近年來，浙江充分利用低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，積極布局低空產(chǎn)業(yè)，出臺(tái)具體支持政策，努力挖掘低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?018年浙江在全國率先出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)民航強(qiáng)省的若干意見》，2024年發(fā)布《關(guān)于高水平建設(shè)民航強(qiáng)省，打造低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地的若干意見》。如何把浙江低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)上升至法律，科學(xué)民主制定《浙江省民用航空條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》），用法律規(guī)范、保障和推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是政府、企業(yè)和學(xué)界共同關(guān)注的重要問題。

為科學(xué)、民主制定《條例》，2024年11月17日，浙江大學(xué)公共政策研究院、浙江省公共政策研究院在杭州聯(lián)合舉辦公共政策第180期學(xué)術(shù)沙龍。會(huì)議由浙江大學(xué)公共政策研究院、浙江省公共政策研究院副院長(zhǎng)范柏乃教授主持，來自省人大法制委員會(huì)、省人大常委會(huì)、省交通運(yùn)輸廳、浙江大學(xué)、中國計(jì)量大學(xué)、杭州電子科技大學(xué)、浙江理工大學(xué)等單位的20位行政立法、民用航空、投資管理、平安建設(shè)等多領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者參加了本次會(huì)議。

浙江省人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《條例》的制定是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院和省委決策部署的重要舉措，是破解我省民用航空發(fā)展痛點(diǎn)難點(diǎn)問題的客觀需要，是打造浙江特色現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的必然要求。修改完善《條例》要重點(diǎn)關(guān)注三方面的問題。一是事權(quán)劃分和職責(zé)分配，通過立法明晰中央和省市層面民航管理的職責(zé)和邊界，確保中央政策有效落實(shí)；二是利益衡量，平衡機(jī)場(chǎng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地建設(shè)項(xiàng)目限制，機(jī)場(chǎng)運(yùn)營和周邊安全環(huán)境保護(hù)、凈空保護(hù)、電磁環(huán)境保護(hù)、居民生活影響的關(guān)系；三是規(guī)范和促進(jìn)的關(guān)系問題，一方面要突出促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)低空新基建、低空?qǐng)鼍皯?yīng)用、低空市場(chǎng)培育和低空技術(shù)創(chuàng)新等作出規(guī)定，一方面也要規(guī)范各類航空器的飛行活動(dòng)，處理好安全和高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系。

浙江大學(xué)法學(xué)院教授、國家社科重大招標(biāo)項(xiàng)目首席專家鈄曉東充分肯定了《條例》的完善性，并從條款內(nèi)容、法言法語規(guī)范等方面提出十點(diǎn)具體建議，如細(xì)化對(duì)運(yùn)營管理、安全環(huán)境保護(hù)、民用航空活動(dòng)監(jiān)管等相關(guān)規(guī)定，增加“基本原則”和責(zé)任條款，增加第二十一條、第二十二條的主體要求，在事權(quán)劃分問題上增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)配合的要求等內(nèi)容。

杭州電子科技大學(xué)數(shù)字法學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授李慶峰從條例名稱、表述一致性和規(guī)范性、綜合行政執(zhí)法現(xiàn)狀、環(huán)境保護(hù)、國際交流合作、運(yùn)營管理單位資質(zhì)等多方面提出14條具體建議。如第十八條第一款中“取得經(jīng)營權(quán)的零售餐飲”應(yīng)改為“取得經(jīng)營資質(zhì)的零售餐飲主體”，以確保資質(zhì)齊全；呼應(yīng)后文對(duì)民用航空機(jī)場(chǎng)運(yùn)行和維護(hù)的條例規(guī)定，在第六條增加“鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本按照國家有關(guān)規(guī)定參與民用航空建設(shè)、發(fā)展和運(yùn)維”內(nèi)容。

浙江運(yùn)能投資管理有限公司董事長(zhǎng)王作明表示，民用航空的發(fā)展已經(jīng)比較完善，再談民航發(fā)展條例落后于實(shí)踐，浙江省應(yīng)重點(diǎn)在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮示范作用。王作明指出當(dāng)前低空經(jīng)濟(jì)存在概念模糊、方向不明和資源浪費(fèi)問題，應(yīng)首先梳理好低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路，再用法律促進(jìn)和保障低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從技術(shù)創(chuàng)新、安全監(jiān)管等方面著手，發(fā)展用得起、買得起、飛得起的實(shí)用的低空經(jīng)濟(jì)。

浙江桃里投資有限公司董事長(zhǎng)劉斐表示，要利用浙江在發(fā)展和立法創(chuàng)新上的優(yōu)勢(shì)，用創(chuàng)新型案例引導(dǎo)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較為成熟，應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，能夠體現(xiàn)條例的專業(yè)性和前瞻性。借鑒美國、深圳等地發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，浙江需要建立更科學(xué)嚴(yán)格的立法監(jiān)管，制定更靈活的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策。劉斐建議《條例》第四十二條可以新增授權(quán)相關(guān)部門制定無人機(jī)具體應(yīng)用行業(yè)，如物流行業(yè)的發(fā)展政策，放大浙江產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過稅收等優(yōu)惠政策培育低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤。

杭州橙豐投資管理有限公司董事長(zhǎng)汪濤表示，低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、涉及面廣，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和通訊、導(dǎo)航、芯片等相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。從商業(yè)和投資邏輯出發(fā)，實(shí)現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需要注意兩方面問題。一是明確投資主體，通過高經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目的試點(diǎn)示范作用，吸引民營資本投入；二是探索盈利模式，避免重復(fù)過去的產(chǎn)能過剩問題，減少投資浪費(fèi)。

浙江省人大代表，寧波廣播電視集團(tuán)多媒體新聞中心首席主播李颯對(duì)民用航空在制造業(yè)、海空聯(lián)運(yùn)和綜合交通樞紐（GTC）建設(shè)三個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展做簡(jiǎn)單介紹，并從需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向出發(fā)，對(duì)《條例》提出四點(diǎn)具體建議。一是在第三條中加入與國家層面相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制；二是政府應(yīng)為企業(yè)提供公平公正有序的市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)檢驗(yàn)企業(yè)發(fā)展，同時(shí)考慮國家財(cái)政狀況，建議去除第六條中的褒獎(jiǎng)條款；三是在第十八條中增加同城同質(zhì)同價(jià)要求，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和優(yōu)化評(píng)價(jià)體系，提升民用機(jī)場(chǎng)餐飲形象和品質(zhì)；四是增加優(yōu)化空域管理的內(nèi)容，深化空域精細(xì)化管理改革。

浙江澤大律師事務(wù)所高級(jí)合伙人，三級(jí)律師方智對(duì)《條例》修改提出兩點(diǎn)建議。一是要處理好三個(gè)關(guān)系。首先是法律和歷史銜接角度，《條例》與《浙江省民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)條例》銜接不暢，剛性不足，缺少法律責(zé)任和禁止性行為準(zhǔn)則的相關(guān)內(nèi)容；其次，從法律和上位法的關(guān)系角度，第二十六條存在合法性問題；最后，從地方和中央的關(guān)系角度，伴隨低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民用航空事業(yè)的需要，建議在省級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置專門部門統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。二是增加前瞻性和創(chuàng)新性，《條例》更注重物理空間建設(shè)，對(duì)低空經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)發(fā)展建設(shè)的重視不足。

寧波財(cái)經(jīng)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)張騫從宏觀和微觀兩個(gè)角度出發(fā)對(duì)《條例》提出建議。從宏觀來看，《條例》框架體系存在不足，缺乏明確重點(diǎn)和地方特色，可以學(xué)習(xí)借鑒兄弟省份已出臺(tái)的條例，以運(yùn)輸航空和通用航空為主線，對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行整合；同時(shí)由于我國對(duì)規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營管理有明確規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，《條例》不需要再專章論述。從微觀來看，一是要重視《條例》的文字表述和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等細(xì)節(jié)，體現(xiàn)法律文件的政策性和嚴(yán)謹(jǐn)性；二是要避免冗余和拗口的表述，提高《條例》的可讀性和推廣效果。

浙江省應(yīng)急與安全科學(xué)技術(shù)學(xué)會(huì)常務(wù)理事夏學(xué)民指出低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要堅(jiān)持無中生有、安全第一、人人應(yīng)急、平戰(zhàn)結(jié)合的原則。從空間資源開發(fā)利用方面來說，地面以上100米到1500米的低空是浙江人無中生有的重大資源，比地面資源更有開發(fā)前景、性價(jià)比更高，空間開發(fā)模式要從平方米向立方米轉(zhuǎn)變，向立方米要資源、要發(fā)展，要經(jīng)濟(jì)，要價(jià)值；從高水平安全角度來說，每一臺(tái)無人機(jī)都可能是隱藏的戰(zhàn)斗機(jī)，要高度關(guān)注無人機(jī)遠(yuǎn)距離感知、精準(zhǔn)定位、飽和攻擊等技術(shù)特點(diǎn)，超前實(shí)施空域規(guī)劃、禁飛區(qū)布局和應(yīng)急制動(dòng)技術(shù)研發(fā)，從安全中謀利潤(rùn)、謀發(fā)展。

博將資本聯(lián)合創(chuàng)始人，資管中心總裁王燕文對(duì)《條例（草案）》提出三條具體立法建議：一是將第六條中明確社會(huì)資本可進(jìn)入的領(lǐng)域，最好可以做到一視同仁；二是將第四十條中“探索低空新型基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)維和管理”調(diào)整為“借鑒和探索低空新型基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)維和管理”；三是將第四十一條中“支持”和“培育”的表述調(diào)整為“大力支持”和“著重培育”，提高低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作優(yōu)先級(jí)。

安邦護(hù)衛(wèi)集團(tuán)股份有限公司總經(jīng)理諸葛斌對(duì)低空和低空產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了清晰的界定，并進(jìn)一步指出低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在以下五個(gè)挑戰(zhàn)：一是在精準(zhǔn)感知、平臺(tái)建設(shè)等方面存在技術(shù)手段上的不足，二是各個(gè)地市的安全基礎(chǔ)設(shè)施不均衡，三是低空應(yīng)急體系機(jī)制不夠健全，四是安全保障協(xié)同機(jī)制不夠完善，五是公眾安全意識(shí)不足。

浙江理工大學(xué)法政學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授李子瑾充分肯定了《條例》制定的時(shí)機(jī)，并指出《條例》制定有以下三個(gè)需要關(guān)注的問題：一是立法風(fēng)格問題，《條例》相對(duì)“大而全”，與其他地方的“小快靈”相比具有比較鮮明的地方特色，而《條例（草案）》無法集中體現(xiàn)浙江特色；二是立法權(quán)限問題，《條例》制定涉及民航產(chǎn)權(quán)劃分、職責(zé)分配等復(fù)雜的權(quán)限問題，可以加強(qiáng)與空管辦等專管司局的交流溝通，探索更大地方自主權(quán)的可能性；三是立法內(nèi)容問題，《條例（草案）》中管理性規(guī)定較多，促進(jìn)性規(guī)定特別是促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)定較少，同時(shí)還缺少責(zé)任條款和關(guān)于國際、涉外規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容。

中國計(jì)量大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)朱一飛指出《條例》需要增加關(guān)于市場(chǎng)管理的相關(guān)條款，解決市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)監(jiān)管等方面的問題，同時(shí)還可以考慮回應(yīng)民用航空市場(chǎng)中的熱難點(diǎn)問題作為《條例》的亮點(diǎn)。關(guān)于《條例（草案）》的具體立法建議，朱一飛指出當(dāng)前第五章“公共運(yùn)輸發(fā)展”標(biāo)題不夠明確，建議改為“民用航空的配套與保障”，以擴(kuò)展內(nèi)涵，更好地涵蓋內(nèi)容。

浙江省人大法制委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人積極回應(yīng)了專家學(xué)者們的意見建議，高度肯定了浙江大學(xué)公共政策研究院舉辦的180期公共政策學(xué)術(shù)沙龍的實(shí)際意義，表示要系統(tǒng)梳理和認(rèn)真研究專家學(xué)者提出的意見建議，并予以采納吸收。

在本次公共政策沙龍的尾聲，范柏乃教授就此次沙龍的主題和研討內(nèi)容作了總結(jié)發(fā)言。范柏乃認(rèn)為，我們可以從更高層面、更寬廣視野和更深刻內(nèi)涵來全面準(zhǔn)確地理解、解釋該條例出臺(tái)的重要意義和這次學(xué)術(shù)沙龍的重要意義。該條例制定有助于推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)從政府監(jiān)督走向社會(huì)治理、從政府推動(dòng)走向市場(chǎng)主導(dǎo)、從民用航空走向低空經(jīng)濟(jì)。

（本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全的動(dòng)態(tài)預(yù)警、治理機(jī)制和法律保障研究”［21&ZD089］成果。作者：范柏乃，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，浙江大學(xué)公共政策研究院副院長(zhǎng)；沈佳楠，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生；余靜，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生）