【摘要】城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求，是中國城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的必然趨勢。中國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了從二元體制到破除二元體制的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化，從而進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，其深層目的是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展不能停留在理念和決策上，還需要落實(shí)到行動(dòng)上，通過有效的行動(dòng)轉(zhuǎn)變成未來的現(xiàn)實(shí)。這個(gè)過程是一個(gè)系統(tǒng)的現(xiàn)代化變革過程，面臨著諸多挑戰(zhàn)：城市中心主義的社會(huì)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)；以城市中心主義為指導(dǎo)的行政機(jī)制短期內(nèi)不易改變；城鄉(xiāng)二元體制背后的利益格局難以破除，新的適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策體系建構(gòu)面臨著諸多困境。只有深化改革，才能有效助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)融合 中國式現(xiàn)代化 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)一體化
【中圖分類號(hào)】F299.2/F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.001
【作者簡介】王春光，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心主任，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副所長、研究員、博導(dǎo)。研究方向?yàn)閼?yīng)用社會(huì)學(xué)。主要著作有《從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化：鄉(xiāng)村振興主體性研究》《社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)重構(gòu)：京城“浙江村”研究》《晉江經(jīng)驗(yàn)——中國式現(xiàn)代化道路的縣域探索》《中國農(nóng)村社會(huì)變遷》等。
在中國式現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，“構(gòu)建什么樣的城鄉(xiāng)關(guān)系”這一議題一直占據(jù)著非常重要的地位。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，將新型城鄉(xiāng)關(guān)系提升到一個(gè)前所未有的新高度。那么，什么樣的狀態(tài)才算是城鄉(xiāng)融合發(fā)展，中國式現(xiàn)代化為什么必須實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，如何達(dá)成城鄉(xiāng)融合發(fā)展？這些問題既是中國式現(xiàn)代化面對(duì)的理論問題，又是實(shí)踐問題，需要深入探討和研究。
從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)融合
中國式現(xiàn)代化建設(shè)，在處理中國的城鄉(xiāng)關(guān)系上確實(shí)有著許多特色，或者說與其他國家有一些時(shí)代的、體制性的乃至文化方面的差別。一般來說，所有國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中都存在著城鄉(xiāng)關(guān)系的明顯調(diào)整，也就是工業(yè)化、城市化以及帶來的城鄉(xiāng)關(guān)系變遷規(guī)律，普遍的、理想的情況是工業(yè)化與城市化同步進(jìn)行。當(dāng)然，這也會(huì)帶來農(nóng)村人口流失以及農(nóng)業(yè)脆弱化的問題，所以才有鄉(xiāng)村振興的需求和行動(dòng)。中國式現(xiàn)代化也在經(jīng)歷同樣的變遷過程，但是，相對(duì)而言，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系在現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)歷的變遷更為曲折、復(fù)雜和困難。這跟中國走了一條不同于其他國家的工業(yè)化、城市化道路有很大關(guān)系。就城鄉(xiāng)關(guān)系而言，中國于20世紀(jì)50年代開始構(gòu)建城鄉(xiāng)二元體制，改革開放開始城鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)、變遷，經(jīng)歷了破除城鄉(xiāng)二元體制的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展到城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。新中國成立以來城鄉(xiāng)關(guān)系先后經(jīng)過了以鄉(xiāng)支城、以城帶鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)融合三個(gè)主要?dú)v史發(fā)展階段，總體呈現(xiàn)從單向流動(dòng)到雙向循環(huán)的發(fā)展趨勢。[1]實(shí)際上除了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革是一個(gè)鮮明的、實(shí)際的階段外，后面幾個(gè)階段的實(shí)質(zhì)是一些根據(jù)實(shí)際需要和發(fā)展目標(biāo)或理想而展開的政策設(shè)想和行動(dòng)，究其深層的結(jié)構(gòu)因素就是城鄉(xiāng)二元問題，也就是說，這些政策設(shè)想和行動(dòng)旨在解決城鄉(xiāng)二元問題，其效果在不同階段有所不同，但是到現(xiàn)在為止乃至未來一段時(shí)間，城鄉(xiāng)二元問題依然存在，其中有舊的城鄉(xiāng)二元問題以及在現(xiàn)代化新進(jìn)程中涌現(xiàn)的新的城鄉(xiāng)二元問題。
黨的十六大報(bào)告提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，即：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)”。它是科學(xué)發(fā)展觀中“五個(gè)統(tǒng)籌”之一，其他四個(gè)分別是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放。實(shí)際上，城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展有著緊密關(guān)聯(lián)，前者屬于后者中的一類，后者對(duì)前者有著直接的影響。相較而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于經(jīng)濟(jì)社會(huì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要做法就是政府通過強(qiáng)有力的財(cái)政政策、社會(huì)政策和體制改革等“杠桿”或“抓手”來改變資源在城鄉(xiāng)之間的配置，實(shí)行以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。其深層目標(biāo)還是城鄉(xiāng)二元問題。當(dāng)前應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展戰(zhàn)略中，盡快實(shí)現(xiàn)從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體的轉(zhuǎn)換。[2]
城鄉(xiāng)一體化在政策層次上比統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展低，屬于部門和地方的實(shí)踐，在一定程度上是對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)一步落實(shí)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展究竟怎樣做？體現(xiàn)在什么地方？達(dá)成什么樣的程度才算是統(tǒng)籌？為此，相關(guān)部門以及一些地方政府用“城鄉(xiāng)一體化”來表達(dá)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”。蘇南進(jìn)行了城鄉(xiāng)一體化的最初探索，緣于蘇南的現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)到了要解決城鄉(xiāng)二元問題的階段，而且也具備了相應(yīng)的能力和實(shí)力。蘇南優(yōu)先解決的是城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)差距問題，但是后來一些地方從更高的層次去理解城鄉(xiāng)一體化的重要性，特別是成都被國家批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，明確提出了“六個(gè)城鄉(xiāng)一體化”，進(jìn)一步落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。這“六個(gè)城鄉(xiāng)一體化”分別是：城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場體制一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)管理體制一體化。
不論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，還是城鄉(xiāng)一體化，具備如下特點(diǎn)。一是，主要主體是政府，或者說政府是第一主體，依靠政府行動(dòng)去改變和解決城鄉(xiāng)二元問題。相較而言，社會(huì)主體和經(jīng)營主體如何更好發(fā)揮作用，這個(gè)問題沒有得到有效的解決。理論上說，沒有社會(huì)主體和經(jīng)營主體的積極和充分參與，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和解決城鄉(xiāng)二元問題是比較困難的。二是，不論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展還是城鄉(xiāng)一體化，確實(shí)對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和緩解城鄉(xiāng)二元問題起到了重要的作用，但沒有徹底解決城鄉(xiāng)二元問題，尤其還沒有真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市的同步發(fā)展。由此，鄉(xiāng)村的人力、物力向城鎮(zhèn)的流動(dòng)比以前有過之而無不及。在這樣的背景下，中央提出鄉(xiāng)村振興乃至鄉(xiāng)村全面振興，意味著國家要加大對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的支持力度，鄉(xiāng)村發(fā)展僅僅靠政府一個(gè)主體是不夠的，更要調(diào)動(dòng)全社會(huì)、市場的能力，尤其是發(fā)揮好城市在鄉(xiāng)村發(fā)展中的角色和功能，由此才有現(xiàn)在的更進(jìn)一步的政策和發(fā)展理念，即城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念、政策和實(shí)踐
在人類現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系尤其是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是最大的挑戰(zhàn)，特別是如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展與城市同步，更是巨大的難題。因此，各國政府均將此納入公共治理的重點(diǎn)優(yōu)先對(duì)象。相較而言，中國政府在這方面發(fā)揮的作用尤其明顯。不論是城鄉(xiāng)二元體制的建構(gòu)還是后來的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化，都能夠看到政府在其中起到的主導(dǎo)作用。這一作用同樣會(huì)延續(xù)到鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，甚至?xí)纫郧案黠@，彰顯了中國式現(xiàn)代化的特色。從這個(gè)意義上說，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不只是一個(gè)自然過程，更是一個(gè)政府強(qiáng)有力的治理過程。正如黨的二十屆三中全會(huì)報(bào)告所指出的，要“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。
當(dāng)然，現(xiàn)代化背景下的城鄉(xiāng)關(guān)系演變存在自身的內(nèi)在規(guī)律和邏輯，國外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論研究軌跡可以總結(jié)為“三觀”之變。從20世紀(jì)50年代前期的樸素城鄉(xiāng)整體觀，發(fā)展到后來的城鄉(xiāng)分割發(fā)展觀，隨后發(fā)展到20世紀(jì)80年代以來注重城鄉(xiāng)聯(lián)系的城鄉(xiāng)融合發(fā)展觀。[3]如果忽視了這一點(diǎn)，任何外部干預(yù)都會(huì)扭曲內(nèi)在規(guī)律和邏輯，可能會(huì)出現(xiàn)適得其反或者畫蛇添足等問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村現(xiàn)代化受阻、受損，影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。中國在發(fā)展中出現(xiàn)的“城鄉(xiāng)二元體制”問題由來已久，其中既有歷史和傳統(tǒng)因素，也有深層次思維和決策的原因。這一問題讓資源從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的同時(shí)限制了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了工業(yè)化與城市化發(fā)展步調(diào)不一致的問題。對(duì)于城鄉(xiāng)二元體制的后果有很多研究，這里僅僅指出與城鄉(xiāng)關(guān)系關(guān)聯(lián)最密切的兩點(diǎn)：一是農(nóng)村發(fā)展滯后，大量農(nóng)村勞動(dòng)力得不到釋放而給農(nóng)村發(fā)展帶來沉重的負(fù)擔(dān)；二是大量農(nóng)村人口外出務(wù)工經(jīng)商，由此出現(xiàn)的市民化、城市化問題，迄今還沒有得到徹底解決。要改變這種后果，目前的辦法是采取主動(dòng)治理的手段，這與過去相比只是在方向、力度和機(jī)制上有所不同。所以，構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合的治理體系，消除各種影響城鄉(xiāng)要素平等交換的障礙，實(shí)現(xiàn)人口、資源等要素“雙向流動(dòng)”，自然成為不二選擇。但是，比起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化而言，城鄉(xiāng)融合發(fā)展將城市與鄉(xiāng)村的主體性提出來，意味著讓城鄉(xiāng)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至文化方面進(jìn)行更多交流、流動(dòng)、交換和影響，而不是所有事情都由政府來完成。政府的關(guān)鍵角色是破除阻礙城鄉(xiāng)主體性發(fā)揮的政策、體制和機(jī)制障礙，暢通城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“通道”，在適當(dāng)?shù)那闆r下給予一定的激勵(lì)和保護(hù)。
由此可見，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性是不言而喻的。從過去四十多年國家在城鄉(xiāng)關(guān)系的改革創(chuàng)新和重塑上施策，到現(xiàn)在從路徑演變中探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既是對(duì)以前路徑的提升和改進(jìn)，又是改革創(chuàng)新。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，政府和市場的互動(dòng)耦合作用更加凸顯、鄉(xiāng)村和城市成為互動(dòng)共生的有機(jī)整體、要素流動(dòng)從單向轉(zhuǎn)向雙向流動(dòng)、工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)農(nóng)村將被置于優(yōu)先發(fā)展地位、更加注重改革探索的系統(tǒng)集成推進(jìn)，但是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基底仍是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的升華。[4]所以，黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展給予了高度的重視和強(qiáng)調(diào)，認(rèn)為“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”。這種強(qiáng)調(diào)意味著過去的路徑遭遇困難，需要進(jìn)一步改革創(chuàng)新，更意味著國家強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是后續(xù)要執(zhí)行的發(fā)展戰(zhàn)略和要追求的目標(biāo)。在現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是薄弱環(huán)節(jié)，這是普遍現(xiàn)象，或者說是普遍規(guī)律，中外概莫能外，在中國尤其為甚。但是，各國現(xiàn)代化都離不開農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，中國更是如此。中國疆域廣大，人口眾多，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位以及農(nóng)村對(duì)人口的分擔(dān)作用，都意味著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化是發(fā)展的必然選擇。長期以來，農(nóng)業(yè)在中國的國家政策中具有重中之重、基礎(chǔ)之基礎(chǔ)的地位，農(nóng)業(yè)在國家糧食安全方面肩負(fù)著巨大的責(zé)任。然而現(xiàn)實(shí)也頗具挑戰(zhàn)性，雖然目前我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平有了很大的提高，科技貢獻(xiàn)率高達(dá)60%以上，但是這依然沒有改變我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)弱勢地位。國家糧食安全難以完全保障，農(nóng)業(yè)也還無法成為支撐農(nóng)村現(xiàn)代化的支柱產(chǎn)業(yè)。類似的情況是，農(nóng)村現(xiàn)代化雖然比過去有了極大的改善和發(fā)展，但大部分農(nóng)村還存在著人口外出、老齡化、空心化等問題，這意味著農(nóng)村現(xiàn)代化還不足以留住足夠的人口來發(fā)展和建設(shè)鄉(xiāng)村，由此而來的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)問題亟待解決。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化是當(dāng)前中國現(xiàn)代化要重點(diǎn)解決和破解的難題，當(dāng)然也是重大的挑戰(zhàn)和任務(wù)。面對(duì)這樣的形勢，國家再次在發(fā)展理念上進(jìn)行創(chuàng)新和選擇，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展融入中國式現(xiàn)代化總體方略之中。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念囊括了新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，并將其與鄉(xiāng)村全面振興統(tǒng)合在一起，這是一個(gè)重要的創(chuàng)新點(diǎn)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)的、整體的發(fā)展過程，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。以前城鄉(xiāng)融合發(fā)展只涉及新型城鎮(zhèn)化，而加入新型工業(yè)化并強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村全面振興后，深層意涵更加豐富。城鄉(xiāng)融合發(fā)展離不開工業(yè)化。特別是新質(zhì)生產(chǎn)力這個(gè)概念提出之后，工業(yè)化要上升到新型工業(yè)化，這意味著要重視科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的作用。沒有新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的支持，難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，很大程度上會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足。具體來說，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，自然需要新型工業(yè)化的支撐，尤其是農(nóng)業(yè)加工業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械工業(yè)的現(xiàn)代化離不開新型工業(yè)的發(fā)展。雖然中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平已經(jīng)顯著提高，但中國農(nóng)業(yè)機(jī)械制造能力較弱，高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)機(jī)械仍依賴美國、日本和德國進(jìn)口。國產(chǎn)農(nóng)機(jī)雖然便宜，但耐用性較差。這是因?yàn)閲鴥?nèi)有實(shí)力的投資者對(duì)農(nóng)機(jī)興趣不大，從事農(nóng)機(jī)制造的較多為中小投資者。沒有農(nóng)機(jī)的新型工業(yè)化，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來說是巨大的制約，高質(zhì)量的農(nóng)機(jī)制造應(yīng)該是新型工業(yè)化的重要方向之一。當(dāng)然，新型工業(yè)化在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面不僅表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還可以涵蓋城鄉(xiāng)關(guān)系的所有面向，特別是得益于數(shù)字化加盟，農(nóng)村“六次”產(chǎn)業(yè)都可以獲得新型工業(yè)化的支持。這有可能改變工業(yè)化初期工業(yè)化與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村“大分流”格局，實(shí)現(xiàn)真正的融合，即工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，而不是相反。
從新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展上看，與工業(yè)化一樣，早期城鎮(zhèn)化有一種“離農(nóng)化”現(xiàn)象。隨著越來越多的農(nóng)村人口離開鄉(xiāng)村，相關(guān)資源也隨之流走，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)不僅沒有跟著發(fā)展，還出現(xiàn)了“衰落”，因此就有鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)等運(yùn)動(dòng)。而中國的特殊情況是，大量農(nóng)村人口進(jìn)城之后，由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，造成“融不進(jìn)城、回不了村”的尷尬困境。新型城鎮(zhèn)化的提出，旨在解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來的離農(nóng)化問題和農(nóng)村流動(dòng)人口市民化問題，也就是說，新型城鎮(zhèn)化要消除當(dāng)前依然還在制約、限制農(nóng)村流動(dòng)人口的市民化問題，同時(shí)還要為人口在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動(dòng)提供制度支持和保障。這里顯然存在著巨大的挑戰(zhàn)，因?yàn)槌青l(xiāng)差距比較明顯，而且這種差距不只表現(xiàn)在收入上，還反映在其他方面，尤其是權(quán)益上。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為一種發(fā)展理念，要真正落地，關(guān)鍵還是要回歸傳統(tǒng)路徑，即體制改革和機(jī)制創(chuàng)新。黨的二十屆三中全會(huì)提出，“要健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，深化土地制度改革”。從歷史上看，體制機(jī)制對(duì)塑造中國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，直至今日，這樣的影響還在繼續(xù)，這就決定了同樣需要從體制機(jī)制方面著手改變目前的城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前置條件就是要繼續(xù)深化對(duì)舊有的城鄉(xiāng)體制進(jìn)行的改革，消除阻礙城鄉(xiāng)之間各種要素平等交換和流動(dòng)的體制機(jī)制，同時(shí)創(chuàng)新體制機(jī)制，擴(kuò)大城鄉(xiāng)融合渠道，提高城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動(dòng)力和效力。既往的城鄉(xiāng)關(guān)系變化都是伴隨著體制機(jī)制改革和創(chuàng)新而進(jìn)行的，兩者不一定是前后相繼的關(guān)系，在不同時(shí)期有不同的關(guān)系。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度改革并不是先行的，而是后繼的，是先有農(nóng)民的具體實(shí)踐，后來才逐漸被上升到體制機(jī)制改革的高度。當(dāng)然，體制機(jī)制改革會(huì)帶動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系的變化，且存在不按照體制機(jī)制設(shè)計(jì)的目標(biāo)和路徑進(jìn)行的可能性。這有可能是一種風(fēng)險(xiǎn)，也有可能是一種預(yù)料之外的理想效果。對(duì)于前者，需要通過新的改革和創(chuàng)新來消除風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于后者，可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，上升為新的體制機(jī)制改革方向。從時(shí)間維度上看，城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整是漸進(jìn)式推進(jìn)的。在改革初期，對(duì)未來城鄉(xiāng)關(guān)系還沒有清晰認(rèn)知框架的情況下，基層民眾特別是農(nóng)村農(nóng)民以自發(fā)的形式突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度性約束，創(chuàng)立了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，然后國家對(duì)其進(jìn)行總結(jié)和完善，由此實(shí)現(xiàn)了從自下而上的自在改革轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌淖杂X改革，主要先從生產(chǎn)領(lǐng)域開始，然后向其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)散。這是一個(gè)自在探索到自覺改革、從點(diǎn)到面推廣的路徑機(jī)制。后來城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整、改革和創(chuàng)新從生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域乃至公共服務(wù)領(lǐng)域，從而進(jìn)一步消除舊體制存在的部分問題。在這個(gè)過程中，主動(dòng)的體制機(jī)制改革創(chuàng)新占主導(dǎo)，才能使得新的政策和體制得以有效落實(shí)和實(shí)施。所以，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，是體制改革和制度完善的必然要求，在很大程度上也是城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)然也要意識(shí)到，城鄉(xiāng)融合發(fā)展并不完全是自覺的體制機(jī)制改革創(chuàng)新帶來的。事實(shí)上，已經(jīng)存在零碎的、不系統(tǒng)的實(shí)踐，只是還沒有被概括、上升為理念而已。
在城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制中，最關(guān)鍵的還是改革和創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，根據(jù)黨的二十屆三中全會(huì)的表述，就是“要健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”。也就是說，這個(gè)體制機(jī)制的改革和創(chuàng)新對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著關(guān)鍵性作用。那么，這究竟是什么樣的體制機(jī)制？它為何對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有關(guān)鍵性的作用？首先，新型城鎮(zhèn)化不同于過去城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是要消除阻礙城鄉(xiāng)之間資源自由流動(dòng)和交換的障礙，實(shí)現(xiàn)雙向自由流動(dòng)，讓市場機(jī)制發(fā)揮決定性的配置作用。其次，新型城鎮(zhèn)化的另一個(gè)涵義是城鄉(xiāng)居民享受公平的基本權(quán)利，包括受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、自由遷徙權(quán)等，消除城鄉(xiāng)不平等和區(qū)域不平等，真正實(shí)現(xiàn)人人平等的基本公民權(quán)。最后，新型城鎮(zhèn)化不是單項(xiàng)的城鎮(zhèn)化，也不是單向的城鎮(zhèn)化，更不是局限于具體空間的城鎮(zhèn)化，而是全面、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，是雙向、多向擴(kuò)散的城鎮(zhèn)化，尤其是超越空間的城鎮(zhèn)化，融入了傳統(tǒng)與現(xiàn)代的城鎮(zhèn)化。由此，國家在公共資源配置上要將城鄉(xiāng)一起考慮，要用公平、平等的尺子來對(duì)待，尤其要彌補(bǔ)過去對(duì)鄉(xiāng)村投入的不足，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)繁榮發(fā)展。以上三點(diǎn)是新型城鎮(zhèn)化的真實(shí)涵義，或者說是其要達(dá)成的理想目標(biāo)。也就是說，新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制具有以上使得城鄉(xiāng)融合發(fā)展的功能和作用。在這樣的新型城鎮(zhèn)化中，想進(jìn)城的人能夠獲得市民的平等權(quán)利和地位，實(shí)現(xiàn)徹底的城鎮(zhèn)化；不想進(jìn)城而留在鄉(xiāng)村的人以及想離開城鎮(zhèn)去農(nóng)村生活的人，不但可以享受城市市民同等的權(quán)利，而且還能享受鄉(xiāng)村居民同等的身份。于是新型城鎮(zhèn)化就是人們在城鄉(xiāng)的基本權(quán)益方面能夠獲得最大限度的公平和平等。
黨的二十屆三中全會(huì)為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，設(shè)置了產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障、城鎮(zhèn)集群和都市圈、農(nóng)村基本經(jīng)營制度和土地制度改革、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等路徑與機(jī)制。有的是先前已經(jīng)在進(jìn)行的，有的是創(chuàng)新的。如將城鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、都市圈發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展結(jié)合起來，進(jìn)一步明確了城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)體制機(jī)制改革方向，具體到政策上，主要是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，探索建立（農(nóng)村居民）自愿有償退出的辦法，“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”以及“統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)步伐”等。當(dāng)然，這些機(jī)制如何落實(shí)以及確保有效、公平、合理等，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要面對(duì)的艱巨的工作，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展還需要更大的改革、創(chuàng)新力度，更好地發(fā)揮市場機(jī)制在其中的作用，讓更多的要素自由地發(fā)揮作用，需要更多的公共資源向鄉(xiāng)村全面振興投入，讓更多的科技創(chuàng)新成果惠及鄉(xiāng)村發(fā)展，更好地確保鄉(xiāng)村居民有更多的選擇權(quán)以及獲得更好的收益，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的挑戰(zhàn)與展望
城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是中國現(xiàn)代化建設(shè)的需要，又有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，特別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐基礎(chǔ)，但是其當(dāng)前更多還是停留在理念和政策層面。從理念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，再從行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)或者未來的現(xiàn)實(shí)，是一個(gè)富有挑戰(zhàn)的過程。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系趨于密切，城鄉(xiāng)人口、資金往來頻繁，但不可回避的是，城鄉(xiāng)融合發(fā)展依然面臨諸多障礙，特別是城鄉(xiāng)融合區(qū)域差異明顯，亟待從根本上加以解決。[5]
對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展構(gòu)成的首要挑戰(zhàn)就是理念轉(zhuǎn)變的困難，雖然國家已經(jīng)提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念，但是傳統(tǒng)的城市中心主義理念依舊根深蒂固。被普遍宣揚(yáng)的城市特別是大城市優(yōu)先發(fā)展的觀點(diǎn)，認(rèn)為大城市有著其他地方?jīng)]有的規(guī)模集聚效應(yīng)，因此國家應(yīng)該給大城市優(yōu)先配置資源。這種觀念直接影響到一些政府部門，他們往往把一些重要的發(fā)展指標(biāo)（如建設(shè)用地指標(biāo)）以及快速提升發(fā)展水平的項(xiàng)目乃至重大活動(dòng)（國際會(huì)議、國際運(yùn)動(dòng)等）配給城市特別是大城市，從而拉大了大城市與中小城鎮(zhèn)、城市與農(nóng)村的發(fā)展差距。城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的基本取向是，城市不能只顧自己發(fā)展，還要帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，向鄉(xiāng)村傾斜。以前叫“取少予多”，現(xiàn)在更要“只予不取”，但是“只予不取”是很難做到的，所以只能退回到發(fā)展共贏和共享，更重要的是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展會(huì)帶動(dòng)城市化更好發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。最具挑戰(zhàn)的是一些地方打著“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的旗號(hào)，實(shí)際卻是城市中心主義的發(fā)展思路。例如，以前有的地方熱衷于采用易地搬遷的做法推動(dòng)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)工作，實(shí)際上將不需要遷移的所謂建檔立卡戶乃至非建檔立卡戶搬遷到縣城乃至地市州所在地，其隱藏的動(dòng)機(jī)是快速提升城市化水平，降低對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，以及將搬遷復(fù)墾出來的耕地用于城市招商引資和房地產(chǎn)發(fā)展，等等。
如何真正落實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念，關(guān)鍵還在于構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。這是一個(gè)富有巨大挑戰(zhàn)性的系統(tǒng)工程。城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為一種理念，本身存在涵義模糊的問題，所以有必要從具體機(jī)制和實(shí)施路徑上去克服。最關(guān)鍵的是破解傳統(tǒng)的重城輕鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)分立發(fā)展的行政機(jī)制和路徑，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新行政機(jī)制和路徑，并以此帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的社會(huì)和市場機(jī)制和路徑。傳統(tǒng)的行政機(jī)制和路徑是鄉(xiāng)村為城市服務(wù)，城鄉(xiāng)在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施上存在不對(duì)等的關(guān)系，城市在資源、文化等方面都優(yōu)越于鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)二元體制實(shí)際上就是這樣的行政體制、機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義上是我國最基礎(chǔ)的一級(jí)政府，但是它沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力，也缺乏相應(yīng)的決策權(quán)，實(shí)質(zhì)上是縣市區(qū)一級(jí)派出機(jī)構(gòu)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能具有有效配置公共資源的能力，也難以為鄉(xiāng)村提供便捷的、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在這樣的行政機(jī)制背景下，鄉(xiāng)村的市場機(jī)制得不到行政的強(qiáng)有力支持和構(gòu)建。中國改革的一個(gè)目的就是讓市場成為相對(duì)獨(dú)立、對(duì)資源配置具有決定性作用的機(jī)制。中國的改革雖然從農(nóng)村開始，但很快就轉(zhuǎn)向城市，特別在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于農(nóng)村，其中一個(gè)根本原因是城市對(duì)農(nóng)村擁有絕對(duì)的行政支配能力，鄉(xiāng)村基本上還是扮演服務(wù)城市的角色。具體來說，在糧食安全、土地使用、生態(tài)保護(hù)、住房交易等方面，基本上鄉(xiāng)村都在為城市發(fā)揮“保駕護(hù)航”作用。因此，這些要素的市場化程度是非常有限的，這些重要方面基本上還沒有建構(gòu)起市場運(yùn)行邏輯。從目前來看，農(nóng)村基本上沒有獨(dú)立的土地市場、生態(tài)資源市場、住房市場，而糧食價(jià)格也難以充分反映市場規(guī)律。所以，在城鄉(xiāng)交換過程中，農(nóng)村許多資源不能參與，所以得不到真正的收益，且由于這些資源通過行政機(jī)制而轉(zhuǎn)化為城市資源，農(nóng)村不能作為直接的資源交換者，得不到直接的收益，只能靠城市來轉(zhuǎn)給農(nóng)村非常有限的補(bǔ)償。
從當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)踐來看，相關(guān)的體制機(jī)制改革和創(chuàng)新還任重道遠(yuǎn)。首先，城市群和城市帶建設(shè)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展之間究竟以什么樣的方式和機(jī)制實(shí)行有效鏈接，缺乏具體的路徑。城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間在產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及生態(tài)文化方面，究竟以什么樣的機(jī)制變得更為緊密？當(dāng)然，市場機(jī)制是很重要的連接機(jī)制，但是想要市場機(jī)制更好地服務(wù)于城鎮(zhèn)群、城市帶之間的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要怎樣的財(cái)政、金融、土地以及人才政策支持，由政府機(jī)構(gòu)如何協(xié)調(diào)，似乎在全國還沒有成熟的案例和實(shí)踐可以提供支持。如京津冀一體化、長三角一體化和成渝雙城建設(shè)，重點(diǎn)還是區(qū)域之間的基礎(chǔ)設(shè)施、部分公共服務(wù)和社會(huì)政策的銜接，但是在城鄉(xiāng)關(guān)系中沒有相應(yīng)的政策支持。其次，拋開城市群、城市帶，僅在城鄉(xiāng)關(guān)系方面，雖然目前有一些新的政策調(diào)整，如鄉(xiāng)村住房可以出租，土地可以流轉(zhuǎn)以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以入戶城鎮(zhèn)而依然保留在農(nóng)村的權(quán)益，等等。這些政策既有助于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，又有助于激發(fā)城鎮(zhèn)居民和資本下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和生活。但是，目前農(nóng)村發(fā)展面臨諸多的政策限制，包括建設(shè)用地政策和指標(biāo)的分配、生態(tài)環(huán)保政策以及產(chǎn)品監(jiān)督和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)限制、生產(chǎn)性公共服務(wù)薄弱、社會(huì)政策支持較弱、公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量較差等。所以，要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就需要更進(jìn)一步的體制機(jī)制改革和創(chuàng)新，推動(dòng)城鄉(xiāng)市場、區(qū)域市場一體化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)更高水平的一體化，讓農(nóng)村居民享受到更好的、與城市居民同等的社會(huì)保障和福利，讓農(nóng)村在生態(tài)保護(hù)上作出的貢獻(xiàn)獲得同等的回報(bào)和補(bǔ)償，為城鎮(zhèn)居民去農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、居住和生活提供更便捷的服務(wù)和支持，讓產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督與鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、組織方式等更有機(jī)地適應(yīng)和結(jié)合，等等。
總而言之，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國過去幾十年發(fā)展的必然要求，是中國現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，也是人們生活質(zhì)量提高的必然條件，是徹底解決傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元問題的根本之路。然而，這是一個(gè)系統(tǒng)的、綜合的發(fā)展過程，需要從體制機(jī)制和政策上進(jìn)行不斷的改革和創(chuàng)新，使得城鄉(xiāng)在融合中獲得共同發(fā)展，這才是城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的最佳追求。
注釋
[1]王乙竹、朱憶天：《從二元對(duì)立到雙向循環(huán)：新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的嬗變邏輯研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2023年第6期。
[2]王國敏：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：從二元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》，2004年第9期。
[3]柳思維、宴國祥、唐紅濤：《國外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論研究述評(píng)》，《財(cái)政理論與實(shí)踐》，2007年第6期。
[4]張克俊、杜嬋：《從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合發(fā)展：繼承與升華》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2019年第11期。
[5]李愛民：《我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程、問題與路徑》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2019年第2期。
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛
Promote Urban-Rural Integrated Development Through Comprehensively Deepening Reform
Wang Chunguang
Abstract: The urban-rural integrated development is the inevitable requirement of the development of Chinese-style modernization and the inevitable trend of the change of urban-rural relations in China. The relationship between urban and rural areas in China has gone through the development stages of the dual-track system, the rural household contract responsibility system, the urban-rural coordinated development, and the urban-rural integration, and has now entered the stage of urban-rural integrated development, which aims to solve the deep problem of urban-rural dual structure. The urban-rural integrated development cannot remain in ideas and decisions, but also needs more actions, and through effective actions, it will be transformed into a future reality. This is a systematic modernization change process, facing many challenges: the social foundation of urban centralism is solid; the administrative mechanism guided by urban centralism is not easy to change in the short term; the interest pattern behind the urban-rural dual system is difficult to break; and the establishment of a new policy system that adapts to urban-rural integration is faced with many difficulties. Only by deepening reform can the urban-rural integrated development be effectively promoted.
Keywords: urban-rural integration, Chinese-style modernization, urban-rural coordinated development, urban-rural integrated development
