)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”的原則，確定了科技研發(fā)和高端制造、中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)、文旅會(huì)展商貿(mào)、現(xiàn)代金融等四大重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，與澳門“1+4”適度多元發(fā)展策略高度協(xié)同。

栽好梧桐樹，才有鳳凰棲。近年來，合作區(qū)在推進(jìn)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建高效交通體系的同時(shí)，密集出臺(tái)涵蓋稅收減免、高額獎(jiǎng)勵(lì)、租金優(yōu)惠、融資支持等專項(xiàng)扶持政策。加大人才引進(jìn)力度，對(duì)高層次人才提供150萬元至800萬元生活補(bǔ)貼，對(duì)參加特定大賽優(yōu)勝團(tuán)隊(duì)給予最高1億元的項(xiàng)目資助，澳資研發(fā)企業(yè)年補(bǔ)貼可高達(dá)500萬元，以“真金白銀”激活發(fā)展動(dòng)能。獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)及“澳門平臺(tái)+國際資源+橫琴空間+成果共享”的聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式，吸引眾多企業(yè)入駐。橫琴·澳門青年創(chuàng)業(yè)谷作為首個(gè)重點(diǎn)打造的產(chǎn)業(yè)培育平臺(tái)，因提供“拎包入駐”便利，成為澳門青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱門首選。澳門大學(xué)集成電路專業(yè)博士陳天藍(lán)便是這一創(chuàng)業(yè)生態(tài)的生動(dòng)例證。他投身創(chuàng)業(yè)谷，用八年時(shí)間將公司從30平方米的小實(shí)驗(yàn)室發(fā)展成為擁有2600多平方米的現(xiàn)代化生產(chǎn)研發(fā)基地，員工規(guī)模從3人壯大至70余人。“這兒擁有更濃厚的創(chuàng)業(yè)氛圍，充滿了機(jī)遇”，陳天藍(lán)說。

合作區(qū)將科技研發(fā)和高端制造業(yè)置于首位，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。通過布局建設(shè)關(guān)鍵科技基礎(chǔ)設(shè)施，參與國際大科學(xué)計(jì)劃和工程，加速創(chuàng)新要素匯聚。特別是吸引澳門四所高等院校的國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室入駐，加速推動(dòng)科研成果從實(shí)驗(yàn)室走向生產(chǎn)線。目前，合作區(qū)已建立包含30家國家級(jí)、省級(jí)科技平臺(tái)的創(chuàng)新體系，孕育超萬家科技型企業(yè)，近800家澳資科技型企業(yè)在此扎根，特別是在集成電路領(lǐng)域形成了設(shè)計(jì)為核心的產(chǎn)業(yè)集群。2023年，橫琴集成電路企業(yè)營收近29億元，實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)。其中，粵澳集成電路設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)園作為首個(gè)集成電路特色園區(qū)，發(fā)揮了關(guān)鍵作用，園內(nèi)超80%企業(yè)受惠于“雙十五”政策及促進(jìn)集成電路產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)發(fā)展措施，實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。

澳門中醫(yī)藥制造業(yè)以“小而精”著稱，是澳門最具盈利能力和成長(zhǎng)性的制造業(yè)領(lǐng)域。合作區(qū)通過政策扶持、園區(qū)建設(shè)、科技創(chuàng)新及國際合作等舉措，推動(dòng)中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)發(fā)展，成效顯著。政策上，明確支持“澳門注冊(cè)+橫琴生產(chǎn)”模式；園區(qū)建設(shè)上，粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園作為《粵澳合作框架協(xié)議》首個(gè)落地項(xiàng)目，集科研、中試、檢測(cè)、孵化等功能于一體，構(gòu)建了全鏈條服務(wù)體系。截至2024年6月底，產(chǎn)業(yè)園已注冊(cè)企業(yè)229家，其中澳門企業(yè)75家，簽約入駐46家，占比達(dá)38.3%。同時(shí)，通過加強(qiáng)國際合作，推動(dòng)中醫(yī)藥產(chǎn)品在全球注冊(cè)上市，目前多個(gè)產(chǎn)品在澳門、巴西、莫桑比克等地區(qū)和國家注冊(cè)上市。此外，還積極推廣“澳門監(jiān)造”等標(biāo)識(shí)，截至今年5月，首批已有3家公司6款產(chǎn)品獲此認(rèn)證，“澳門藥、橫琴造”正從政策引導(dǎo)走向生產(chǎn)實(shí)踐。

合作區(qū)還依托其獨(dú)特的地理位置和資源優(yōu)勢(shì)，高水平建設(shè)橫琴國際休閑旅游島，支持澳門世界旅游休閑中心建設(shè)。最近推出的“團(tuán)進(jìn)團(tuán)出”舉措，參團(tuán)人員7天內(nèi)可經(jīng)橫琴口岸多次往返，還有“一會(huì)展兩地”運(yùn)營模式，大大提升了琴澳承接會(huì)展活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)力。多項(xiàng)舉措使得合作區(qū)旅游業(yè)火爆異常，據(jù)珠海出入境邊防檢查總站橫琴邊檢站統(tǒng)計(jì)，2024年上半年經(jīng)橫琴口岸出入境客流約1042萬人次。這一數(shù)字較去年同比增長(zhǎng)44%。

在現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)方面，合作區(qū)充分發(fā)揮澳門對(duì)接葡語國家的窗口作用，支持打造中國—葡語國家金融服務(wù)平臺(tái)。“橫琴金融30條”等政策的出臺(tái)，為金融業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策支撐。同時(shí)，積極推動(dòng)制度創(chuàng)新，為跨境資金流動(dòng)提供了便利。今年5月，多功能自由貿(mào)易賬戶（EF賬戶）正式落地使用，既為實(shí)體經(jīng)濟(jì)注入了重要活力，又為跨境居民生活帶來便利。在橫琴“澳門新街坊”發(fā)售現(xiàn)場(chǎng)，澳門居民麥先生激動(dòng)地說：“澳門的錢當(dāng)天就到橫琴賬戶了！”據(jù)統(tǒng)計(jì)，合作區(qū)金融業(yè)近三年增加值年均占GDP超三成，金融企業(yè)數(shù)量穩(wěn)定在660家左右。

數(shù)據(jù)顯示，截至今年4月，合作區(qū)“四新”產(chǎn)業(yè)企業(yè)約1.6萬戶，同比增長(zhǎng)3.2%，澳門企業(yè)總數(shù)增長(zhǎng)33.9%至6208戶。2024年一季度，“四新”產(chǎn)業(yè)增加值61.6億元，占合作區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)50.9%，且持續(xù)增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁，正有力推動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。

聚焦民生，打造便利澳門居民生活就業(yè)的新空間

打造便利澳門居民生活就業(yè)的新空間是合作區(qū)的戰(zhàn)略定位之一。隨著合作區(qū)常住人口中澳門居民占比的提升，部分澳門居民反映因橫琴與澳門在生活設(shè)施分布上的差異，導(dǎo)致日常需求難以滿足。因此，整合對(duì)接澳門的教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)及民生保障體系，拓展澳門居民生活空間，成為又一道難題。

為吸引并留住澳門居民，合作區(qū)在澳門居民比較集中的小橫琴社區(qū)量身定制了澳門新街坊，有4200套住房，集醫(yī)療、教育、社區(qū)服務(wù)于一體，并融入澳門元素，讓居民享受澳門“原汁原味”的生活與內(nèi)地福利政策。目前，首批業(yè)主已順利入住。同時(shí)，還制定了保障性住房政策，確保各類居民都能安居。

教育怎么辦？合作區(qū)現(xiàn)有港澳臺(tái)外籍在校生600余名，占比8.4%。為了給澳門居民子女提供趨同澳門的教育模式，積極推動(dòng)建設(shè)澳門子弟學(xué)校。然而，“學(xué)校的設(shè)立可謂是一波三折！”民生事務(wù)局工作人員介紹道，起初，因課程設(shè)置、教材選用及教師派駐等未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，申報(bào)屢遭拒絕。關(guān)鍵時(shí)刻，教育部專程到橫琴調(diào)研指導(dǎo)，建議參照外籍人員子女學(xué)校的管理辦法進(jìn)行申報(bào)，最終成功獲批。2024年1月，濠江中學(xué)附屬橫琴學(xué)校正式成立，今年9月迎來第一批250余名新生入學(xué)，為促進(jìn)澳門居民子女教育融合邁出了重要一步。

為了解決醫(yī)療問題，澳門醫(yī)療補(bǔ)貼今年首次擴(kuò)大至合作區(qū)，允許澳門居民使用醫(yī)療券在橫琴澳門診所就診?？缇侈D(zhuǎn)診和醫(yī)學(xué)影像結(jié)果的互認(rèn)，進(jìn)一步便利了澳門居民轉(zhuǎn)診至橫琴的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。同時(shí)，澳門醫(yī)療人員在合作區(qū)執(zhí)業(yè)注冊(cè)管理辦法的實(shí)施，也為澳門醫(yī)療人員在橫琴執(zhí)業(yè)提供了便利。截至2024年4月，合作區(qū)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為澳門居民提供診療累計(jì)超2.5萬人次。

在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，小橫琴社區(qū)以黨群服務(wù)中心為紐帶，搭建了兩地居民政策交流、綜合服務(wù)與社區(qū)共治的平臺(tái)。不僅如此，為團(tuán)結(jié)澳門居民融入橫琴發(fā)展，通過引入澳門街坊總會(huì)、澳門婦女聯(lián)合會(huì)，在橫琴延續(xù)澳門社區(qū)服務(wù)。此外，澳門居民可以參加珠海的醫(yī)療保險(xiǎn)和社保體系。個(gè)體經(jīng)營者只需備案就能從事個(gè)人經(jīng)營活動(dòng)。這些舉措優(yōu)化了民生服務(wù)，加速了琴澳一體化發(fā)展。

隨著合作區(qū)民生事業(yè)的不斷發(fā)展，越來越多的澳門人選擇“居住在澳門（橫琴）、工作在橫琴（澳門）”的生活方式。截至今年4月，在合作區(qū)生活居住的澳門居民近1.6萬人，同比增長(zhǎng)20.6%，就業(yè)人數(shù)達(dá)5000余人，同比增長(zhǎng)25.6%。這一趨勢(shì)充分展示了琴澳融合發(fā)展的廣闊前景。

分線管理，加速琴澳一體化融合發(fā)展

2021年4月，習(xí)近平總書記在主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議時(shí)指出，要用好橫琴合作區(qū)這個(gè)不同規(guī)則和機(jī)制交錯(cuò)共存的區(qū)域，積極探索兩地規(guī)則銜接和機(jī)制對(duì)接，為粵港澳大灣區(qū)市場(chǎng)一體化探索經(jīng)驗(yàn)。

之后，合作區(qū)迅速推進(jìn)分線管理，但面臨諸多難題。經(jīng)發(fā)局工作人員說：“盡管橫琴與澳門地理位置相近，但分線管理因涉及政策突破與多部門協(xié)作，實(shí)施難度頗大。”為了讓分線管理盡早落地，中央、省及合作區(qū)多級(jí)聯(lián)動(dòng)，組建專班與小組，密集溝通，出臺(tái)20多項(xiàng)文件加速推進(jìn)。經(jīng)不懈努力，2024年3月1日，合作區(qū)提前半年實(shí)現(xiàn)分線管理，克服了橫琴與澳門間政策與管理的障礙，為區(qū)域一體化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此前，關(guān)稅區(qū)、貨幣及法律差異限制了琴澳間的人員與貨物流通，影響民眾生活。分線管理政策實(shí)施后，實(shí)施分線管理政策后，橫琴與澳門設(shè)為“一線”，采取“放開”，即“管人不管貨”；與內(nèi)地之間設(shè)為“二線”，采取“管住”，即“管貨不管人”。這一創(chuàng)新管理模式使橫琴成為內(nèi)地首個(gè)對(duì)貨物、人員流動(dòng)采取差異化管理的綜合區(qū)域，極大地推動(dòng)了琴澳一體化進(jìn)程，也為跨界居民帶來了諸多便利。

澳門居民梁靜琳在橫琴工作，每天駕車穿梭琴澳兩地。她經(jīng)常把家里煲好的叉燒飯帶到橫琴作午餐，她說：“分線管理前，想把家里的蘋果帶到橫琴都難！”“現(xiàn)在好了！舊家具、熟肉、乳制品、鮮切花、蔬果也能帶過來！”梁靜琳享受著叉燒飯，贊嘆分線管理的便利。分線管理實(shí)施后，旅客往返“一線”攜帶自用合理數(shù)量的物品免稅，經(jīng)“二線”進(jìn)入內(nèi)地，物品價(jià)值不超過8000元也免稅。此外，跨境公共交通無縫對(duì)接及澳門非營運(yùn)單牌車自由通行，極大提升了區(qū)域流通效率。

截至今年5月，“一線”日均驗(yàn)放跨境車輛0.6萬輛次，同比增長(zhǎng)11.2%；日均出區(qū)車輛4.8萬輛次；86家企事業(yè)單位獲免稅主體資格；在合作區(qū)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活的澳門居民攜帶7大類300余種動(dòng)植物產(chǎn)品入?yún)^(qū)，約2806名澳門居民獲享惠主體資格。這些成果充分證明了分線管理政策對(duì)琴澳一體化發(fā)展的積極促進(jìn)作用。

習(xí)近平總書記指出：“要做好珠澳合作開發(fā)橫琴這篇文章，為澳門長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展開辟廣闊空間、注入新動(dòng)力。”橫琴的華麗蛻變，其成功秘訣在于堅(jiān)持正確方向，堅(jiān)守“一國”之本，善用“兩制”之利，精準(zhǔn)對(duì)接中央戰(zhàn)略，依托政策扶持，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃。同時(shí)，結(jié)合目標(biāo)與問題導(dǎo)向，勇于創(chuàng)新，破立并舉，秉持系統(tǒng)觀念，在關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上大膽突破，持續(xù)發(fā)力。尤為重要的是，發(fā)揚(yáng)敢為人先的精神，勇于探索，勇于去闖，進(jìn)而成就非凡的業(yè)績(jī)。這一歷程也深刻啟示我們：唯有深度融入國家發(fā)展大局，方能實(shí)現(xiàn)更加持久、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

〔作者單位：中央黨校（國家行政學(xué)院）報(bào)刊社、廣東省珠海市委黨校〕