【摘要】數(shù)字化發(fā)展為傳統(tǒng)應急管理范式變革提供了新的可能，為實現(xiàn)理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新開辟了廣闊空間。數(shù)字技術的引入不僅優(yōu)化了應急管理流程，更深層次地重塑了組織結(jié)構、決策機制和行為模式。然而，這一過程中也存在效率與公平、規(guī)范與創(chuàng)新、控制與自主等多重張力。鑒于此，應從評估機制、數(shù)字模型、授權機制、孵化機制和培育體系等方面推動基層應急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型從“單點突破”向“系統(tǒng)重塑”轉(zhuǎn)變。
【關鍵詞】基層應急 政府治理 數(shù)字化 技術與制度
【中圖分類號】F49/D63 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.013
【作者簡介】許歡，清華大學社會治理與發(fā)展研究院應急工程正高級工程師，中國應急管理學會智慧應急專家委員會專家。研究方向為城市安全、應急管理、政府治理。主要論文有《基層政府信譽坍塌與重塑——對“提燈定損”事件引發(fā)基層政府信譽危機的反思》《預測賦能決策：從傳統(tǒng)模型到大數(shù)據(jù)的方案——新冠疫情趨勢研判的啟示》《政策和管理疊加創(chuàng)新研究：以“雙創(chuàng)”為例》《大數(shù)據(jù)公共治理價值觀：基于國家和行政層面的分析》等。
引言
當前，我國工業(yè)化、科技化、智能化進程加快，各類風險交織疊加，應急任務異常繁重。面對錯綜復雜的風險挑戰(zhàn)，建設全災種、大應急的國家應急管理體系，全面提升應急管理能力，已成為事關國家安全和人民福祉的重大課題。而作為應急力量“最后一公里”的基層應急，其短板問題也亟待破解。夯實基層應急，補齊基層短板，筑牢應急管理“壓艙石”，是筑牢國家安全屏障的治本之策。
黨和國家高度重視基層應急，出臺了《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》《“十四五”應急救援力量建設規(guī)劃》《關于進一步提升基層應急管理能力的意見》等一系列文件。新時代應急管理強調(diào)從“災害管理”到“風險治理”的理念轉(zhuǎn)變，關注全鏈條、全周期的系統(tǒng)應對，這對傳統(tǒng)的基層應急能力提出了全新挑戰(zhàn)。一方面，基層是應急管理“最前線”，直接面對風險挑戰(zhàn)、服務人民群眾，肩負著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織動員的重任。另一方面，基層應急往往面臨體制機制不健全、專業(yè)力量不足、資源保障有限等諸多掣肘。與此同時，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓬勃興起，數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為發(fā)展的新引擎。一系列創(chuàng)新性實踐表明，數(shù)字化發(fā)展為傳統(tǒng)應急管理范式變革提供了新的可能，為實現(xiàn)理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新開辟了廣闊空間。
問題分析：“結(jié)構-能動”交互中的數(shù)字化基層應急管理變革困境
基層應急數(shù)字化的“問題譜系”：現(xiàn)實發(fā)展的錯配與脫節(jié)。縱觀當前基層應急數(shù)字化的發(fā)展圖景，呈現(xiàn)出一些值得深思的問題和挑戰(zhàn)。正如美國新制度主義代表人物馬奇（March）和奧爾森（Olsen）所言，“制度結(jié)構技術，也被技術所結(jié)構”。[1]
一是技術泛化現(xiàn)象。在利益驅(qū)動下，一些地方和基層部門對數(shù)字技術抱有盲目樂觀情緒，對大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術的應用效果寄予過高期望，忽視了技術應用的邊界和條件。[2]數(shù)字技術不是“靈丹妙藥”，過度技術化可能帶來適得其反的效果。在應急管理領域，一些地方熱衷于鋪設感知設備、升級信息系統(tǒng)，但對數(shù)據(jù)的分析應用流于表面，未能使其真正嵌入應急管理全流程、各環(huán)節(jié)。海量數(shù)據(jù)“入不敷出”，數(shù)字鴻溝導致基層力量參與不足，數(shù)字化應用與基層需求脫節(jié)，信息繭房使數(shù)字賦能大打折扣。
二是數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的利益綁架風險。當前，在“智慧城市”“智慧應急”的熱潮下，信息和通信技術企業(yè)（簡稱ICT企業(yè)）充當了數(shù)字化的“急先鋒”。一些地方政府傾向于通過購買先進技術裝備、建設信息化系統(tǒng)來表現(xiàn)作為。一些“重形式、輕實效”的項目淪為花架子，既消耗了有限的公共資源，又未能帶來治理績效的實質(zhì)改善。[3]政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型，既面臨著技術變革引發(fā)的不確定性風險，也面臨著外包和內(nèi)部開發(fā)模式選擇的兩難困境。由于能力不足，基層應急部門在引入社會力量時可能陷入被動，難以對項目實施進行有效監(jiān)管。
三是數(shù)字化應用的管理效能評估尚不完善。由于基層應急管理事關百姓安全和社會穩(wěn)定，具有明顯的公共屬性。如何權衡基層應急管理中的效率與公平、短期目標與長遠效益，量化基層應急服務供給質(zhì)量與社會滿意度，是一個難題。在“重投入、輕績效”的機制傾向下，一些地方數(shù)字化應急項目忽視了使用反饋與成本效益評估，對管理實效缺乏精準評估。
技術社會學視角：“結(jié)構制約”與“能動創(chuàng)新”的辯證分析。人類社會發(fā)展歷程中，技術進步往往是推動社會變革的重要力量。然而，技術并非在真空中孤立演進，而是內(nèi)嵌于特定的社會結(jié)構之中。正如拉圖爾（Latour）行動者網(wǎng)絡理論所指出的，在技術本身的“行動者網(wǎng)絡”中，其形成和發(fā)展過程蘊含著技術、人、組織等諸多要素的交互博弈。[4]
技術社會學源于對技術決定論的反思。技術決定論將技術視為獨立于社會之外的外生變量，強調(diào)技術的發(fā)展遵循內(nèi)在邏輯，進而決定社會結(jié)構與制度安排。然而，這種視角忽視了技術生成和應用的社會語境。20世紀80年代興起的技術社會建構論開啟了技術社會學研究的新范式。該理論關注技術發(fā)展過程中的社會建構機制，強調(diào)通過分析不同社會群體對技術的闡釋和互動來理解技術軌跡。
在此基礎上，技術社會學進一步探討了技術變遷與社會變遷的交互塑造。一方面，技術內(nèi)生于社會結(jié)構語境之中，并受到制度、文化等社會要素的深刻影響。正如科學技術與社會研究的奠基人之一威納（Winner）所指出的那樣，“技術構件體現(xiàn)和重塑了權力與權威的模式”。[5]
另一方面，技術又對社會結(jié)構形成持續(xù)塑造。雖然技術應用受制于社會條件，但一旦形成規(guī)模，就會對既有制度和權力結(jié)構產(chǎn)生溢出效應，進而倒逼社會結(jié)構變遷。哈拉維（Haraway）曾指出，技術與社會的關系是一種“交互塑造”，技術賦予了行動者新的能動性，也為制度變革提供新的可能性。[6]吉登斯（Giddens）在其“結(jié)構二重性”概念中揭示，行動者在既有結(jié)構中展現(xiàn)能動性，進而重塑結(jié)構本身。[7]由此可見，辯證審視技術與社會結(jié)構的交互塑造，對于把握技術變革的社會效應至關重要。
基于技術社會學理論視角，審視數(shù)字技術與基層應急管理的耦合，需要充分認識二者相互建構、交互演化的復雜性。一方面，數(shù)字化應急管理實踐內(nèi)生于特定的基層社會結(jié)構和制度語境，因而必然打上鮮明的時代和地域烙??；另一方面，不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、信息化程度、人口結(jié)構、風險類型等客觀條件存在較大差異，都會影響數(shù)字化應急的推進重點和實施路徑選擇。
多重邏輯困境：“技術-制度-主體”錯配的理論癥結(jié)。在基層應急管理數(shù)字化的變革進程中，不可避免地會面臨既有制度架構、利益格局的阻力。數(shù)字技術所倡導的去中心化、扁平協(xié)同等理念，與傳統(tǒng)應急管理體系的科層制結(jié)構、剛性控制存在內(nèi)在張力。正如新制度主義經(jīng)濟學代表人物諾斯（North）所言，制度是社會的“游戲規(guī)則”，而技術進步是促使制度變遷的重要力量。[8]那么，數(shù)字技術引發(fā)的基層應急管理變革，如何調(diào)適技術、制度、主體等要素的內(nèi)在沖突？
第一個維度，技術邏輯與制度邏輯之間的張力。其根源在于二者在信息處理、資源配置、權力運行等深層運作機理上的差異。奧斯特羅姆（Ostrom）考察自組織治理時指出，在應對復雜問題時，多中心治理比單一科層制具有更大優(yōu)勢。[9]可以說，數(shù)字化基層應急體系所彰顯的彈性協(xié)同理念，與傳統(tǒng)基層應急管理模式的剛性控制在治理邏輯上存在難以調(diào)和的本質(zhì)沖突。這種沖突根源于二者在信息處理機制（集中化與分布式）、資源配置方式（層級分配與彈性調(diào)度）、權力運行路徑（自上而下與多點協(xié)同）等方面的差異。
第二個維度，技術邏輯與主體邏輯的利益博弈。基層應急管理是一項公共事務，關乎廣大基層公共利益，但政府內(nèi)部不同部門、不同層級之間事實上存在錯綜復雜的利益訴求。一般而言，利益訴求與部門功能定位、管轄范圍等因素高度相關。數(shù)字技術在應急管理中的嵌入應用，盡管有助于打破信息壁壘，優(yōu)化流程，提升整體效能，但客觀上勢必沖擊各方既有利益格局，甚至侵蝕部分主體的自主權。
第三個維度，制度邏輯與主體邏輯之間的規(guī)訓張力。數(shù)字技術與基層應急管理深度融合，能夠倒逼基層應急管理流程優(yōu)化重塑和權責關系調(diào)整。數(shù)字化基層應急管理對組織內(nèi)個體提出了新的行為要求，客觀上需要突破原有思維定勢和行為慣性。然而，現(xiàn)代性的技術理念和治理邏輯在與傳統(tǒng)行政體系耦合過程中，難免會對原有的組織慣性和行為模式形成強烈沖擊。“舊瓶裝新酒”的矛盾往往引發(fā)基層執(zhí)行中的頂層設計落地困境。正如庫茲涅茨（Kuznets）在分析現(xiàn)代經(jīng)濟增長時指出的那樣，制度變遷的阻力往往源于人們“思想觀念的滯后”。[10]
數(shù)字化時代基層應急管理的理論構建：一個社會技術體系的分析框架
在上述問題意識的啟發(fā)下，筆者進一步引入“行動者-技術-制度”的社會技術體系視角，力求建構一個能夠闡釋基層應急數(shù)字化的關鍵要素及其交互耦合機制的分析框架（見圖1）。所謂社會技術體系，源于哈格里夫斯（Hargreaves）等人的技術創(chuàng)新研究，強調(diào)行動者、技術、制度三大核心要素在動態(tài)交互中共塑技術變遷。[11]近年來，社會技術體系理論被廣泛應用于能源、交通等領域的可持續(xù)轉(zhuǎn)型研究。如蓋爾斯（Geels）考察能源技術變遷，提出“多層級視角”，剖析了技術創(chuàng)新、制度演化與行動者互動的嵌套耦合關系。[12]這一理論進路對于厘清基層應急數(shù)字化轉(zhuǎn)型的復雜性具有啟示意義。
社會技術體系理論立足“非還原論”思維，強調(diào)要審慎看待技術發(fā)展的社會屬性，深入剖析技術、制度、行動者的交互塑造過程。正如皮卡（Pinch）所言，技術并非懸浮于真空之中，而是嵌構于錯綜復雜的社會結(jié)構和行動網(wǎng)絡之中。[13]三大核心要素基于利益訴求展開策略性互動，進而推動整個社會技術體系的動態(tài)演進。如基瑪（Kuipers）等所言，社會技術體系是一個“涌現(xiàn)”的宏觀結(jié)構，行動者的微觀行動通過技術中介相聯(lián)結(jié)，進而“涌現(xiàn)”出穩(wěn)定化的常規(guī)和規(guī)則。[14]由此，社會技術體系理論為超越“結(jié)構-行動”二元對立，實現(xiàn)微觀互動與宏觀效應的邏輯貫通提供了理論思路。
基層應急數(shù)字化的關鍵要素與耦合機制。社會技術體系理論為解析基層應急數(shù)字化提供了系統(tǒng)性視角?；谠摾碚摽蚣埽竟?jié)擬對基層應急數(shù)字化的關鍵要素及其耦合機制展開解構?；鶎討惫芾頂?shù)字化轉(zhuǎn)型內(nèi)生地蘊含著一系列結(jié)構性張力，集中體現(xiàn)在組織架構、業(yè)務流程、數(shù)據(jù)資源、技術系統(tǒng)等關鍵領域。
就組織架構而言，傳統(tǒng)的金字塔式科層制強調(diào)任務分解、逐級授權，形成了一種剛性的垂直指揮體系。這種模式有利于統(tǒng)一調(diào)度、快速反應，但容易導致信息失真、指揮僵化等問題。相比之下，數(shù)字化環(huán)境下的扁平化網(wǎng)絡型組織，通過授權一線、簡化流程，能夠?qū)崿F(xiàn)柔性協(xié)同、彈性指揮。在業(yè)務流程方面，應急管理需要綜合考慮監(jiān)測預警、指揮調(diào)度、現(xiàn)場處置等環(huán)節(jié)，涉及多個部門協(xié)同聯(lián)動。傳統(tǒng)的應急指揮以線性串聯(lián)為主，環(huán)節(jié)銜接容易出現(xiàn)“木桶效應”。數(shù)字化應急則強調(diào)應急行動的一體化設計，通過可視化流程建模等手段，打造網(wǎng)狀化、一體化的協(xié)同機制。
事實上，基層應急數(shù)字化并非各要素的簡單組合，而是通過動態(tài)關聯(lián)實現(xiàn)協(xié)同演化。一方面，組織、流程、數(shù)據(jù)、技術等要素呈現(xiàn)出顯著的異質(zhì)性特征。例如，技術要素側(cè)重解決應急管理中的工具理性問題，而制度要素則體現(xiàn)了社會共識基礎上的價值理性追求。不同要素遵循不同的運行規(guī)律，展現(xiàn)出不同的功能屬性。但另一方面，異質(zhì)性要素又通過緊密聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)交互賦能。社會技術體系理論將這種關聯(lián)互動稱為“共塑”。在數(shù)字化應急中，技術系統(tǒng)內(nèi)嵌于特定的制度規(guī)則和組織流程之中，受到利益格局的選擇性塑造；反過來，技術創(chuàng)新又為流程優(yōu)化、制度完善提供新的可能性。
框架提出：數(shù)字化應急管理的三維賦能模型。前文在厘清基層應急數(shù)字化關鍵要素的基礎上，進一步剖析了要素間的異質(zhì)性聯(lián)結(jié)與動態(tài)耦合機制。本節(jié)擬進一步提煉“制度環(huán)境塑造-組織變革重塑-行動者互動調(diào)適”的三維賦能模型，以期實現(xiàn)對基層應急數(shù)字化的宏觀-中觀-微觀整體把握。
制度環(huán)境塑造是實現(xiàn)數(shù)字技術創(chuàng)新與應急管理優(yōu)化交互賦能的宏觀基礎。在應急管理領域，技術創(chuàng)新生成與應用內(nèi)嵌于特定的體制機制之中，受到制度環(huán)境的選擇性塑造。一方面，應急管理本身的體制變革，為數(shù)字技術創(chuàng)新應用開辟了新路徑、提出了新需求。例如，我國應急管理部的組建，突出了應急管理的整體性、系統(tǒng)性特征，客觀上要求打破“信息孤島”，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應急指揮系統(tǒng)。另一方面，頂層制度設計在規(guī)范和引導技術發(fā)展路徑方面發(fā)揮著關鍵作用。通過出臺數(shù)據(jù)共享、隱私保護等領域的法律法規(guī)，可以厘清數(shù)字化應急的行動邊界，為技術創(chuàng)新營造包容審慎的制度環(huán)境。
組織變革與重塑是數(shù)字技術賦能基層應急管理的中觀路徑?；鶎討苯M織是技術創(chuàng)新的“試驗田”，也是新技術價值釋放的著力點。數(shù)字技術與基層應急組織的交互塑造，集中體現(xiàn)在組織架構、業(yè)務流程、文化價值等層面。就組織架構而言，新技術的嵌入應用，為扁平化、柔性化組織變革提供了技術支撐。通過流程再造、權責下沉，數(shù)字化應急組織能夠?qū)崿F(xiàn)自上而下的垂直指揮與橫向協(xié)同的有機融合，提升基層應急反應的靈敏度和前瞻性。在業(yè)務層面，傳統(tǒng)的線性串聯(lián)式應急指揮，難以適應數(shù)字時代快速響應、彈性協(xié)同的需求。在文化層面，意味著組織價值觀和行為方式的重塑。開放、共享、協(xié)作等數(shù)字文化理念，需要通過組織學習等方式內(nèi)化為全員的共同價值追求。只有形成契合數(shù)字時代特征的組織文化，數(shù)字技術的功能性優(yōu)勢才能轉(zhuǎn)化為價值性成果。
行動者交互塑造是數(shù)字技術創(chuàng)新“最后一公里”的微觀落腳點。數(shù)字化應急管理歸根結(jié)底要依靠每一個參與主體的積極實踐，調(diào)動行動者接受和使用數(shù)字技術的積極性，塑造良性的人機交互生態(tài)。一方面，數(shù)字技術工具和算法模型，客觀上重塑了行動者對風險的感知和應對方式。大數(shù)據(jù)分析可幫助應急管理者及時洞察風險演化規(guī)律，改變以往被動應對為主的局面。另一方面，行動者對數(shù)字技術的接受、使用和創(chuàng)新，也會反作用于技術軌道的演進?；鶎討惫芾碚咴趯嵺`中形成的技術使用套路，可能與設計者的初衷存在偏差，但也蘊含了鮮活的實踐智慧，值得總結(jié)提煉。
甘肅省數(shù)字應急體系：一個有價值的案例
在前文構建的理論框架基礎上，本章將聚焦甘肅省應急指揮一張圖項目，以其作為核心案例，深入探討技術與制度相互賦能的實踐路徑。案例的選擇原因如下。
一是，甘肅省作為全國自然災害影響最嚴重的地區(qū)之一，其應急管理體系的建設具有典型性和代表性。二是，甘肅省應急指揮一張圖項目是對習近平總書記關于加強基層應急管理能力建設重要指示的直接回應和實踐探索。2024年2月19日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第四次會議上強調(diào)，要“推動應急管理工作力量下沉、保障下傾、關口前移”，這為基層應急管理能力建設指明了方向。三是，案例經(jīng)歷了實戰(zhàn)檢驗。在“應急使命·2022”高原高寒地區(qū)抗震救災實戰(zhàn)化演習中，應急指揮一張圖發(fā)揮了關鍵作用，實現(xiàn)了多維展示、智能分析研判和輔助決策。在2023年12月18日積石山縣發(fā)生的6.2級地震救援中，應急指揮一張圖為災情研判分析和應急救援行動提供了重要技術支撐。
下面將重點以張掖市和白銀市的應急指揮一張圖建設實踐為例作具體分析。這兩個案例分別代表了不同地理環(huán)境和風險特征下的基層應急管理模式。張掖市位于河西走廊中部，地處青藏高原和蒙古高原交匯處，面臨地震、沙塵暴、干旱等多重自然災害威脅。白銀市則有其獨特的工業(yè)基礎和風險源分布。通過對比分析這兩個案例，我們可以更全面地把握技術與制度協(xié)同創(chuàng)新在不同情境下的適應性和效果（見表1）。
技術上的創(chuàng)新性應用。張掖應急指揮一張圖項目構建的“1145”架構是一個典型的技術創(chuàng)新范例。這一架構包含了一個應急一張圖、一個調(diào)度網(wǎng)絡、四個核心能力和五級聯(lián)動機制，基于EGIS（環(huán)境地理信息系統(tǒng)）技術，實現(xiàn)了對風險普查成果、可視化融合通信調(diào)度、互聯(lián)網(wǎng)輿情監(jiān)測等多維數(shù)據(jù)的整合。這種基于空間信息的可視化呈現(xiàn)，使得應急管理從“表格化”向“圖表化”轉(zhuǎn)變，大大提高了信息的直觀性和決策的及時性。這一創(chuàng)新直接回應了前文所述的基層應急管理中信息碎片化、決策滯后等問題。
白銀市的應急指揮項目在技術創(chuàng)新方面同樣亮點頻出。其智慧應急一門戶的設計理念，體現(xiàn)了平臺化思維在應急管理中的應用。通過整合多個子系統(tǒng)，如應急指揮一張圖、智慧應急APP（白銀市應急通）、可視化融合通信等，形成了一個綜合性的智慧應急框架。
值得一提的是，白銀市項目中的智慧應急能力底座（數(shù)據(jù)中臺、AI視頻中臺、地圖中臺）的構建，體現(xiàn)了新一代信息技術在應急管理中的深度應用。數(shù)據(jù)中臺的建設解決了數(shù)據(jù)孤島問題，實現(xiàn)了跨部門、跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享和分析；AI視頻中臺的應用大大提高了視頻數(shù)據(jù)的分析效率，為風險早期識別和快速響應提供了技術支撐；地圖中臺的應用進一步強化了空間信息在應急管理中的作用，為精準決策提供了可視化支持。
這些技術創(chuàng)新在實際應用中展現(xiàn)了顯著效果。在“應急使命·2022”高原高寒地區(qū)抗震救災實戰(zhàn)化演習中，應急指揮一張圖實現(xiàn)了多維展示、智能分析研判和輔助決策。系統(tǒng)自動匯聚展示地震基礎信息，對周邊人口、防護目標、風險源等數(shù)據(jù)進行上圖研判，為指揮決策提供輔助支撐。同時，系統(tǒng)還對接了翼龍無人機、現(xiàn)場快速三維建模、參演隊伍實時北斗定位等先進技術，實現(xiàn)了對演習全過程的動態(tài)監(jiān)控和分析。
應急指揮一張圖項目在2023年12月18日積石山縣發(fā)生的6.2級地震救援中經(jīng)受了實戰(zhàn)檢驗，在災情研判分析和應急救援行動開展中發(fā)揮了重要作用。系統(tǒng)通過快速調(diào)閱各類基礎信息，輔助指揮人員作出研判和決策；利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星等先進技術，可視化展示災區(qū)受災人群分布、災區(qū)受損、地貌等情況；同時有效收集各類輿情信息和災民發(fā)布的求助信息，為救援工作提供了全方位支持。
制度上的創(chuàng)新性變革。在甘肅省應急指揮一張圖項目的實施過程中，技術創(chuàng)新與制度變革相互促進、相互賦能，形成了一系列富有創(chuàng)新性的制度變革，也映射了前文提出的三維賦能模型在實踐中的具體應用。
在組織架構層面，甘肅省應急指揮一張圖項目推動了一種扁平化、網(wǎng)絡化的應急管理組織結(jié)構的形成。傳統(tǒng)的金字塔式科層制組織結(jié)構在面對復雜多變的應急情況時往往反應遲緩、協(xié)調(diào)困難。而通過構建“省-市-區(qū)縣-基層-現(xiàn)場”五級高效聯(lián)動的應急管理體系，項目實現(xiàn)了組織結(jié)構的管理創(chuàng)新。這種新型組織結(jié)構不僅提高了信息傳遞和決策的效率，還增強了各級應急管理部門之間的協(xié)同能力。這種結(jié)構變革與前文討論的社會技術體系理論相呼應，體現(xiàn)了技術創(chuàng)新如何推動制度和組織形態(tài)的演進。
在運行機制方面，項目推動了跨部門、跨層級的協(xié)同機制的建立。傳統(tǒng)的應急管理往往面臨“信息孤島”和“部門壁壘”的問題，影響了應急響應的效率和效果。甘肅省應急指揮一張圖項目通過制度創(chuàng)新，建立了數(shù)據(jù)共享機制和聯(lián)合決策機制。例如，白銀市智慧應急一門戶的建立，不僅是技術層面的整合，更重要的是通過制度設計，實現(xiàn)了橫向部門與縱向行業(yè)的全方位信息共享和業(yè)務協(xié)同。這種機制創(chuàng)新大大提升了跨系統(tǒng)跨平臺的業(yè)務處理能力，為快速、精準的應急決策和資源調(diào)配提供了制度保障。這一變革印證了前文關于制度邏輯與技術邏輯協(xié)同演化的理論觀點。
在決策模式方面，項目引入了基于大數(shù)據(jù)和人工智能的智能決策支持機制。傳統(tǒng)的應急決策主要依賴經(jīng)驗判斷和專家意見，存在主觀性強、反應速度慢等問題。甘肅省應急指揮一張圖項目通過制度創(chuàng)新，將數(shù)據(jù)驅(qū)動決策的理念納入應急管理的制度框架中。例如，在積石山縣“12·18”6.2級地震救援中，智能算法為決策者提供了優(yōu)化的資源調(diào)配方案和救援路線建議。這種決策模式的變革，實質(zhì)上是對傳統(tǒng)權力結(jié)構和決策流程的重塑，體現(xiàn)了技術與制度深度融合后對組織運作方式的根本性影響。
值得注意的是，這些制度創(chuàng)新并非一蹴而就，而是在實踐中不斷調(diào)適和完善的結(jié)果。例如，在“應急使命·2022”演習中，應急指揮一張圖的應用暴露出了一些制度層面的問題，如不同部門間數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一、信息共享授權不明確等。這些問題的發(fā)現(xiàn)和解決過程，本身就是一個制度學習和創(chuàng)新的過程。這種動態(tài)調(diào)適的特點，與前文提出的社會技術體系的動態(tài)復雜性觀點相契合。
綜上所述，此案例不僅驗證和豐富了本文提出的“制度環(huán)境塑造-組織變革重塑-行動者互動調(diào)適”三維賦能理論框架，也提供了在數(shù)字時代推進基層應急管理現(xiàn)代化的一些啟示：（1）技術創(chuàng)新與制度變革必須協(xié)同推進。單純的技術引入無法帶來真正的效能提升，必須伴隨相應的組織重構和制度創(chuàng)新。這要求決策者在推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型時，必須堅持系統(tǒng)性思維，同時考慮技術、組織和制度等多個維度。（2）技術創(chuàng)新推動制度變遷的微觀機制。通過改變交易成本結(jié)構和信息分布，技術創(chuàng)新能夠重塑制度環(huán)境，推動形成更加高效、協(xié)作的制度安排。這一洞見為理解和預測數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度效應提供了理論基礎。（3）制度變遷的復雜性和漸進性。盡管技術創(chuàng)新為制度變革創(chuàng)造了條件，但現(xiàn)有制度的慣性仍然存在，在推進改革時要努力克服路徑依賴，采取循序漸進的策略。
數(shù)字化何以奏效：技術與制度雙向適配下的賦能機制
雙向適配下的邏輯鏈條：“目標耦合-機制耦合-行為耦合”。數(shù)字化應急管理是一項系統(tǒng)工程，涉及多層級主體的協(xié)同聯(lián)動和多要素的動態(tài)適配?；诎咐钠饰觯M一步審視這一過程，可以看出其內(nèi)在地遵循著一條“目標耦合-機制耦合-行為耦合”的遞進式邏輯鏈條（如圖2所示）。
目標耦合。數(shù)字技術為基層應急目標體系的動態(tài)重塑提供了新的可能。長期以來，基層應急管理面臨“壓力大，權責不對等”的結(jié)構性困境。在“重應對、輕預防”的路徑依賴下，應急工作往往陷入“一陣風”式的被動循環(huán)。而技術賦能不僅提升了風險感知和預警能力，更重要的是催生了應急管理理念的革新，推動應急目標體系實現(xiàn)了從單一到多元、從靜態(tài)到動態(tài)的轉(zhuǎn)變。
休斯（Hughes）提出的大型技術系統(tǒng)理論認為，技術系統(tǒng)的發(fā)展并非獨立于社會而存在，而是與社會、經(jīng)濟、政治等因素相互影響。[15]在應急管理領域，數(shù)字技術的引入不僅改變了風險識別和應對的技術手段，更重塑了應急管理的價值取向和目標體系。例如，從單一的損失控制轉(zhuǎn)向全面的風險治理，從被動應對轉(zhuǎn)向主動預防，從單一部門職責轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同等。這種目標的轉(zhuǎn)變反映了技術與制度在價值層面的深度融合，為后續(xù)的機制重構和行為調(diào)適奠定了基礎。
機制耦合。數(shù)字技術引發(fā)了基層應急管理組織機制的系統(tǒng)性重構。加勒特·摩爾根（Gareth Morgan）提出的“組織隱喻”理論提供了有益視角。[16]在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，基層應急組織正從傳統(tǒng)的“機器”隱喻向“有機體”甚至“大腦”隱喻轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在組織結(jié)構的扁平化、網(wǎng)絡化，更反映在決策機制的分布式、智能化上。從制度變遷理論的角度看，數(shù)字技術的應用不僅優(yōu)化了既有流程，更催生了新的組織形態(tài)和運行機制。例如，基于大數(shù)據(jù)的風險動態(tài)監(jiān)測機制、借助人工智能的智能決策支持系統(tǒng)、利用區(qū)塊鏈技術構建的跨部門協(xié)作機制等。
行為耦合。數(shù)字技術的廣泛應用，重塑了基層應急行動者的角色定位與行為邏輯。從社會學的角色理論來看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型改變了基層應急管理中不同主體的角色期待和行為規(guī)范。傳統(tǒng)應急管理中，基層應急力量往往扮演“救火隊員”的被動角色。而在數(shù)字化應急體系中，各類主體的角色被賦予了新的內(nèi)涵：決策者需要具備數(shù)據(jù)分析和智能決策能力，一線人員需要熟練操作數(shù)字化裝備，普通民眾也被賦予了信息采集和互助自救的新角色。這種行為耦合還體現(xiàn)在數(shù)字技術對個體決策和行為模式的影響上。例如，卡尼曼（Kahneman）的前景理論指出，人在面對風險時的決策往往受到信息呈現(xiàn)方式的影響。[17]數(shù)字化應急系統(tǒng)通過優(yōu)化信息呈現(xiàn)和決策支持，能夠在一定程度上克服認知偏差，提升決策質(zhì)量。同時，數(shù)字化工具還能通過設置默認選項、提供及時反饋等方式，巧妙地引導個體行為向預期目標靠攏。
耦合機制內(nèi)部的張力分析。進一步審視“目標耦合-機制耦合-行為耦合”鏈條，不難發(fā)現(xiàn)在不同環(huán)節(jié)的耦合機制內(nèi)部，同樣蘊含著錯綜復雜的張力關系。這種張力根源于數(shù)字技術理念與應急管理實踐的內(nèi)在悖論，反映了效率與公平、規(guī)范與創(chuàng)新、控制與自主等價值取向的沖突博弈。
在目標耦合層面，存在“效率至上”與“兼顧公平”的價值悖論。受“重應對、輕預防”理念的影響，基層應急管理往往側(cè)重短期應急處置效率的提升，對公平正義等社會價值目標考慮不足。如一些地方應急部門災害風險區(qū)域覆蓋不全面、救助資源配置不均衡等問題仍較為突出。而如今，應急管理的公共服務屬性日益彰顯，公眾對應急救援的公平性、普惠性提出了更高要求。如聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標倡議，將平等獲得救援作為減災目標之一?？梢姡跀?shù)字賦能下，如何在效率導向與公平訴求間實現(xiàn)動態(tài)均衡，是需要基層應急管理者統(tǒng)籌考量的現(xiàn)實難題。
在機制耦合層面，存在“精細管理”與“鼓勵創(chuàng)新”的規(guī)范悖論。數(shù)字技術應用為基層應急管理的規(guī)范化、精細化運作提供了有力支撐。通過建立應急管理標準規(guī)范，優(yōu)化關鍵業(yè)務流程，可最大限度減少風險隱患、規(guī)避決策偏差。然而，過度僵化的規(guī)范約束，也可能遏制基層因地制宜、主動創(chuàng)新的積極性。在數(shù)字化應急實踐中，技術創(chuàng)新與制度規(guī)范的良性互動至關重要。羅伯茨（Roberts）在論述協(xié)作式應急管理時強調(diào)，面對不確定性風險，機制設計應保留一定自主空間，允許地方因時因勢調(diào)整決策規(guī)則。[18]在機制重構中，既要發(fā)揮數(shù)字技術對管理流程的規(guī)范和優(yōu)化作用，又要在頂層設計中預留靈活性和彈性空間。
在行為耦合層面，存在“組織規(guī)訓”與“個體自主”的控制悖論。在科層制結(jié)構下，基層應急管理者長期處于“末端執(zhí)行”的角色，自主權嚴重受限，而如今的數(shù)字技術讓基層自主決策和創(chuàng)新行動的空間不斷拓展。然而，在數(shù)字賦權下，基層行動者能力良莠不齊，過度授權反而造成決策失當、行動無序等問題。鑒于此，賦予個體權力的同時，組織還需建立相匹配的監(jiān)管機制，在責任界定和績效評估中規(guī)范行為、調(diào)適偏差。可以說，推進數(shù)字化應急管理，既要賦予基層充分的自主權，激發(fā)基層活力，又要在黨的領導下建立健全數(shù)字化應急工作領導小組，強化跨部門、跨層級監(jiān)管，明晰各主體權責邊界。
小結(jié)與建議
本文深入探討了基層應急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在機理，通過構建“目標耦合-機制耦合-行為耦合”的分析框架，為豐富應急管理理論和指導實踐提供參考。本文的理論創(chuàng)新還體現(xiàn)在將復雜適應系統(tǒng)理論引入基層應急管理領域，闡釋了數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的自組織、涌現(xiàn)和非線性特征。這一理論視角不僅有助于解釋數(shù)字化應急體系的演化規(guī)律，也為設計更具韌性和適應性的應急管理系統(tǒng)提供了理論基礎。
基于上述理論創(chuàng)新，本文提出五點針對性的政策建議，旨在推動基層應急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型從“單點突破”向“系統(tǒng)重塑”轉(zhuǎn)變。
一是建議構建一套科學的“數(shù)字化應急管理能力評估指數(shù)”，綜合衡量基層政府在數(shù)字化應急管理中的目標適配度、機制創(chuàng)新力和行為轉(zhuǎn)化效能，引導各地在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)技術與制度的協(xié)同優(yōu)化。指數(shù)應包含數(shù)據(jù)共享程度、跨部門協(xié)作效率、公眾參與度等多維指標，并定期發(fā)布評估報告，促進各地互學互鑒。
二是建議在典型地區(qū)開展“應急數(shù)字孿生”試點工程，構建涵蓋自然環(huán)境、社會要素和應急資源的全息數(shù)字模型。這一工程不僅是技術創(chuàng)新，更是制度創(chuàng)新的重要抓手。通過數(shù)字孿生平臺，可以模擬不同情景下的應急響應效果，優(yōu)化資源配置和決策流程，并作為跨部門協(xié)同的重要平臺。試點過程中，應特別關注數(shù)據(jù)治理、隱私保護等制度建設，為全面推廣積累經(jīng)驗。
三是建議建立“彈性授權”機制，應對數(shù)字化環(huán)境下基層應急決策的復雜性。在常態(tài)下保持必要的監(jiān)管，在緊急狀態(tài)下給予基層更大的決策自主權。具體可通過智能合約等技術手段，設定不同情境下的授權邊界，既確保基層能夠快速響應，又不失決策的科學性和合規(guī)性。這一機制的關鍵在于設計科學的觸發(fā)條件和權責界定規(guī)則，真正實現(xiàn)“放得下、接得住、管得好”。
四是建議在基層設立“數(shù)字應急創(chuàng)新實驗室”，作為新技術、新模式的孵化器，以促進技術創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展。實驗室應采用開放式運作模式，匯聚政府、企業(yè)、科研機構和社會組織等多方力量。通過“沙盒監(jiān)管”方式，為創(chuàng)新實踐提供試錯和迭代的空間，同時承擔政策研究功能，及時將創(chuàng)新實踐上升為制度設計，推動形成支持創(chuàng)新的長效機制。
五是建議構建多層次的“應急數(shù)字素養(yǎng)”培育體系，以培育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中“人”這一關鍵要素。這一體系應涵蓋基層應急管理人員的專業(yè)能力培訓和普通民眾的公眾教育，采用線上線下結(jié)合、理論實踐并重的模式，并建立動態(tài)評估機制，確保培育效果。通過系統(tǒng)性提升各層級參與者的數(shù)字素養(yǎng)，為數(shù)字化應急管理的深入推進奠定堅實的人才基礎。
（本文系國家社會科學基金重大項目“統(tǒng)籌發(fā)展和安全理念下‘建設更高水平的平安中國’測評的理論、方法與指標體系研究”的階段性成果，項目編號：21ZDA112）
注釋
[1]J. G. March and J. P. Olsen, "The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life," American Political Science Review, 1984, 78(3).
[2]D. Collingridge, The Social Control of Technology, New York: St. Martin's Press, 1980.
[3]俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第10～15頁。
[4]B. Latour, Reassembling the Social: An Introduction to Actor-Network-Theory, Oxford University Press, 2007.
[5]L. Winner, "Do Artifacts Have Politics?" Daedalus, 1980, 109(1).
[6]哈拉維：《猿猴、賽博格和女人：自然的再發(fā)明》，陳靜等譯，鄭州：河南大學出版社，2012年，第4～12頁。
[7]吉登斯：《社會的構成：結(jié)構化理論大綱》，李猛、李康譯，北京：中國人民大學出版社，2016年，第60～62頁。
[8]諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海：格致出版社，2008年，第238～241頁。
[9]E. Ostrom, "Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems," American Economic Review, 2010, 100(3).
[10]S. Kuznets, "Modern Economic Growth: Findings and Reflections," American Economic Review, 1973, 63(3).
[11]T. Hargreaves; N. Longhurst and G. Seyfang, "Up, Down, Round and Round: Connecting Regimes and Practices in Innovation for Sustainability," Environment and Planning A, 2013, 45(2).
[12]F. W. Geels, "Technological Transitions as Evolutionary Reconfiguration Processes: A Multi-Level Perspective and a Case-Study," Research Policy, 2002, 31(8-9).
[13]T. J. Pinch and W. E. Bijker, "The Social Construction of Facts and Artefacts: Or How the Sociology of Science and the Sociology of Technology Might Benefit Each Other," Social Studies of Science, 1984, 14(3).
[14]B. S. Kuipers; P. van Eck; K. Lasthuizen and B. Steijn, "The Public Sector as Social Technology: A Study of Social Technologies in Dutch Municipalities," Public Management Review, 2009, 11(5).
[15]T. P. Hughes, "The Evolution of Large Technological Systems," in W. E. Bijker; T. P. Hughes and T. J. Pinch (eds.), The Social Construction of Technological Systems: New Directions in the Sociology and History of Technology, Cambridge: MIT Press, 1987, pp. 51-82.
[16]G. Morgan, Images of Organization, Beverly Hills: Sage Publications, 1986.
[17]D. Kahneman and A. Tversky, "Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk," Econometrica, 1979, 47(2).
[18]N. C. Roberts, "Beyond Smokestacks and Silos: Open‐Source, Web‐Enabled Coordination in Organizations and Networks," Public Administration Review, 2011, 71(5).
Bidirectional Empowerment of Technology and Institutions:
Enhance the Digitalization Level of Grassroots Emergency Management
Xu Huan
Abstract: The advancement of digitalization offers new possibilities for transforming traditional emergency management paradigms, creating ample opportunities for theoretical and practical innovation. Digital technologies not only streamline emergency management processes but also profoundly reshape organizational structures, decision-making mechanisms, and behavioral patterns. However, this transformation brings with it various tensions, such as balancing efficiency with fairness, regulation with innovation, and control with autonomy. To address these challenges, efforts should focus on driving the digital transformation of grassroots emergency management from "isolated breakthroughs" to "system-wide restructuring." This can be achieved by improving evaluation mechanisms, digital modeling, authorization frameworks, incubation processes, and support systems.
Keywords: grassroots emergency management, government administration, digitalization, technology and institutional frameworks
責 編∕桂 琰 美 編∕周群英
