在2023年5月召開的二十屆中央財經(jīng)委員會第一次會議上，習近平總書記深刻闡明了我國人口發(fā)展呈現(xiàn)的少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征，提出認識、適應(yīng)、引領(lǐng)人口發(fā)展新常態(tài)、以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化的新要求。黨的二十屆三中全會圍繞促進人口高質(zhì)量發(fā)展，提出以應(yīng)對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，以及健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系的重大部署。深刻理解和把握我國人口變化趨勢性特征體現(xiàn)的一般規(guī)律和特殊國情，有助于深入貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央作出的一系列重大部署，實現(xiàn)以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化的目標。

一、認識和判斷人口變化趨勢性特征

迄今為止，各國現(xiàn)代化過程中人口發(fā)展的共同特征之一，就是總和生育率（婦女終身生育孩子的平均數(shù)）逐步下降，進而導致人口自然增長相繼經(jīng)歷減速、停滯和轉(zhuǎn)負的不同階段，在這個階段變化過程中，人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出少子化和老齡化的特征。我國在2020年全面建成小康社會，轉(zhuǎn)向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程之際，人口發(fā)展也進入新階段，呈現(xiàn)出一系列趨勢性特征。對人口變化的重要趨勢性特征作出正確判斷和準確理解，是在實踐中適應(yīng)和引領(lǐng)人口發(fā)展新常態(tài)的認識前提。

長期低生育率導致的少子化，是人口轉(zhuǎn)變的主要表現(xiàn)和必然結(jié)果，也是人口發(fā)展呈現(xiàn)新特征的基礎(chǔ)性原因。生育率下降是人口轉(zhuǎn)變的基本驅(qū)動力，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，同時也受特定人口政策的影響。改革開放以來我國的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，以及計劃生育政策的有效實施，都通過生育率的下降促成了人口轉(zhuǎn)變。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國的總和生育率已經(jīng)降到1.3，并在之后進一步降低。長期的低生育率使得人口出生率下降，進而呈現(xiàn)出少子化特征。在1992—2023年期間，我國人口出生率從18.24‰降低到6.39‰；在同一時期，當年出生人口數(shù)從2119萬降低到902萬，0—14歲兒童人口從3.23億減少為2.31億。

近年來，各地不斷加大學前教育保障力度，逐年完善幼兒園布局和建設(shè)規(guī)劃，增加普惠學前教育學位供給，促進幼教隊伍能力提升，推動學前教育普及普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展。圖為2024年11月14日，在青海省海西蒙古族藏族自治州天峻縣民族幼兒園，小朋友們在老師帶領(lǐng)下上體育課。 新華社記者 張龍/攝

人口老齡化是現(xiàn)代化過程中不可避免的趨勢，歸根結(jié)底要在發(fā)展中予以積極應(yīng)對。出生率下降和出生人口減少，相應(yīng)改變了人口的年齡結(jié)構(gòu)，總體表現(xiàn)為老年人口占比不斷提高?？梢哉f，人口轉(zhuǎn)變的自然結(jié)果就是人口老齡化，而老齡化水平通常也同按照人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）衡量的經(jīng)濟發(fā)展階段相對應(yīng)。參照國際上通行的階段劃分標準，可以觀察到我國經(jīng)濟發(fā)展階段和人口老齡化經(jīng)歷的變化。第一，65歲及以上人口比重（以下簡稱“老齡化率”）超過7%，標志著一個國家成為“老齡化社會”，或進入初步老齡化階段。被世界銀行劃分在低收入組和中等偏下收入組的國家，2023年平均老齡化率分別為3%和6%，總體而言都未進入到老齡化的這個階段。我國于2000年在即將成為中等偏下收入國家之際，就已跨過這一老齡化社會門檻。第二，老齡化率超過14%標志著一個國家成為“老齡社會”，或進入中度老齡化階段。2023年中等偏上收入國家的平均老齡化率為12%，我國在2021年進入這個老齡化階段時，人均GDP達到12618美元，已經(jīng)高于中等偏上收入國家的平均水平。第三，老齡化率超過21%標志著一個國家成為“高度老齡社會”，或進入深度老齡化階段。2023年高收入國家的平均老齡化率為19%，意味著該收入組的很多國家都已經(jīng)成為高度老齡社會。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會中國人口與發(fā)展研究中心的預(yù)測，中國在2032年即將成為中等發(fā)達國家之時，將進入老齡化的這個階段。

區(qū)域人口增減發(fā)生明顯分化，改變了地區(qū)之間的人口布局，給經(jīng)濟發(fā)展和基本公共服務(wù)供給帶來挑戰(zhàn)。區(qū)域人口增減分化現(xiàn)象是由各地區(qū)在人口轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟社會發(fā)展方面存在的差異決定的。從統(tǒng)計上看，國內(nèi)各地區(qū)間的人口增長情況，既受人口自然增長率（出生率和死亡率之差）影響，也受人口機械增長率（遷入率與遷出率之差）影響。在地區(qū)間存在著諸如生育水平等人口因素、GDP增長率等經(jīng)濟因素，以及基本公共服務(wù)保障水平等社會因素方面差異的條件下，產(chǎn)生人口增減分化現(xiàn)象是難免的。相應(yīng)地，在推進區(qū)域均衡發(fā)展的過程中，應(yīng)該將其作為一個新因素，予以充分考慮和恰當應(yīng)對。

二、高質(zhì)量發(fā)展面臨的人口挑戰(zhàn)

人口發(fā)展是關(guān)系中華民族偉大復興的大事，人口發(fā)展質(zhì)量關(guān)乎中國式現(xiàn)代化的進程和成色。在不同的發(fā)展階段，我國人口變化趨勢都對發(fā)展方式以及發(fā)展成效產(chǎn)生影響。在改革開放的前30年里，15—64歲勞動年齡人口增長最為迅速，0—14歲和65歲及以上非勞動年齡人口數(shù)量則基本穩(wěn)定。非勞動年齡人口與勞動年齡人口之間的比率即人口撫養(yǎng)比，不僅較低且逐年有所下降，人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“生之者眾、食之者寡”的特征。勞動力充分供給、人力資本迅速改善、儲蓄率和投資回報率保持在較高水平，以及勞動力重新配置帶來生產(chǎn)率大幅提高，都為經(jīng)濟高速增長提供了人口紅利。然而，隨著老齡化程度的加深，影響經(jīng)濟增長的人口趨勢逐漸發(fā)生變化。與此同時，新的社會發(fā)展階段也對我國經(jīng)濟發(fā)展提出新的要求。

勞動年齡人口跨越了從增長到減少的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點，對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和增長動能轉(zhuǎn)換提出更緊迫要求。我國15—64歲勞動年齡人口，在2013年達到峰值后轉(zhuǎn)入負增長，并在到2023年的10年里以年均4.87‰的速度減少。相應(yīng)地，人口撫養(yǎng)比從35.3%提高到46.5%，提高幅度超過11個百分點。大約在同一時期，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，特征之一便是在更高發(fā)展階段以及更大經(jīng)濟總量基數(shù)上，增長速度出現(xiàn)下行趨勢。這種增長速度的一定減緩，既是發(fā)展階段變化的一種正?，F(xiàn)象，也與人口變化趨勢密切相關(guān)。隨著我國人口從2022年開始進入減量階段，勞動年齡人口減少的速度將進一步加快。這與我國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的趨勢是完全對應(yīng)的，要求發(fā)展方式和增長動能進一步轉(zhuǎn)換到更可持續(xù)的軌道上。人口趨勢性特征與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)疊加出現(xiàn)的新情況，對繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快培育和形成新質(zhì)生產(chǎn)力，提出了更加迫切的要求。

人口進入負增長和中度老齡化階段，要求更加注重平衡社會總需求結(jié)構(gòu)，加快培育完整內(nèi)需體系，完善擴大消費長效機制。一些國家的經(jīng)驗表明，人口負增長和更深度老齡化會產(chǎn)生抑制社會總需求特別是消費需求的效應(yīng)。對我國來說，一方面，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一個重要目標，是促進需求“三駕馬車”結(jié)構(gòu)的進一步均衡，使居民消費發(fā)揮更大的作用，以保持經(jīng)濟增長需求拉動力的強勁和可持續(xù)；另一方面，在人口總量減少和撫養(yǎng)比提高的情況下，穩(wěn)定和擴大居民消費又要求進一步推進相關(guān)領(lǐng)域改革，切實實施更有針對性的宏觀經(jīng)濟政策和社會政策，特別是要著眼于把滿足國內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，增加城鄉(xiāng)居民收入，改善收入分配，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，通過消費能力的增強和消費意愿的提高，有效激發(fā)居民消費潛能。

不斷擴大的老年人口規(guī)模和持續(xù)提高的人口撫養(yǎng)比特別是老年人口撫養(yǎng)比，要求更加積極應(yīng)對老齡化，加快發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。2023年，我國65歲及以上人口達到2.17億，根據(jù)中國人口與發(fā)展研究中心的預(yù)測，預(yù)計到2032年老年人口將達到2.93億，同期老年人口撫養(yǎng)比將從22.5%提高到31.1%。積極應(yīng)對人口老齡化，最緊迫的任務(wù)和最優(yōu)先的目標，就是因應(yīng)大齡勞動者的就業(yè)需求和老年人的基本養(yǎng)老需求，提高社會養(yǎng)老保障及其覆蓋率和均等化水平，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，增加養(yǎng)老服務(wù)供給，提高大齡勞動者的勞動參與率，努力實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂。

三、完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的機會窗口

在推動中國式現(xiàn)代化的進程中，特別是在2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、按人均GDP衡量達到中等發(fā)達國家水平的這個階段，我國經(jīng)濟仍將保持長期向好的基本面、強大的韌性和活力，以及充足的增長潛力，實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長的統(tǒng)一。在這一進程中，持續(xù)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將更充分釋放勞動力豐富的傳統(tǒng)優(yōu)勢潛力，為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和增長動能轉(zhuǎn)換贏得時間。促進新要素和新要素組合，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，將推動經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向新動能軌道，從而提高全要素生產(chǎn)率，增強潛在增長能力。深入實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略和持續(xù)改善民生，將顯著增強消費需求及其引導的投資需求，從而推動以強大的內(nèi)需實現(xiàn)潛在增長率。

在人口發(fā)展呈現(xiàn)新的趨勢性特征條件下，要求更加注重平衡社會總需求結(jié)構(gòu)，加快培育完整內(nèi)需體系，完善擴大消費長效機制。圖為2024年12月7日，位于云南省西雙版納傣族自治州景洪市的告莊西雙景星光夜市流光溢彩、游人如織。 新華社記者 胡超/攝

按照要素供給潛力和生產(chǎn)率提高趨勢預(yù)測的我國潛在增長率表明，我國經(jīng)濟仍然有潛力達到合理的增長。這一增長將使我國在2035年實現(xiàn)按人均GDP標準成為中等發(fā)達國家的目標?？梢詮娜齻€方面理解這一增長潛力預(yù)測。第一，從當前到2035年，我國正處在進入高收入國家行列到成為中等發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展階段，以及從中度老齡化到深度老齡化的人口轉(zhuǎn)變階段。預(yù)測的潛在增長率明顯高于處在相同老齡化階段和人均GDP階段國家的實際增長率。第二，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在關(guān)鍵領(lǐng)域的推進成效，可以分別從要素供給和生產(chǎn)率提高兩個方面創(chuàng)造真金白銀的改革紅利，提高潛在增長率的幅度，這一幅度并無上限。第三，我國在推進14億多人口共同富裕的現(xiàn)代化過程中，始終具有超大規(guī)模市場的內(nèi)需優(yōu)勢，通過在發(fā)展中保障和改善民生，用市場化辦法激發(fā)需求和優(yōu)化供給，經(jīng)濟增長潛力便可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實經(jīng)濟增長。

合理、合意和可持續(xù)的經(jīng)濟增長，將為擴大基本公共服務(wù)供給奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。在更高的發(fā)展階段上，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，提供更多和更高質(zhì)量公共品，既是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)，也是遵循盡力而為、量力而行原則，在發(fā)展中保障和改善民生的必然要求。經(jīng)歷過現(xiàn)代化這個階段的國家，通常也顯示了公共品供給擴大的共同特征。以應(yīng)對老齡化、少子化為重點，覆蓋全人群、全生命周期的人口支持政策體系，涉及基本公共服務(wù)諸多關(guān)鍵領(lǐng)域的完善和改革，與健全社會保障體系、改善基本公共服務(wù)供給的目標完全一致、路徑高度重合。

經(jīng)濟增長的做大“蛋糕”效應(yīng)和基本公共服務(wù)供給改善的分好“蛋糕”效應(yīng)，有助于在應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)新變化中具有足夠回旋余地，在運用政策中產(chǎn)生削峰填谷效應(yīng)。雖然少子化和老齡化都帶來挑戰(zhàn)，但在目前的人口轉(zhuǎn)變階段，兩者之間也具有一定程度的相互抵消關(guān)系。例如，今后一段時間里，雖然老年人口撫養(yǎng)比提速快、增幅大，但由于少年兒童人數(shù)的減少和少兒人口撫養(yǎng)比的迅速降低，可以在很大程度上緩解老齡化帶來的壓力。根據(jù)預(yù)測，在2023—2035年期間，我國老年人口撫養(yǎng)比預(yù)計提高13.9個百分點，由于少兒人口撫養(yǎng)比同期降低8.1個百分點，使總體人口撫養(yǎng)比的提高幅度相對和緩，僅為5.8個百分點。由此，在包括人口支持政策在內(nèi)的基本公共服務(wù)供給體系中，資源整合水平和統(tǒng)籌配置層次可以不斷得到提高，從而實現(xiàn)提供全生命周期的基本公共服務(wù)，提升全人群福祉水平的目標。

四、完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的政策著力點

以應(yīng)對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，促進人口高質(zhì)量發(fā)展，要求以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃，按照全局性、綜合性的要求拓展工作思路的深度和工作領(lǐng)域的廣度，更加重視采用引導和激勵的辦法，通過體制機制創(chuàng)新和改革，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，并與普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)共同推進。按照以“一老一小”為重點、“兩點一線”全生命周期的范圍，可以把以下三個關(guān)鍵領(lǐng)域作為政策的著眼點和發(fā)力點。

以生育、養(yǎng)育、教育階段為重點，提高基本公共服務(wù)供給和覆蓋水平，同步實現(xiàn)降低“三育”成本、提高生育意愿和生育率，進而全面提升人口素質(zhì)的任務(wù)目標。首先，加快完善生育支持政策體系和激勵機制，在政府、社會、家庭之間形成激勵相容、治理協(xié)同和推動同步的局面，建設(shè)生育友好型社會，促進家庭生育意愿與社會適度生育率最大限度的一致性。其次，通過提高生育和養(yǎng)育服務(wù)及其成本的公共化水平，提升生育全程基本醫(yī)療保健服務(wù)能力，統(tǒng)籌育幼資源使用，完善生育休假制度，加大個稅抵扣力度，在降低服務(wù)成本的同時提高服務(wù)質(zhì)量。最后，因應(yīng)人口發(fā)展趨勢性特征對教育發(fā)展和人力資本培育方式提出的新要求，深化教育綜合改革，加大資金投入和各方面資源統(tǒng)籌力度，擴大各級各類優(yōu)質(zhì)教育供給，逐步把教育向?qū)W前乃至托幼階段前移，提高高中階段教育免費范圍和普及率，讓教育和培訓貫穿勞動者就業(yè)全過程，在全生命周期培育人力資本。

加快培育現(xiàn)代化急需的人力資源，提高勞動力的配置效率和匹配水平，解決好結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。就業(yè)形勢新變化突出表現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，在人口發(fā)展呈現(xiàn)新的趨勢性特征條件下，青年就業(yè)群體和大齡勞動者面臨更大的就業(yè)困難。另一方面，技術(shù)變化和經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型對人力資本的要求不斷提高，引起就業(yè)形態(tài)變化。兩方面因素對就業(yè)的影響在逐步加深，使我國就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。這要求在完善就業(yè)優(yōu)先政策過程中，更加關(guān)注各類青年就業(yè)人口和大齡勞動者等重點群體，著力解決人力資源供需不匹配的矛盾，通過提供更加精準對路的公共就業(yè)服務(wù)，幫助勞動者獲得新技能并增強就業(yè)適應(yīng)能力，從破解“有活沒人干”入手，解決“有人沒活干”的問題。

以應(yīng)對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，促進人口高質(zhì)量發(fā)展，還應(yīng)在加快培育現(xiàn)代化急需的人力資源，提高勞動力的配置效率和匹配水平，解決好結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾上下功夫。近年來，各地注重以就業(yè)市場需求為導向，通過校企聯(lián)合辦學，搭建產(chǎn)教聯(lián)合體等形式，拓寬職業(yè)教育畢業(yè)生就業(yè)渠道。圖為2024年11月12日，天津現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)學院老師在無人機產(chǎn)教融合實踐中心指導學生。 新華社記者 趙子碩/攝

以發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為核心，滿足老年人的基本養(yǎng)老保障和基本養(yǎng)老服務(wù)需求，提高老年人群的生活品質(zhì)。實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂，不僅是增進老年人福祉的必然要求，也是通過充分發(fā)揮大齡勞動力的龐大人力資源和老年人口的消費力，讓大齡人群和老年人群體發(fā)揮出“銀發(fā)力量”的關(guān)鍵之舉。推進實現(xiàn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標，必須關(guān)注大齡人群和老年人群體。一是提高基本養(yǎng)老保險和服務(wù)的供給水平、覆蓋率和均等化程度，確保老年人生活品質(zhì)的提高與現(xiàn)代化進程同步推進。二是創(chuàng)造條件增強大齡勞動者的就業(yè)意愿和就業(yè)能力，提高老年人的經(jīng)濟社會參與水平，為有意愿的老年群體創(chuàng)造多樣化、個性化的就業(yè)崗位和社會活動形式，擴大和延續(xù)人口紅利。三是促進銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展，滿足老齡社會的特殊消費需求，在免除老年人后顧之憂的前提下，持續(xù)發(fā)揮他們作為消費者的積極功能。