作者：楊雪冬（清華大學(xué)政治學(xué)系主任、教授）

核心觀點(diǎn)

當(dāng)下的制度體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)比改革開(kāi)放之初更為復(fù)雜，單項(xiàng)制度的運(yùn)行也比改革開(kāi)放之初牽涉到更多因素。這樣龐大而復(fù)雜的制度體系，在運(yùn)行的過(guò)程中，很容易產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”“多米諾骨牌效應(yīng)”“國(guó)際溢出效應(yīng)”，更需要大局意識(shí)、整體意識(shí)、長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、國(guó)際視野。

要落實(shí)黨中央的決策部署，就需要上下協(xié)同、條塊結(jié)合，按中央統(tǒng)一要求和部署謀劃推進(jìn)本地區(qū)本部門(mén)改革，科學(xué)制定改革任務(wù)書(shū)、時(shí)間表、優(yōu)先序，明確各項(xiàng)改革實(shí)施主體和責(zé)任，并將重大改革落實(shí)情況納入監(jiān)督檢查和巡視巡察之中。

習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要講求科學(xué)方法，處理好方方面面的關(guān)系。二十屆三中全會(huì)《決定》提出了新時(shí)代的改革方法論，其中“堅(jiān)持以制度建設(shè)為主線”與“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”是兩條重要原則，制度建設(shè)是全面深化改革的實(shí)踐主線，系統(tǒng)觀念是推進(jìn)制度建設(shè)的基本方法。

黨和國(guó)家各項(xiàng)制度建設(shè)進(jìn)入了全面推進(jìn)的快車(chē)道

制度建設(shè)既是改革的動(dòng)因，也是改革開(kāi)放不斷深化推進(jìn)的動(dòng)力。早在改革開(kāi)放之初，改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志就明確指出了制度建設(shè)的重要性。十八大后，中國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)進(jìn)入了突出“頂層設(shè)計(jì)”的新階段，鄧小平同志的設(shè)想成為設(shè)計(jì)各項(xiàng)制度、確定具體發(fā)展目標(biāo)的明確遵循，黨和國(guó)家各項(xiàng)制度建設(shè)進(jìn)入了全面推進(jìn)的快車(chē)道。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，對(duì)于制度建設(shè)有了全新的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的過(guò)程中，制度是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性問(wèn)題，制度建設(shè)是國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性問(wèn)題。在百年變局下，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越體現(xiàn)為制度、規(guī)則、法律之爭(zhēng)，制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)政黨、一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)，要更加充分地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)中國(guó)獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)。

第二，制度建設(shè)的時(shí)間表更為明確，目標(biāo)更為具體，執(zhí)行力更強(qiáng)。從2013年黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)始，十八屆五中全會(huì)、十九大、十九屆四中全會(huì)、二十大、二十屆三中全會(huì)，不斷壓實(shí)制度建設(shè)的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)、階段性目標(biāo)以及制度建設(shè)的主要內(nèi)容。二十屆三中全會(huì)更明確提出，到二〇三五年，全面建成高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，為到本世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。將二〇二九年中華人民共和國(guó)成立八十周年作為完成時(shí)限，提出了進(jìn)一步全面深化改革的各項(xiàng)任務(wù)。

第三，構(gòu)建起完備的制度體系，對(duì)于體系內(nèi)各組成部分的地位、功能和完善發(fā)展路徑，有了更深刻的認(rèn)識(shí)。制度體系的完備化，是一個(gè)實(shí)踐和認(rèn)識(shí)共同推進(jìn)的過(guò)程。黨的十九屆四中全會(huì)，基于制度建設(shè)和改革的經(jīng)驗(yàn)，明確提出中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系包括根本制度、基本制度、重要制度三個(gè)層級(jí)，分布在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明、軍事、外交等國(guó)家治理各個(gè)領(lǐng)域。要按照“固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的原則，來(lái)構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。二十屆三中全會(huì)，圍繞進(jìn)一步全面深化改革，明確了“筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”的制度發(fā)展路徑。

第四，通過(guò)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)同步改革，增強(qiáng)制度合力，將黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)制度優(yōu)勢(shì)全面貫徹到國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)之中。機(jī)構(gòu)是制度的首要實(shí)踐者，機(jī)構(gòu)之間既有分工，更要有合作。2018年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是改革開(kāi)放以來(lái)第一次將黨的機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)的改革同步實(shí)施，目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的協(xié)同高效。通過(guò)改革，加強(qiáng)并完善了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化了國(guó)家治理體系。例如，將領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)為委員會(huì)，并成立多個(gè)新委員會(huì)，優(yōu)化了黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)和優(yōu)化了黨對(duì)深化改革、依法治國(guó)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國(guó)家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計(jì)等工作的領(lǐng)導(dǎo)。

完備的制度體系要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的運(yùn)行

二十屆三中全會(huì)決定提出，進(jìn)一步全面深化改革，要更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點(diǎn)，更加注重改革實(shí)效，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展更好相適應(yīng)。

首先，形式上完備的制度體系，并非天然就會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)協(xié)同。中國(guó)是一個(gè)正在實(shí)現(xiàn)快速現(xiàn)代化的趕超大國(guó)，內(nèi)部條件和外部環(huán)境都在發(fā)生劇烈的變化，相互交織互動(dòng)。而相當(dāng)多的制度，是在壓縮的時(shí)間和有限的資源約束下完成的，有的帶有一定的“急就章”色彩，有的制度制訂過(guò)程中缺乏充分的溝通協(xié)調(diào)，與其他制度的配套耦合較弱。隨著治理任務(wù)和環(huán)境條件的變化，這類(lèi)制度亟須“破”“立”結(jié)合，調(diào)整補(bǔ)充，由此制度體系的內(nèi)部關(guān)系也要不斷進(jìn)行協(xié)調(diào)重組。

第二，利益固化的藩籬依然存在，越是需要制度協(xié)同的領(lǐng)域，其影響越是明顯。習(xí)近平總書(shū)記在全面深化改革之初就提醒全黨，要以更大的勇氣突破利益固化的藩籬，但觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還難，地方主義、部門(mén)主義、局部意識(shí)依然縈繞在一些利益敏感領(lǐng)域，導(dǎo)致制度執(zhí)行難和碎片化，缺乏協(xié)調(diào)，難以形成制度合力。在有些制度執(zhí)行中，還存在著形式主義、推諉扯皮、打折扣、搞變通等現(xiàn)象。這些問(wèn)題反映了一些部門(mén)一些地方的“大局意識(shí)”“看齊意識(shí)”不強(qiáng)，治理理念滯后、治理工具缺乏、治理方法簡(jiǎn)單，嚴(yán)重影響了制度體系整體治理效能的實(shí)現(xiàn)。

第三，對(duì)制度體系實(shí)現(xiàn)協(xié)同高效的路徑理解簡(jiǎn)單化。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是確保制度體系協(xié)同高效的根本路徑。在實(shí)踐中，一些人將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到改革各方面全過(guò)程的要求，簡(jiǎn)單理解為凡事都要靠黨來(lái)協(xié)調(diào)，靠黨來(lái)推動(dòng)，甚至由黨來(lái)包辦一切。本來(lái)應(yīng)該由具體職能部門(mén)主動(dòng)承擔(dān)、自主完成的任務(wù)，都要經(jīng)黨組織批準(zhǔn)、轉(zhuǎn)交；需要按分工職責(zé)完成，應(yīng)該發(fā)揮地方積極性、群眾創(chuàng)造性的事項(xiàng)，必須要加上黨建統(tǒng)領(lǐng)的環(huán)節(jié)，不僅加重了黨組織的負(fù)擔(dān)，而且嚴(yán)重影響了制度運(yùn)行效率。

第四，對(duì)制度體系實(shí)現(xiàn)協(xié)同高效的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)幾代人的努力，我們已經(jīng)建立起一套符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義制度體系。當(dāng)下的制度體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)比改革開(kāi)放之初更為復(fù)雜，單項(xiàng)制度的運(yùn)行也比改革開(kāi)放之初牽涉到更多因素。這樣龐大而復(fù)雜的制度體系，在運(yùn)行的過(guò)程中，很容易產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”“多米諾骨牌效應(yīng)”“國(guó)際溢出效應(yīng)”，更需要大局意識(shí)、整體意識(shí)、長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、國(guó)際視野，不能靠各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的“拍腦門(mén)”決策、“一刀切”執(zhí)行、“痕跡主義”管理，也不能只靠行政命令單一治理資源來(lái)推動(dòng)，必須學(xué)會(huì)動(dòng)員多種資源、匯聚更多的積極因素，突出共識(shí)鑄造，行動(dòng)的協(xié)調(diào)。

從“國(guó)之大者”出發(fā)，推動(dòng)制度運(yùn)行中的統(tǒng)籌協(xié)同

制訂出一個(gè)好文件，搭建出制度體系的四梁八柱，只是制度完善的第一步，關(guān)鍵在于讓制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，不斷釋放出治理效能，讓廣大人民群眾有獲得感安全感幸福感。

為了推動(dòng)初步完備的制度體系有效運(yùn)行，《決定》明確提出了“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”的原則，對(duì)如何協(xié)調(diào)制度運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)協(xié)同高效做了一系列具體可執(zhí)行的安排。《決定》中，與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)的安排涉及多種表達(dá)，比如“統(tǒng)籌” 27處，“協(xié)調(diào)”25處，“協(xié)同”20處，“統(tǒng)一”25處，“系統(tǒng)”11處，“一體”16處，“平臺(tái)”15處。

首先，全黨上下，要從“國(guó)之大者”出發(fā)，理解“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念原則”的重大意義。中國(guó)式現(xiàn)代化是一個(gè)超大國(guó)家的趕超現(xiàn)代化，要凝聚各方面積極因素，形成最大的合力，更不允許犯系統(tǒng)性顛覆性錯(cuò)誤。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要自覺(jué)講政治，對(duì)“國(guó)之大者”要心中有數(shù)，關(guān)注黨中央在關(guān)心什么、強(qiáng)調(diào)什么，深刻領(lǐng)會(huì)什么是黨和國(guó)家最重要的利益、什么是最需要堅(jiān)定維護(hù)的立場(chǎng)。國(guó)之大者，既是一種始終銘記國(guó)家前途命運(yùn)、中華民族偉大復(fù)興的情懷，也是一種防范“青萍之末”的警覺(jué)，更是一種從長(zhǎng)遠(yuǎn)根本考慮問(wèn)題的“大局觀”。只有從“國(guó)之大者”出發(fā)，才能將系統(tǒng)觀念這種基礎(chǔ)性的思想和工作方法運(yùn)用得當(dāng)，把握好實(shí)際工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

第二，要繼續(xù)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)體制這個(gè)根本制度的效能。十九大以來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制被明確為我國(guó)的根本制度，就黨如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、治理國(guó)家的體制機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性重塑，完善了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理各主體的相關(guān)制度，加強(qiáng)了黨對(duì)各個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，明確了黨政關(guān)系。要繼續(xù)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)獨(dú)有的制度優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌制度建設(shè)頂層推進(jìn)和分層對(duì)接，統(tǒng)籌改革縱向階段性與改革橫向協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌制度建設(shè)與制度落實(shí)，形成和釋放改革與制度建設(shè)的強(qiáng)大合力，確保如期完成改革與制度建設(shè)任務(wù)。

第三，加強(qiáng)制度機(jī)制創(chuàng)新，把系統(tǒng)觀念運(yùn)用到各個(gè)重要領(lǐng)域，提高相關(guān)領(lǐng)域的整體治理效能。在二十屆三中全會(huì)《決定》中，提出了多項(xiàng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能的制度、機(jī)制創(chuàng)新。比如，在經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，要構(gòu)建國(guó)家戰(zhàn)略制定和實(shí)施機(jī)制，健全國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。圍繞實(shí)施國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、重大戰(zhàn)略促進(jìn)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、就業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力，優(yōu)化各類(lèi)增量資源配置和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整。統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性。把經(jīng)濟(jì)政策和非經(jīng)濟(jì)性政策都納入宏觀政策取向一致性評(píng)估。在法治中國(guó)建設(shè)中，提高立法工作的協(xié)同性，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，統(tǒng)籌立改廢釋纂，探索區(qū)域協(xié)同立法，健全黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。在政府治理領(lǐng)域，健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方協(xié)作配合機(jī)制，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)和權(quán)力、資源相匹配制度，加強(qiáng)執(zhí)行一體化，建立健全多種平臺(tái)，如全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺(tái)、覆蓋全國(guó)的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、全國(guó)統(tǒng)一的社保公共服務(wù)平臺(tái)等。這些新的制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，需要在實(shí)踐中不斷發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，提高國(guó)家治理的整體效能。

第四，堅(jiān)持推進(jìn)黨中央重大決策部署落實(shí)機(jī)制。一分部署，九分落實(shí)。黨的二十大、二十屆三中全會(huì)，都提到要“完善中央重大決策部署落實(shí)機(jī)制”，確保黨中央令行禁止。要落實(shí)黨中央的決策部署，就需要上下協(xié)同、條塊結(jié)合，按中央統(tǒng)一要求和部署謀劃推進(jìn)本地區(qū)本部門(mén)改革，科學(xué)制定改革任務(wù)書(shū)、時(shí)間表、優(yōu)先序，明確各項(xiàng)改革實(shí)施主體和責(zé)任，并將重大改革落實(shí)情況納入監(jiān)督檢查和巡視巡察之中。