【摘要】城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。?dāng)前，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿、能力和地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化積極性均有待提升的難題。究其原因，一方面是我國城鄉(xiāng)成員資格與公共服務(wù)權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益高度關(guān)聯(lián)，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨多重選擇難題；另一方面是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔(dān)機(jī)制有待優(yōu)化。為此，可通過分離成員資格、公共服務(wù)權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)，深化“人地錢”制度及公共服務(wù)供給機(jī)制改革等措施進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
【關(guān)鍵詞】成員資格 公共服務(wù)權(quán)益 財(cái)產(chǎn)權(quán)益 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化 城鄉(xiāng)融合發(fā)展
【中圖分類號(hào)】F323.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.01.010
【作者簡介】張琦，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國扶貧研究院院長，中國鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心主任。研究方向?yàn)榉鲐氶_發(fā)、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合。主要著作有《中國農(nóng)村土地制度改革與體系建設(shè)模式》《中國綠色減貧指數(shù)報(bào)告》《中國共享發(fā)展研究報(bào)告（2017）：共享發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)》《全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興——理論與實(shí)踐》等。
黨的二十屆三中全會(huì)提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。破除阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難點(diǎn)堵點(diǎn)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)體制機(jī)制，是現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的迫切需求。為此，亟需實(shí)施基于常住地戶籍登記的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，以促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社會(huì)保險(xiǎn)、住房需求及隨遷子女教育等關(guān)鍵領(lǐng)域，獲得與遷入地戶籍人口同等的權(quán)益保障，進(jìn)而有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市，加速市民化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是人口流動(dòng)的主要方式，也有助于推動(dòng)城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。人口流動(dòng)的阻滯因素是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要研究內(nèi)容。二元經(jīng)濟(jì)理論作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要分支之一，主要研究發(fā)展中國家現(xiàn)代部門和傳統(tǒng)部門之間的勞動(dòng)生產(chǎn)率差距以及引起結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制。這類研究的重點(diǎn)是為什么勞動(dòng)力會(huì)從傳統(tǒng)部門向現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移，這種遷移對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響，較好地解釋了城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的勞動(dòng)力流動(dòng)機(jī)制?？臻g經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究交通運(yùn)輸成本（冰山成本）對(duì)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的阻滯作用，為解釋交通、互聯(lián)網(wǎng)等城鄉(xiāng)聯(lián)通設(shè)施對(duì)人口流動(dòng)的影響提供了新的研究視角。但是，相較于可見的城鄉(xiāng)聯(lián)通成本，制度性成本是影響中國人口流動(dòng)更為重要的因素。
近年來，我國不斷深化戶籍制度改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得一定成效。但是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)仍存在“不能落”轉(zhuǎn)為“不愿落”的矛盾，程郁等（2022）研究發(fā)現(xiàn)，雖然省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工數(shù)量持續(xù)增長，但大多落戶意愿較低，這種農(nóng)民工落戶供需的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口陷入“愿落不能落、能落不愿落”的兩難困境。[1]我國人口流動(dòng)仍表現(xiàn)為以近距離流動(dòng)、省內(nèi)流動(dòng)、“鄉(xiāng)—城”流動(dòng)為主。[2]流動(dòng)距離越大，遷移戶口的可能性越低，則戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間差距越大。學(xué)界針對(duì)農(nóng)民落戶城市意愿低的原因開展了廣泛的研究，部分研究重點(diǎn)關(guān)注城市側(cè)，認(rèn)為進(jìn)城農(nóng)民不愿意落戶城鎮(zhèn)往往與進(jìn)城農(nóng)民城鎮(zhèn)居住狀況欠佳[3]、城鎮(zhèn)公共服務(wù)可得性不高[4]、“人錢”“人地”掛鉤政策對(duì)城市政府激勵(lì)效果不理想[5]等息息相關(guān)。還有部分研究重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村側(cè)，認(rèn)為農(nóng)村“三權(quán)”財(cái)產(chǎn)權(quán)益彰顯和有償退出機(jī)制缺失阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[6]，為了不失去農(nóng)村集體成員利益，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇只轉(zhuǎn)移不落戶。
本文從戶籍制度、土地制度和公共服務(wù)供給制度的綜合視角，闡釋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的挑戰(zhàn)，建立“成員資格—公共服務(wù)權(quán)益—財(cái)產(chǎn)權(quán)益”相互關(guān)聯(lián)的理論框架，提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的改革思路。
城鄉(xiāng)融合視角下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視戶籍制度改革和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的規(guī)模和質(zhì)量都得到了顯著提升。2024年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，要讓有意愿的進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，推動(dòng)未落戶常住人口平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。目前，我國正處于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程仍面臨不少現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿和能力有待提升。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅是落戶城鎮(zhèn)，其實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)利的均等化。目前，由于收入不穩(wěn)定和相對(duì)較高的居住成本等因素，許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居城鎮(zhèn)的意愿和能力受到限制。數(shù)據(jù)顯示，2021年，愿意在居住地落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例僅為22.5%，較2019年下降了5.3個(gè)百分點(diǎn)。[7]
一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多為從事外賣、快遞等行業(yè)的靈活就業(yè)人員，這些行業(yè)大多收入不高且就業(yè)穩(wěn)定性較差，這導(dǎo)致社會(huì)保障難以落實(shí)，進(jìn)而阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。近年來，網(wǎng)約車司機(jī)、快遞員和外賣配送員等新就業(yè)形態(tài)迅速發(fā)展，據(jù)2023年初全國總工會(huì)發(fā)布的第九次全國職工隊(duì)伍狀況調(diào)查顯示，目前，我國新就業(yè)形態(tài)人員達(dá)到8400萬，其中52.1%是農(nóng)業(yè)戶籍。[8]與傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)相比，新就業(yè)形態(tài)缺乏固定的勞動(dòng)關(guān)系，許多外賣騎手為“眾包”形式，他們同時(shí)接入多家平臺(tái)，并沒有明確和固定的雇主，難以繳納城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保障水平有待提升。新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員的社保難題，進(jìn)一步導(dǎo)致公共就業(yè)服務(wù)覆蓋面不足以及其子女入學(xué)難等一系列新問題，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的新挑戰(zhàn)。
另一方面，城鎮(zhèn)居住成本較高也在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入相對(duì)較低，而一、二線大城市的居住成本較高，保障性住房建設(shè)相對(duì)滯后，難以完全滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)低成本住房的需求，許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住在城市邊緣地區(qū)或城鄉(xiāng)交匯地帶，而這類區(qū)域的居住條件和周邊設(shè)施均亟待完善。根據(jù)《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市購買住房的數(shù)量占比為19%，而享受保障性住房的占比僅為2.9%。[9]
城鎮(zhèn)公共服務(wù)可及性和均等化水平亟待提升。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模日益擴(kuò)大，他們對(duì)公共服務(wù)的需求也愈加迫切，這也在一定程度上突顯了深化常住地公共服務(wù)改革的必要性和緊迫性。目前，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等公共服務(wù)供給的均衡化和優(yōu)質(zhì)化水平仍待提升。
一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女教育質(zhì)量有待提升。近年來，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女入學(xué)覆蓋面得到極大拓展，超過九成的隨遷子女能夠進(jìn)入公辦學(xué)校就讀。[10]很多城市均放開了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)的限制，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將子女帶入常住地入學(xué)的意愿仍不是很強(qiáng)烈。這其中的主要原因是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷子女大多居住在開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)接合部附近，而這些區(qū)域?qū)W校數(shù)量較少，難以滿足其就近入學(xué)的需求。
二是城鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨行人員的覆蓋程度有待進(jìn)一步拓展。為了照看隨遷子女，或者便于照顧老人，很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口往往選擇攜老人進(jìn)城?？缡‘惖鼐歪t(yī)執(zhí)行參保地報(bào)銷政策，常住地就醫(yī)費(fèi)用往往較高，而參保地報(bào)銷比例則相對(duì)較低，這導(dǎo)致隨遷老人跨省異地就醫(yī)意愿不強(qiáng)，“小病挺，大病拖”的現(xiàn)象較為突出。2023年1～12月，全國門診費(fèi)用跨省直接結(jié)算1.18億人次，[11]相較于1.25億跨省流動(dòng)人口來說，人均不到一年一次。
三是城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)供給短板亟待補(bǔ)齊。目前，我國的養(yǎng)老服務(wù)主要以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為輔助，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充。國家衛(wèi)健委相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近90%的老年人選擇在家庭中養(yǎng)老，大約7%的老年群體則依靠社區(qū)服務(wù)養(yǎng)老，只有約3%的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。[12]國家層面的居家養(yǎng)老政策規(guī)劃體系仍需進(jìn)一步完善，許多老年人在生活照料和醫(yī)療支持方面仍面臨一定挑戰(zhàn)。
四是公共租賃住房供需不平衡。目前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要依賴公租房和住房公積金作為住房保障，但公共租賃住房的供應(yīng)相對(duì)不足，能夠租賃公租房的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占比較低。[13]這一現(xiàn)象在一、二線大城市更為突出，公租房供應(yīng)與需求之間存在較大缺口，導(dǎo)致租房市場競爭激烈、租金上漲，增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的居住壓力。
一些地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性需進(jìn)一步提高。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，中央政府已出臺(tái)了一系列“人地錢”掛鉤相關(guān)政策，這有效提升了地方政府提供基本公共服務(wù)的能力。然而，地方政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面的積極性仍需提升，主要表現(xiàn)在以下方面：一是政策執(zhí)行力度仍待加強(qiáng)。部分地區(qū)未能精準(zhǔn)落實(shí)國家相關(guān)要求，制定并實(shí)施省（區(qū)、市）對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)配套政策。[14]二是相關(guān)政策需進(jìn)一步細(xì)化。一些省市未能充分細(xì)化落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》等指導(dǎo)性文件，區(qū)域之間和不同層級(jí)城市之間缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這使得政策的實(shí)施效果欠佳。
成員資格、公共服務(wù)權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益相互關(guān)聯(lián)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)過程中，個(gè)體在短期決策時(shí)通常以預(yù)期收入最大化為依據(jù)；而家庭在進(jìn)行長期遷移決策時(shí)，則會(huì)考慮包括制度性收益在內(nèi)的綜合預(yù)期收益。[15]我國基于戶籍登記的城鄉(xiāng)二元制度，將成員資格、公共服務(wù)權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益劃分為不同的結(jié)構(gòu)，三者之間的關(guān)系對(duì)人口流動(dòng)產(chǎn)生了不同的影響。例如，在城鄉(xiāng)二元體制下，享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)權(quán)益往往需要先獲得城鎮(zhèn)戶籍；同樣，獲得農(nóng)村集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益也基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。
成員資格與公共服務(wù)權(quán)益相互關(guān)聯(lián)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以同等享受公共服務(wù)。成員資格是指個(gè)體在特定社團(tuán)或組織中的身份，這種身份通常基于法律關(guān)系而成立。[16]農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中所具備的成員資格，由法律規(guī)定，具有極強(qiáng)的邊界約束性。《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第十一條明確規(guī)定，戶籍在或曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。公共服務(wù)權(quán)益，系公民所享有的、可要求國家采取特定作為，進(jìn)而獲取相應(yīng)權(quán)益的一項(xiàng)法定權(quán)利。[17]這一權(quán)益意味著可以請(qǐng)求國家提供基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)所需的物質(zhì)、程序或者服務(wù)，如失業(yè)救濟(jì)、免費(fèi)教育、提供基本醫(yī)療保健、職業(yè)培訓(xùn)等。
城鄉(xiāng)二元體制下，成員資格與公共服務(wù)權(quán)益互相捆綁，城市市民權(quán)益與戶籍未完全脫鉤，與常住未能完全掛鉤。我國城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給存在差異和一定程度的不均等性，因此成員資格所掛鉤的公共服務(wù)權(quán)益在城鄉(xiāng)區(qū)域間也存在差別。如果無法獲得城鎮(zhèn)戶籍，則享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的范圍和質(zhì)量也會(huì)因此受到影響。近年來，盡管未落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受的基本公共服務(wù)范圍和質(zhì)量得到有效提升，但總體上，仍有部分城市的優(yōu)質(zhì)資源短缺，未落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)供給水平仍待進(jìn)一步提升。
財(cái)產(chǎn)權(quán)益與成員資格相互關(guān)聯(lián)，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力。財(cái)產(chǎn)權(quán)益是民事權(quán)利體系中的基本類別，是以財(cái)產(chǎn)為標(biāo)的、以經(jīng)濟(jì)利益為內(nèi)容的權(quán)利，包括物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、債權(quán)和繼承權(quán)等。[18]與人口流動(dòng)密切相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、繼承權(quán)等。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，并享有土地經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)。黨的二十屆三中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)，要“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。為促進(jìn)資源的合理流動(dòng)與配置，還應(yīng)鼓勵(lì)探索建立基于農(nóng)民自愿且伴有相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐恋貦?quán)益退出機(jī)制，以此作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要一環(huán)。
但是，目前在農(nóng)村端，財(cái)產(chǎn)權(quán)益與成員資格關(guān)聯(lián)度較高，這在一定程度上降低了農(nóng)民自愿退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的意愿。進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的轉(zhuǎn)讓范圍限制在村集體內(nèi)，而由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)力較為薄弱，缺乏退出補(bǔ)償資金，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以滿足農(nóng)民期望。據(jù)相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，擔(dān)心失去生活保障及補(bǔ)償過低是農(nóng)民工不愿退出宅基地的主要原因。[19]這種狀況制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力，影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。
公共服務(wù)權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益關(guān)聯(lián)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿下降。當(dāng)前，在城鄉(xiāng)兩端都存在公共服務(wù)權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益高度關(guān)聯(lián)的問題。在城市端，部分城市公共服務(wù)權(quán)益與房屋所有權(quán)掛鉤，例如，在基礎(chǔ)教育方面，一些城市基礎(chǔ)教育以房產(chǎn)為依據(jù)劃片區(qū)入學(xué)。房產(chǎn)與公共服務(wù)權(quán)益掛鉤，直接抑制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的意愿，也使得未落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定定居城鎮(zhèn)的意愿下降。在鄉(xiāng)村端，財(cái)產(chǎn)權(quán)益與公共服務(wù)權(quán)益也高度關(guān)聯(lián)。農(nóng)村集體組織成員的公共服務(wù)權(quán)益植根于土地集體所有權(quán)之上，他們共同參與集體土地的管理，共享集體組織收益，包括共享利益和分享利益。[20]共享利益主要是集體經(jīng)濟(jì)組織提供的農(nóng)村公共物品，主要由上級(jí)政府通過財(cái)政支出來安排。[21]分享利益的實(shí)質(zhì)是賦予集體成員參與集體土地所有權(quán)相關(guān)利益分配的權(quán)利。由于公共服務(wù)權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益相互關(guān)聯(lián)，所以盡管一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)進(jìn)城，但由于擔(dān)憂失去分享集體利益的機(jī)會(huì)，因而也不愿意退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不徹底，產(chǎn)生“兩頭占地”問題。
此外，財(cái)政壓力較大是一些地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化積極性不足的重要原因之一。中央與地方之間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制仍待進(jìn)一步完善，一方面，基本公共服務(wù)擴(kuò)容提質(zhì)給地方政府造成了較大的財(cái)政壓力，降低了地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。比如，武漢、南京等地近年來小學(xué)入學(xué)人數(shù)持續(xù)走高，學(xué)位資源存在階段性緊缺。[22]
另一方面，中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)作用仍待進(jìn)一步強(qiáng)化。在現(xiàn)行分稅制以及公共服務(wù)支出責(zé)任劃分不變的情況下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本絕大部分由地方政府負(fù)擔(dān)，“人地掛鉤”相關(guān)政策中財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)作用并不明顯，未能充分激發(fā)地方政府積極性。據(jù)相關(guān)研究顯示，地方政府需要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的大部分財(cái)政成本，但其享有的市民化財(cái)政收益卻相對(duì)有限。這種財(cái)政收支不平衡，即財(cái)政凈支出的較大壓力，無疑影響了其積極性和動(dòng)力。[23]
城鄉(xiāng)融合視角下加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的改革路徑
人口流動(dòng)是有力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要機(jī)制，[24]深化城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制改革，關(guān)鍵在于處理好城鄉(xiāng)成員資格、公共服務(wù)權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，有效促進(jìn)人口流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。而推進(jìn)成員資格、公共服務(wù)權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的分離是一個(gè)長期的改革過程，需要分階段推進(jìn)。
短期來看，需著力推進(jìn)成員資格、公共服務(wù)權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益分離改革，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法同等享受公共服務(wù)問題。一是逐漸分離成員資格和公共服務(wù)權(quán)益，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口充分享有同等的公共服務(wù)。目前，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最迫切的是需解決隨行老人社會(huì)保障問題。短期來看，可以考慮設(shè)立過渡期，逐步推動(dòng)全面實(shí)現(xiàn)隨行老人參加常住地居民醫(yī)保的目標(biāo)。破解隨行老人難以參加常住地居民醫(yī)保問題的關(guān)鍵是要合理減輕流入城市地方財(cái)政壓力。為此，可探索嘗試由流出地政府、流入地政府和個(gè)人共同承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼費(fèi)用的過渡機(jī)制。過渡期內(nèi)，根據(jù)隨行老人在流入地居住年限，逐步降低流出地政府和個(gè)人繳費(fèi)比例，提高流入地政府的財(cái)政補(bǔ)貼比例。過渡期結(jié)束后，隨行老人可與當(dāng)?shù)貞艏用裢认硎芫用襻t(yī)保。
二是逐漸分離公共服務(wù)權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女平等享有良好的公共教育服務(wù)。黨的二十屆三中全會(huì)提出，要“優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機(jī)制”。為了有效提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨行子女教育質(zhì)量及保障政策執(zhí)行的穩(wěn)定性，關(guān)鍵在于破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女與當(dāng)?shù)貞艏丝诜峭豁樜蝗雽W(xué)的問題?？煽紤]以設(shè)置合理等待期為突破口，試行隨行子女與當(dāng)?shù)貞艏丝谕豁樜蝗雽W(xué)政策，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)預(yù)期。從國際通行做法來看，設(shè)置流動(dòng)人口享受公共服務(wù)的等待期是必要的。為此，可根據(jù)人口流入地區(qū)適齡兒童規(guī)模、學(xué)位供給壓力等情況，明確合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨行子女入學(xué)等待期，滿足等待期要求的合理安排統(tǒng)一順位入學(xué)。
中期來看，需要推動(dòng)在農(nóng)村分離財(cái)產(chǎn)權(quán)益與成員資格，在城鎮(zhèn)深化“人錢掛鉤”制度改革。一是逐漸分離農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益與成員資格，推動(dòng)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有效退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格?？梢允紫葒L試在中西部地區(qū)小范圍內(nèi)，開展土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)向外來人口流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，推動(dòng)農(nóng)村戶籍權(quán)益合理定價(jià)，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的意愿。為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶積極性，一方面，要以法律形式明確，落戶城鎮(zhèn)并不影響農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)屬；另一方面，要持續(xù)優(yōu)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)的有償退出與流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民依據(jù)法律程序，自愿且有償?shù)剡M(jìn)行權(quán)利轉(zhuǎn)讓，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的增益與最大化。
二是統(tǒng)籌推進(jìn)“人錢掛鉤”與金融資本改革、稅收制度改革，進(jìn)一步擴(kuò)大“人錢掛鉤”范圍，提高地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。一方面，可將銀行信貸、資本融資一并納入“人錢掛鉤”的范圍。僅依靠中央和省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力有限，只有以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金和財(cái)政補(bǔ)助資金作為杠桿手段，撬動(dòng)大量社會(huì)資本，才能真正實(shí)現(xiàn)“人錢掛鉤”。具體而言，可考慮將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與金融機(jī)構(gòu)利率優(yōu)惠、企業(yè)上市補(bǔ)貼、地方政府債券發(fā)行等政策措施相結(jié)合，調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。另一方面，應(yīng)以提高地方政府分享增值稅比例為突破口，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與稅收制度改革。需探索依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)模，適度提高地方政府分享增值稅比例等改革措施，這有利于鼓勵(lì)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中培育和拓展稅源，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。同時(shí)，也能夠切實(shí)增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能，提高稅收能力，促使基本公共服務(wù)提質(zhì)增效。
長期來看，需要完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)全域均等化。一是推動(dòng)優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)均等化，提高財(cái)政資金使用效率。可選擇一批優(yōu)質(zhì)學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)化轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，重點(diǎn)探索多元化融資模式和市場化運(yùn)營模式。具體而言，一方面，可通過享受服務(wù)者付費(fèi)和政府出資相結(jié)合的方式，為試點(diǎn)機(jī)構(gòu)提供運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，確保服務(wù)的可持續(xù)性；另一方面，可通過購買服務(wù)、外包管理等方式，推動(dòng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)市場化轉(zhuǎn)型，使其在市場競爭中提升效率和服務(wù)質(zhì)量。
二是集中財(cái)政資金培育一批均衡性優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。在合理分?jǐn)偡龀謨?yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的成本以后，可考慮集中財(cái)政資源在城鎮(zhèn)郊區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等相對(duì)落后地區(qū)，重點(diǎn)培育一批教育、醫(yī)療、養(yǎng)老方面的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚集地區(qū)公共服務(wù)的均衡化供給并提升供給質(zhì)量，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性。
三是將提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和區(qū)域發(fā)展均衡性作為考核地方政府政績的重要指標(biāo)。對(duì)落實(shí)情況良好的地區(qū)，可適當(dāng)提高中央財(cái)政支持比例，同時(shí)降低地方政府的支付比例，以推動(dòng)地方政府更好地履行職責(zé)，提升公共服務(wù)水平。
（本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“偉大脫貧攻堅(jiān)精神研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：22ZDA091；中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所莊甲坤、北京師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心魯煜晨、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院李順強(qiáng)對(duì)本文亦有重要貢獻(xiàn)）
注釋
[1]程郁、趙俊超、殷浩棟等：《分層次推進(jìn)農(nóng)民工市民化——破解“愿落不能落、能落不愿落”的兩難困境》，《管理世界》，2022年第4期。
[2]周皓：《中國人口流動(dòng)模式的穩(wěn)定性及啟示——基于第七次全國人口普查公報(bào)數(shù)據(jù)的思考》，《中國人口科學(xué)》，2021年第3期。
[3]蘇紅鍵：《中國流動(dòng)人口城市落戶意愿及其影響因素研究》，《中國人口科學(xué)》，2020年第6期。
[4]張吉鵬、黃金、王軍輝、黃勔：《城市落戶門檻與勞動(dòng)力回流》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2020年第7期。
[5][6][7]程郁、葉興慶、揭夢(mèng)吟：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的突出問題與政策建議》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2023年第6期。
[8]《全國新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者達(dá)8400萬人》，2023年3月27日，https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/27/content_5748417.htm。
[9][13]《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2019年4月30日，https://www.gov.cn/xinwen/2019-04/30/content_5387773.htm。
[10]《2023年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2024年4月30日，https://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202404/t20240430_1948783.html。
[11]《全國醫(yī)療保障跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算公共服務(wù)信息發(fā)布（第五十九期）》，2024年1月29日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202401/content_6929207.htm。
[12]《我國養(yǎng)老呈“9073”格局約90%老年人選擇居家養(yǎng)老》，2021年4月8日，https://m.news.cctv.com/2021/04/08/ARTIwcwUroEXDM4NPKGnmOuu210408.shtml。
[14]高國力、榮西武、徐睿寧：《堅(jiān)持城鄉(xiāng)并重，著力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量》，《中國發(fā)展觀察》，2022年第7期。
[15]鐘水映、李春香：《鄉(xiāng)城人口流動(dòng)的理論解釋：農(nóng)村人口退出視角——托達(dá)羅模型的再修正》，《人口研究》，2015年第6期。
[16]陳小君：《我國農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，《清華法學(xué)》，2017年第2期。
[17]張翔：《基本權(quán)利的受益權(quán)功能與國家的給付義務(wù)——從基本權(quán)利分析框架的革新開始》，《中國法學(xué)》，2006年第1期。
[18]吳漢東：《論財(cái)產(chǎn)權(quán)體系——兼論民法典中的“財(cái)產(chǎn)權(quán)總則”》，《中國法學(xué)》，2005年第2期。
[19]張勇：《農(nóng)民工退出宅基地的意愿、訴求及引導(dǎo)建議》，《中州學(xué)刊》，2018年第3期。
[20]韓松：《論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的集體成員受益權(quán)能》，《當(dāng)代法學(xué)》，2014年第1期。
[21]張琦、薛亞碩、李順強(qiáng)：《構(gòu)建高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的公共產(chǎn)品高效供給新機(jī)制探討》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2024年第3期。
[22]趙坤、鮑家偉、孔翠芳：《積極應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化三方面挑戰(zhàn) 助推超大特大城市加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式——基于江蘇省南京市和湖北省武漢市的調(diào)研》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》，2023年第11期。
[23]魏義方、顧嚴(yán)：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：為何地方政府不積極——基于農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的成本收益分析》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2017年第8期。
[24]張琦、李順強(qiáng)：《共同富裕目標(biāo)下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2023年第4期。
A Study on the Path to Accelerate the Citizenization of Agricultural Migrant Population Under Integrated Urban-Rural Development
Zhang Qi
Abstract: Integrated urban-rural development is the inevitable requirement of Chinese-style modernization, and the citizenization of agricultural migrant population is an important driving force to promote integrated urban-rural development. At present, the citizenization of the agricultural migrant population in China is facing the difficult problem that the willingness of agricultural migrant population to settle down in urban areas and the initiative of local governments to promote the citizenization of agricultural migrant population need to be improved. On the one hand, the membership of urban and rural areas, public service rights and property rights are highly related, resulting in multiple choices for agricultural migrant population; on the other hand, the public cost sharing mechanism for the citizenization of agricultural migrant population needs to be optimized. To this end, efforts should be made to further promote the citizenization of agricultural migrant population by separating their membership, public service rights and property rights, and deepening the "man-land-money" system and the reform of public service supply mechanism.
Keywords: membership, public service rights, property rights, citizenization of agricultural migrant population, integrated urban-rural development
責(zé) 編∕包 鈺 美 編∕梁麗琛
